泛珠三角地区突发事件应对与应急管理法律问题研究

摘 要：区域应急管理工作一体化是区域协调发展战略的重要内容，特别是结合我国应对突发紧急事件的实践经验，应急管理法律问题研究的重要性也进一步凸显。目前区域协调法治发展过程中，面对突发事件的应急管理还存在一些困境，例如法律机制衔接不充分、公民权利救济途径不足以及突发事件事后恢复重建的制度供给不够等缺陷。对此，在泛珠三角地区突发事件应急管理法律协调发展过程中，应当继续牢牢坚持依法防控的原则，并且突出对突发事件事后恢复重建工作的重视，以此来多角度化解突发事件带来的重大风险，从而进一步完善区域协调法治发展过程中的管理体系。

关键词：泛珠三角地区;突发事件应对法;跨区域协调应对

一、泛珠三角地区协调应对突发事件的意义

泛珠区域跨度范围极大，以珠江水系为纽带而将经贸关系密切的南方九省以及香港、澳门两个特别行政区联合起来。相较于全国重要经济中心区域——珠三角而言，泛珠三角地区无论是在人口数量还是区域面积都大大增加：珠三角地区位于广东省中南部，仅包括九个城市，但是泛珠三角地区的9+2模式则是包含了九个不同的省份和两个特别行政区。这样一个庞大的经济体量面对区域内发生的重大突发事件，各行政区域之间不仅需要依靠法律制度来调整跨区域的协调配合关系，更需要法律来对区域内的事后恢复重建进行指引。

法律制度的统一在泛珠三角地区法律协调机制具有较高的重要性。一方面从政府的角度来看，作为执行应急管理的主体，是执行的基本因素和执行力量的首要考量，随着重大突发公共事件关联性、系统性和复杂性不断增强，其影响力往往跨越了行政辖区的边界，影响到了多个行政区域，造成的严重后果一般远远超出一个下去政府所能承受和处理的范围，单靠受灾区域政府自身的应急管理能力和资源保障能力是遠远不够的，需要跨区域政府组织、市场力量和社会公众携手共进，形成共建共治共享的区域应急治理共同体。根据过去处理突发应急事件的现实经验，我们可以看到面对突发事件，各地基层组织积极的相应上级号召为处理突发事件鞠躬尽瘁，但是不排除有些地区仅仅关注对突发事件的处理成效，以过度的人力物力资源为代价，特别是在物资紧缺的时期，极容易造成资源的浪费。除此之外还存在对公权力执行监管的欠缺，容易导致政府在突发应急事件时公信力不足。另一方面，从人民的角度来看，重大突发安全事件带来了极大的生命安全隐患，同时在跨区域处理灾情的过程中由于协调矛盾层出不穷，如应急物资被截留、跨区域交通管制而被滞留的货物和旅客等等一系列由于没有合理协调而产生的纰漏，为群众的日常生活也带来了很大的不便。面对重大突发事件带来的极大冲击，想要在短时间内做到迅速恢复，需要各地区的通力协作携手共济才能度过难关。因此需要通过完善区域应急法律协调机制来改善区域协调过程中的的缺陷。目前内地九省（区）在共同防范和应对区域内发生的突发事件方面已有成功合作的范例，如在二00八年年初低温雨雪冰冻灾害和“五·一二”大地震中，区域内各省（区）互通信息、资源共享、加强联动，取得了一系列成效。泛珠地区九省（区）地域相邻，突发事件关联性强，加强应急管理区域合作对共同提升应急管理能力和水平具有十分重要的意义。

二、泛珠三角区域协调应急管理机制发展现状

自“非典”以后，我国就全面启动了以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，我国的《突发事件应对法》第四条明确规定了我国的应急管理体制为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”，在跨区域突发公共卫生事件处理上，我国已经构建起了一套完整的从中央到基层的纵向应急管理部门协同体系。以目前应对突发公共卫生事件为例，泛珠地区开展区域合作的协调机构主要包括联席会议秘书处和各省（区）的突发公共卫生事件应急指挥机构。秘书处负责协调合作区域内协作联动过程中的有关问题，事发地省（区）突发公共卫生事件应急指挥机构负责及时通报和报告事件有关信息和协作联动进展情况等信息，并且负责共同召开片区协作会议，研究处置特别重大、重大突发公共卫生事件协作联动工作。除此之外，区域合作单位还包括合作区域各省（区）的卫生计生部门，协调机构单位需要同合作单位加强沟通联系，共同建立起建立健全区域联动机制。在2015年公布的《泛珠三角区域内地跨省（区）特别重大、重大突发公共卫生事件应急预案》中规定了详细的应急联动机制，主要包括信息通报、协作联动响应、后期处理、应急保障、预案的管理、演练和实施共五大方面，这些内容与体制一起一起构成了完整的现有体系。

面对突发紧急事件，泛珠三角地区应急管理模式也在破旧立新，坚决筑牢应急治理的防线。在跨区域应急管理的实践中，值得一提的是泛珠三角的各个地区在健康卫生领域，结合自身优势展开了深层次的合作：湘港澳三地联合开展中医药主题交流活动，促进了跨区域的医疗卫生领域的研究，为携手抗击突发事件注入了新的活力;粤港澳三地也积极搭建卫生健康优质沟通交流平台、举行防治传染病的联席会议，就重点突发公共卫生事件的原因、预防紧急突发卫生事件的防控策略、卫生应急响应与能力建设等内容进行了深入交流与探讨，为泛珠三角地区域内卫生健康进一步协同发展输送了更多的动力;远程医疗同步会诊技术在贵州省全面覆盖、纵深打通，作为泛珠三角区域远程医疗的排头兵，远程医疗服务在贵州筑起一道坚实的守护堡垒。一但灾情发生，泛珠三角地区可以在医疗卫生领域联动多方力量，集中对灾情发生地进行对口支援，不仅为跨区域应急管理体制注入了活力，提升了效率，也对灾情的控制也起到了很大的帮助。

三、泛珠三角区域协作应急管理体系面临的困境

1.跨区域协调应急制度仍不完善

现实情况下地区协作过程中，特别在应对突发灾害的资源配置上仍然存在协作不足的地方。例如在突发事件爆发之后的初期，各地对于受灾最严重的地区进行了第一时间的支持和援助，物资和救援力量过度集中于大型城市，随着时间发展，突发事件造成的影响范围逐渐扩散，应急物资协调方面的短板陆续显现出来。除了重点受灾城市其他受灾相对严重的地区，因为处于相邻地域，也会受到间接的影响。这些边缘地区相较于省会城市而言，经济发展水平较弱，加上新闻报道不及时等原因，这些地区的实际受灾情况并未受到过多关注，在突发事件后期，往往也会出现一系列的不良情况。

其次是民间自发的救援力量在跨区协作应援的过程中发挥了极大的作用，面对突发灾害的威胁，一些社会组织例如金融保险机构以及慈善机构志愿者组织行业协会等社会性机构单位在突发事件的预防应对处置和救助方面尚未发挥最大功效。在实践中我们发现，在突发事件受灾严重地区的事后救济中社会组织往往能够发挥更加灵活高效的作用，但是这些自发性公益组织的缺点和不足之处就在于未能够合理有效的组织起来，他们仍然仍缺乏规章制度，对社会组织在突发应急事件中的管理进行明确规定，想要建立社会力量和市场力量有序参与应急管理的机制还需要设计更加具体的措施，以此来的实现最有效的资源的合理配置。

2.跨区域应急管理中公民权利救济途径不足

突发性公共卫生事件对于国家的经济安全和人民的生命安全造成极大的威胁，特别是跨区域的突发紧急事件，破坏力和影响力自然不言而喻。在处理跨区域突发应急事件过程中科学依法防控的重要性被极大的凸显。民生无小事，防控的法制化水平切实影响着人民群众的安危，面对紧急且复杂的突发事件，我们必须要遵循法治思维 ，时刻以法律为准绳，既不能消极懈怠，也不能超过限度。在现实生活中，由于过度防控突发事件屡见不鲜。例如因防控风险需要而公开信息，很有可能造成对侵犯个人隐私权、个人信息权的泄露，一但这些权利受到侵犯该如何救济？特别是在维持秩序的人员素质参差不齐的情况下，大部分都是非专业化的执法人员，平时缺少必要的执法技能训练，遇到执法中不听劝阻的人就不知所措，态度简单粗暴。因此，政府部门应当对所有参与维持秩序的社区工作者以及各类执法人员或辅助执法人员进行必要的上岗培训。对粗暴和野蛮执法行为造成恶劣影响，一些非理性的措施可能会侵犯公民的许多权利。首先在过去的防控灾情时，仍然存在不少侵犯公民权利的行为。随着社会的发展，公民的生存权不仅仅意味着生命权，还包括生活水准权，即公民有权享有维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准。例如关闭菜市场等场所，导致人们无法采购生活物资;要求女医护人员服用黄体酮以推迟生理期;忽视女性基本生理需要，一些基础卫生用品并没有纳入救灾物资等等。其次是公民人格尊严，宪法明确规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，但事实上处理突发应急事件时往往还会存在诸多侵犯他人人格尊严的情形。例如禁止医护人员回家;以歧视性态度和语言对待志愿参与救灾的志愿者等行为，都是对公民人格尊严的侵犯。第三点是公民的个人财产不得受到侵犯。但是在现实中仍出现侵犯公民个人财产的现象。例如W市某职业学院在防控突发传染病时将学生宿舍改造成临时医疗点的过程中擅自将学生的个人物品清空，这种行为存在着一定侵犯他人财产权的色彩。根据我国传染病防治法规定，传染病暴發和流行时，根据传染病控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备，任何征用、调用的行为都要严格遵守法律不能随意侵犯公民财产。第四是关于公民的住宅权。宪法规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。但在过去的防控风险的措施中，行政执法人员的诸多行为已经构成了非法侵入住宅行为。例如闯进公民家中对聚众打麻将的人群进行驱散;利用无人机执法，对街道上聚集的行为进行劝阻等行为。最后是隐私权的救济漏洞。根据我国法律规定，灾害应急管理机构、相关医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息和资料。然而在过去的灾害防治过程中依然存在很多灾情相关人员的信息被泄露的情况。

3.突发事件事后恢复重建工作重视不够

突发事件的应对，是一个系统的工程，包括事后恢复与重建的环节。处理突发事件工作的最后阶段是事后恢复与重建。有关法律、行政法规和规范性文件对事后恢复与重建都有涉及，其中恢复重建是公共危机事后管理的重要环节，涉及需求评估、规划选址、工程实施、技术保障、城乡住房、基础设施、公共服务设施、产业、生态环境、组织系统、社会关系、心理援助等多个方面的工作。灾后恢复重建是一项艰巨复杂的系统工程，随着灾后恢复重建工作的深入推进，实际工作中还存在不少困难和问题。曾有专家把突发事件灾后重建的困难和问题归纳为五个方面：重建资金方面困难较大、恢复重建进程相对缓慢、一般受灾地区困难较多、建材供应、技术力量等问题突出和灾区干部群众出现心理健康问题。

目前我国《突发事件应对法》在第五章规定了“事后恢复与重建”，但只有五条的规定，内容非常简单，制度供给明显不足。相比之下，“预防与应急准备”则有二十条规定，“监测与预警”有十一条规定，“应急处置与救援”有十条规定。而且在第五章“事后恢复与重建”仅有的五条规定中，基本上只规定了政府及政府工作部门的职责，而未规定社会各界和军队在灾后重建中的职责;对“恢复”多有规定，对“重建”则规定甚少。从立法情况我们可以看出在整个突发事件的应对体系和对事后的恢复与重建工作的重视依然不足，应当进一步予以完善和补强。

四、完善泛珠三角地区突发事件应急管理法律协调机制的建议

1.多角度完善区域协调应急制度架构

加强区域协调法制的构建，首先是在突发事件影响范围排查。在跨区域灾情应对与防控过程中，需要结合各省的力量，注重防控力量的区域协调;其次是完善长期和短期两种协作应对突发事件的应急管理机制。短期应对措施是指针对突发应急事件而做的暂时性的应急处理措施例如在突发灾害爆发期间建立起临时医疗救治点——“方舱医院”，全力保证突发事件发生地的应急物资等保障措施。长期应对机制主要从应急管理体系、监管机制以及国际合作三个方面做到应急协作常态化，构建泛珠三角区域内协调运转顺畅的突发事件应急管理体制。最后是加强泛珠三角区域内民间团体组织间的协作。各地之间的社会民间团体组织可以自发搭建合作平台，由政府来建立联系合作枢纽，同时政府也要加大对这些社会组织的培育和扶持力度，以此来积极调动社会力量。

2.贯彻法治思维 保障人民权益

在依法防控过程中，有一部位于突出位置的法律，就是《突发事件应对法》。目前全国人大日前正式启动了《中华人民共和国突发事件应对法》的修改工作，在此我们可以建议增加地区协调合作条款，进一步深化地区统筹，共抗灾害的协调发展机制。在2020年4 月 29 日，经全国人大常委会委员长会议通过并印发执行《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，“重点突出、统筹兼顾”的要求被明确的提出，通过突发事件显露出来的应急体系的短板和困境，仍需要继续加以研究和优化。首先，既要加强危机意识的培养，又要注意在应急管理过程中采取合理的措施，明确一个合理的限度。对于超出限度，甚至侵权的行为，要设置合理的救济途径，来保障相关主体的权利。权力行之有理，权利保障有据，如此才能够在突发事件的应急管理中临危不惧。

3.健全灾后恢复与重建的法制保障

公共危机“事后恢复与重建”的内容与措施主要包括停止应急处置措施、评估损失、制定恢复重建总体计划、开展多方位救助工作、制作事后调查与总结报告等五个方面。 因此在建立健全灾后重建的法制保障需要从这几个方面入手。此外健全灾后恢复与重建的法制保障体系还需要因地制宜的设计发展规划。泛珠三角地区得天独厚的地理条件，包含了三个拥有边境线的省和两个单独的关税区，除此外还包括大量的港口城市，泛珠三角地区的面积占据全中国面积的五分之一，在地图板块上包括了中国南部绝大部分的面積。因此泛珠三角地区在健全灾后重建风险防控体系应当结合区域特色，有效整合区域资源，尽可能的将突发事件危害降至最低的程度。

五、结语

随着时代的发展，泛珠三角地区地方政府应对突发事件的能力不断提高。我国虽然针对突发事件建立了一个相对完整和系统法律体系，并形成了多元主体结构应对等良好的机制，但是法律及实践中所存在的问题仍值得关注和进一步完善。本文分析了泛珠三角地区协作应急管理面临的法律问题困境，并根据现行应急管理制度和存在的问题，提出了对现行泛珠三角地区应急与应急管理体系的完善建议，同时对于提高我国区域协调应急管理的综合水平也有重大意义。

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赵淼 ，女，河南省焦作市，汉，1997.6，法律硕士。研究方向：宗教法学