遗产廊道视野下江苏大运河文化带建设立法研究

周东虎

宿迁学院，江苏 宿迁 223800

本论文为大运河文化带建设研究院宿迁分院2021年研究课题立项项目“遗产廊道视野下江苏大运河文化带建设立法研究”研究成果。

习近平总书记提出，大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好［1］。这为江苏大运河文化带建设提供了重要指导。2020年，《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》发布，该决定是开创以大运河文化带建设为内容的地方性规范，具有重要历史意义。在此背景下大运河文化带的廊道建设愈发重要，实现综合化建设与保护、系统化管理与提质、利民化使用与惠及、高质量规划与实施是其今后发展的重要趋势。

一、遗产廊道视野下江苏大运河文化带建设立法意义

人口因水而聚，文明因水而生，城市因水而兴，大运河文化带集航运、历史、生态、文化、城市、村落、城镇于一体，是复杂的河流廊道系统。江苏省第十四次代表大会报告认为：“大运河文化带江苏段成为示范样板，流动的运河文化熠熠生辉”“要高品质推进大运河文化带和国家文化公园建设，使之成为世界文化遗产保护传承利用的典范。”［2］当下，江苏大运河文化带的建设是深入推进文化强省战略，更好地保护历史文化遗产并让其更好地发挥现实功用的重要举措。大运河文化带建设要侧重于保护、建设、利用三个方面，在立法上要充分体现这一综合特征。大运河只有在经济、文化、生活中发挥作用，才能焕发出生机活力。用之串联运河线上各城市的经济发展，促进经济、文化上的互联互通是其重要担当。提升大运河文化带建设水平，也是落实“两争一前列”要求的重要支点。

二、关于大运河保护现行地方性法规制定及实施情况（见表1）

表1 关于大运河的现行地方性法规

目前，江苏、浙江都在省级层面出台了大运河保护条例，大运河文化资源较为丰富的重点市如嘉兴、杭州、绍兴等也出台了保护条例。浙江省主要从世界文化遗产保护的角度作了详细规定，江苏在从大运河文化带建设角度，提出了廊道建设、遗产保护及建设等要求。总体看来，对大运河保护和建设向更高层次挺进，在将来促进合通航水道建设、世界文化遗产、公共文化服务、生态环境保护等于一体的廊道建设是立法方面所要考虑的主要内容。

存在问题及不足：

（一）遗产廊道理念体现不够。长期以来，对大运河保护和管理集中体现在文物、水面、地标等保护，但是对于廊道建设显得比较薄弱。且在立法方面多限于水工遗存及其景观环境，而立法拓展面、覆盖面不够。廊道建设对于大运河文化带建设是一种系统观念，全流域山水林田系统治理能促进生态保护与城市建设协调发展。廊道建设达到目标、标准、构成部分、实施规划要求等还欠缺具体化要求。

（二）立法存在“分而立之”趋势。各地级市都积极研究制定大运河管理条例，各自立法固然会促进大运河保护的法治化进程，但也会带来多头管理问题，缺乏整体协调性，会陷入各段各城市雷同式、批量式立法怪圈，如此则会造成立法碎片化，造成质量不高，且对于大运河文化建设各地区容易各自为战。国家层面关于大运河保护的法律散见于各部门法如《文物保护法》《大运河遗产管理办法》等，关于大运河文化带的法规从国家法律法规库中搜索可得6个。综合起来看，涉及部门法数量相对较多，地方性法规有一些立法内容重叠，如果今后各沿河地级市各自出台法规，互学互仿，易造成立法冗余，增加了大运河保护法律实施、理解难度，对法治宣传也会增加难度。

（三）法规贯彻落实不力。在笔者调研的大运河沿岸建设中，大多十分注重经济效益、生态效益、文化效益的结合，但是也存在着名为文化公园，却已然荒废成野地，甚至垃圾遍地，出现水体污染而失于监管的情况，投入的不菲资金建设的公园由于无法保护、管理，损毁比较严重。大运河河岸为农田农村部分，对于农药污染入河缺乏有效治理手段。个别河段管理河长制、监督报告机制没有正常运作，现有法规约束力出现暂时失灵的情况。

三、江苏大运河文化带保护地方性法规的完善

（一）加强立法工作的要求

首先，要提高对大运河战略地位的认识。国家层面在遗产廊道方面，要将长江、黄河、大运河等同步规划、同步纳入立法审视框架。在经济层面，要将一江两河与“一带一路”作用联通，使得其纵横并用，发挥更大合力、产生应有的社会经济效益。在水体保护方面，要将南水北调工程与大运河保护建设统筹起来。在京杭大运河全线复航以后，将会进一步激活沿岸城市群的发展，甚至直通雄安新区也将实现，如果再从雄安开通新运河至北京、天津，那么其对我国跨区域河流交通网建设、满足北方用水需求等将产生不可估量的巨大功用，届时大运河将成为增强国力的水脉、成为新时代的黄金水道。

其次，遗产廊道理念体现了传统文化中“和合”思想，在立法过程中要能将其与以人民为中心、生态文明思想等融合，将大运河建设与地方经济社会发展统筹考虑。如大运河沿岸城市电商产业、文旅产业、交通工程协同发展，大运河文化带与城市公园建设同步规划。要对比借鉴伊利运河、苏伊士运河、莫斯科运河、基尔运河等廊道建设经验，结合我国国情，做到扬弃升华，让大运河文化带建设在世界上处于先进行列。

同时，江苏省推进对大运河的立法应继续强化“一盘棋”的观念，治理责任可以分头落实，但是法治建设应该一体化开展，除非确实有需要，否则不应每个地市都制定出台雷同法规，而应该减少立法数量，推进高质量立法。应该在省级层面发布大运河文化带保护审判案例，开展法治宣传活动。

（二）提升大运河文化带立法质量路径

加大立法审查。至于许多学者提出要建设严密的立法体系，笔者认为，法律的生命力在于实施，如果将大运河的立法体系越织越密，固然让执法机关有了充分的执法依据，但是也带来法规泛滥的隐忧，在公众的接受能力有限的前提下，会让其产生法规冗余的厌倦，不利于大运河法治的推行。因此，大运河立法贵“精”而不贵多，贵在易于实行、取得实效而不在于法规制定的铺天盖地。江苏省人大及各地级市人大应该加强对大运河立法工作的调研、审查，坚持该立的要立好，不成熟不该立的坚决不立。

立法内容应层次化。应清晰划好建设的底线、禁止线。贯彻底线思维，在大运河文化带建设项目、审批方面在立法内容上要划好底线、禁止线，对于违法违规行为要予以明确的相应罚则。在此基础上，做到向上拓展发展上线，对廊道建设、生态公园等建设予以立法体现。“在大运河立法中，其内容主要针对的是大运河水工遗存及其景观环境。然而，随着大运河立法空间的拓展，大运河立法已经不再满足于遗产保护范围，而必须向大运河区域经济社会文化生态等领域拓展。”［3］整体来看，对于遗产廊道综合保护、治理将成为今后大运河文化带建设立法所重点考虑的内容。

遗产区域保护立法需要完善内容。遗产区域保护应该以整体形式进行，目前该部分法律依然空缺，需要根据实际情况进行立法探讨。大运河廊道建设将是我国新时代发展中发挥大运河历史遗产功用，使其旧貌换新颜的又一鸿篇巨制。其对历史文化遗产保护、综合程度、发展落实仍需要各级政府、各个部门的具体工作，因此，目前《规划纲要》需要地方予以具体化。江苏作为改革发展的先行区，应该从省级管理层面加强探索，为国家针对运河保护、治理作出示范，积累先进经验。

为社会投资提供法律支持。对于廊道建设，其建设、保护资金可以借鉴国外通过给予税收优惠、项目优惠，设立旅游文化基金等方式，吸引民间资金投入保护，并对其严格审批。大运河管理部门应该考虑当地居民对项目的支持率以及所投入项目的可持续发展，并在政策上予以明确鼓励措施。

推进大运河遗产公园建设。根据《大运河遗产保护管理办法》第十条：“大运河遗产参观游览区保护、展示、利用功能突出，示范意义显著的，可以公布为大运河遗产公园。”江苏可以先选择基础较好的沿河城市加以培育，逐步推广，将申报遗产公园与大运河文化带建设工作充分结合。职能部门应该研究、制定国家级、省级遗产文化公园的建设、申报标准，做到因地制宜，把生态建设、人文功能、通航保障作为综合系统来考虑，纳入法规修订、制定内容。