优化营商环境下《破产法司法解释（三）》对债权人权益的保护
2022-05-21张冰清
王 琪 张冰清
北京德恒（沈阳）律师事务所，辽宁 沈阳 110016
世界银行自2003年开始启动《营商环境报告》项目，对全球190个经济体及所选城市的营商环境进行客观评估并出具报告。2019年10月24日，世界银行发布《2020年营商环境报告》（数据截至2019年5月1日），营商环境便利度分数和营商环境便利度排名涵盖了包括“办理破产”在内的十个领域，以提升市场活跃度、优化和提高营商环境。
习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。为促进及落实优化营商环境，最高人民法院出台了一系列的司法解释及相关政策。在“办理破产”领域主要体现在《破产法司法解释（三）》。
正是源于这一系列举措，在《2020年营商环境报告》里中国作为改善最为显著的经济体被提及，中国及巴基斯坦等10个国家在2018—2019年度完成了全球范围内营商环境294项改革记录中的五分之一。[1]
一、某省近年破产案件概况
2018年某省内所有法院共受理破产相关案件3871件，这个数字在2019年为3729件，2020年增长为5449件，详细情况，见表1。
表1 破产案件概况
从数据统计中可以看出，2018—2020年某省内受理的破产相关案件数量稳中有升，标的额超过50万的案件比例逐年增加，破产相关案件当事人为自然人的比例逐年增加，审理时长超过180天的案件从2018—2019年趋于平稳，2019年到2020年审理时长超过180天的案件大幅下降，破产相关案件审理效率提升较大。
“办理破产”自2013年以来，一直作为世界银行在营商环境评价中十个一级指标之一，而其项下的二级指标“回收率”的计算则涉及到时间、成本及结果三项的相互作用。[2]某省自2019年到2020年破产相关案件的审理时长大幅降低，有利于提升“回收率”指标。
二、破产程序中债权人权益保护
《破产法司法解释（三）》中加强了对债权人的一系列保障措施，首次对融资类债权的清偿顺序作出规定，对单个债权人的知情权进行保障，优化债权人对重整计划草案表决的细节，细化债权人对财产处分的决定权，进一步加强了破产程序中对债权人权益的保护。
（一）破产后新借款债权人的优先清偿
《破产法司法解释（三）》颁布前，对于企业破产后为继续营业而借款的债权人的清偿顺序应如何确定，在实务中存在疑问。实务中多数情况下依据《企业破产法》第七十五条第二款及第四十二条的规定，推定破产程序启动后为企业继续经营而产生的借款，新借款债权人的债权一般作为共益债务进行优先清偿，但对于新借款债权人的债权与已设立抵押担保的债权清偿的先后顺序始终没有明确的规定。[3]
《破产法司法解释（三）》第二条第一款①《破产法司法解释（三）》第二条第一款规定，破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。明确了企业破产后为继续营业而进行借款的，提供借款的债权人清偿顺序可以优于普通债权，但不得优于已设定抵押担保的债权人。债权清偿顺序的明确不仅是对新借款债权人债权的保护，同时也明确保护对财产享有担保权的债权人在破产程序清偿中的超级优先权。
（二）保障单个债权人的知情权
《破产法司法解释（三）》正式实施前，对债权人委员会有权查阅相关材料及决议对于单个债权人是否有权查阅相关材料及决议一直有所争议。大多数管理人在实务中容易忽略单个债权人对于相关材料的查阅权，导致单个债权人与债权人委员会即大债权人之间对于债务人企业的财务材料及程序进展等关键性内容的知情权不对等，不利于保护除债权人委员会（至多9名债权人）外，其他小债权人的知情权。
《破产法司法解释（三）》第十条第一款②《破产法司法解释（三）》第十条第一款规定，单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。管理人无正当理由不予提供的，债权人可以请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定。明确规定，单个债权人也有权查阅破产企业的财务状况报告、债权人会议决议等相关材料。这项规定有利于保障除债权人委员会外的多数债权人的知情权，使单个债权人也能及时了解破产企业相关信息，同时也规定了当管理人无任何理由不向单个债权人提供上述材料时，单个债权人可以采取的救济措施。
（三）优化重整计划草案的表决
《破产法司法解释（三）》正式实施前，重整计划草案的表决通常依据《企业破产法》第八十二条的规定，各组债权人均参加债权人会议，并分组对重整计划草案进行表决。在破产实务中，部分债权人因财产可被全额清偿或者重整计划草案并不涉及其利益，而对重整计划草案的表决缺乏积极性。但该部分债权人又限于相关法律规定而需要进行参会和行使表决，这将会导致重整计划草案表决进程缓慢，或随意进行投票影响重整计划草案表决结果，进而导致实质性权利受重整计划调整的债权人权利减损。
《破产法司法解释（三）》第十一条第二款①《破产法司法解释（三）》第十一条第二款规定，根据企业破产法第八十二条规定，对重整计划草案进行分组表决时，权益因重整计划草案受到调整或者影响的债权人或者股东，有权参加表决；权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，参照企业破产法第八十三条的规定，不参加重整计划草案的表决。明确规定，在重整计划草案的表决中，权益未受到调整的股东及债权人不参与表决。这从实质上减轻了管理人在重整计划草案表决时的工作量，有利于提高重整计划草案表决结果统计的效率、整体高效推进破产程序的快速推进、缩短程序进行的时间成本，使债权人等相关主体尽快得到清偿，企业早日恢复活力、增强参与市场竞争的能力和积极性。
（四）细化债权人对财产处分的决定权
《破产法司法解释（三）》正式实施前，《企业破产法》第六十九条仅规定，管理人实施对债权人利益有重大影响的，对债务人重大财产的处分行为时，应当及时报告债权人委员会。依据《企业破产法》的规定，管理人在实施重大财产处分行为时，仅需向债权人委员会或向人民法院报告，在告知债权人委员会或人民法院后即可进行处置，并不需要征得债权人会议的同意。
《破产法司法解释（三）》第十条第一款、第十五条第一款②《破产法司法解释（三）》第十五条第一款规定，管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。明确了管理人在对债务人的重大财产进行处置时，需事先制作方案并经过债权人会议表决通过，方可对该财产按照管理或变价方案进行处置。未经债权人会议对管理或变价方案表决通过，管理人不得对债务人的财产进行处置，保护了债权人对债务人财产处置的知情权，同时也是对债权人最终能够获得合法清偿的保护。
三、进一步保障债权人权益的建议
为更好地优化营商环境，加强对债权人的保护，提升地区营商环境中“办理破产”这一重要指标的评分，现提出以下几点建议：
（一）探索简易破产程序
破产案件尤其是破产清算类案件，经常因为程序复杂、财产变价困难导致案件审理过程较长，而处理破产案件的时间成本也是提升“回收率”指标的主要一项。2018—2020年间某省内的破产相关案件中，以当事人为自然人的民事诉讼案件为主，案由为破产债权确认之诉占据整体的60%～70%之间，且2020年某省内标的额超过50万的案件仅占42．12%。如对债权债务清晰、债权人数量较少的情况进行简化处理，可以最大限度地减轻债权人的负担，鼓励债权人更好地参与到破产程序的各个环节中，维护自己的合法权益及债权利益。
同时，还可以促进债权人对管理人工作监督的积极性，也能够减少因债权确认产生的诉讼，避免管理人因未决诉讼而暂缓确认债权的情况发生。有利于加快推进破产案件中整体进程，缩短破产案件时间进程、降低破产案件成本，维护债权人权利、增强债权人在程序中的参与度。
（二）加强破产审判专业化程度
随着经济全球化进程加快，沿海地区经济蓬勃发展，内陆地区尤其是东北地区经济相对陷入低迷的状态，为均衡发展全国经济，国家大力振兴东北老工业基地。某地区由于新中国成立之初的经济发展模式，导致依然存在许多与当前经济发展状况不匹配的老国企或厂办大集体等各类企业。
对老旧企业的清理有利于某省整体经济形势的转好，一批老旧企业相继破产有利于营商环境的优化，使市场竞争更加积极、良性，增强经济活力，但也对破产案件的审判工作发起了挑战。破产案件程序复杂、涉及面广、维稳压力大，
《企业破产法》于2007年6月1日开始正式实施，虽然至今已经走过了14个年头，但仍有许多法院对于破产业务不是很熟悉，甚至有部分法院至今尚未办理过破产相关案件。
拥有专业经验及丰富破产审判实践的破产法庭，能够加快破产案件的进程，保障债权人、债务人及破产重整案件中投资人的利益，更好地协调破产案件中各方的利益纷争。专业的破产法庭更能充分发挥法院在破产案件中的监督、指导及推进作用，减少债权人因案件审理时间过长带来的负面情绪及其他消极影响，对整个破产案件也大有裨益。
（三）注重与职工债权人的沟通
《企业破产法》第四十八条第二款规定：“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”
根据上述规定，管理人应自行调查拖欠职工的所有相关款项后列出清单并予以公示，职工在债权公示后有异议的，可以采取相关的救济行为。但在破产案件处理实务中，尤其是在某省内老旧企业及厂办大集体等疑难企业的破产案件中，管理人对企业拖欠职工的工资、保险费用等事项的调查往往需要职工债权人的配合。
职工债权人在调查过程中积极与管理人进行沟通，共同核定所拖欠的职工债权数额更有利于保障职工债权人自身的权益。如经过共同核对后，职工债权人仍对管理人调查核定的债权数额有异议，职工债权人也能第一时间知悉并迅速启动救济措施维护自身的权益，最大限度降低社会稳定压力。
（四）坚持破产程序中的“府院联动”
某省内存在老旧企业及特殊企业过多，时间相近的不同破产案件处理过程中，必然会有清偿率的差异、职工债权细节中的不同认定。职工债权人因企业停产、倒闭多年，本就对企业积怨已深，因而通常会采取一些不理智的行为，如上访、静坐等。这无形中也给管理人和政府相关部门造成了更大的维稳压力，如果政府和管理人之间能构建良好的沟通机制，有利于债权人以更平和的方式表达自己的想法，管理人在了解债权人想法后，在不损害其他债权人利益的前提下可以就债权人的想法与之沟通、协调，更有利于债权人的主张得到认可。
四、结语
《破产法司法解释（三）》的出台、实施及修订，在保障单个债权人的知情权、通过重整计划草案等方面对债权人权益保护进行了细化，同时也对我国营商环境指标的提升有所促进。但优化营商环境仍然需要持续性的努力，破产程序中对债权人及债务人等各方主体的保护和规则的细化也仍需继续。
