借调流变

│文 本刊全媒体记者 刘兰

“要不是父亲生重病需要照顾，我可能回不了原单位。”西部某县机关单位副科级干部付伟告诉廉政瞭望·官察室记者，他之前被某省级机关借调了两年，直到这次家人生病，他才结束借调回到原单位。

从中央到地方的各级党政机关单位里，像付伟这样的借调干部是一个特殊的群体，他们从各自的单位被“借”过来，帮助上级机关单位工作，但人事关系和工资待遇等依旧在原单位，工作结束后再回原单位。“这种借入和调回都稍显随意的方式，让被借调人颇为尴尬，他们甚至被戏称为‘机关漂移族’，工作处置不当还会两头不讨好。”某市市委组织部副部长张彦告诉记者。

借调溯源

2006 年1 月，《中华人民共和国公务员法》（以下简称“公务员法”）正式施行，这是我国干部人事管理中第一部基础性法律，是公务员管理的基本依据。2019 年6 月，新修订的公务员法施行。记者对照了两个版本，对“借调”二字均未提及。“在机关单位，干部流动的方式有多种，有正式的，有章可循；也有非正式的，随意性较大，‘借调’就属于非正式的自选动作。”张彦说。

两相对比，调任、转任、挂职这几种干部任用方式都比借调规范。公务员法中提到，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业和符合条件的事业单位中从事公务的人员交流，交流方式包括调任、转任。公务员法对挂职也提出了明确要求，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。作为一种非正式的人才交流和公务协作方式，借调没有相关法律法规支撑。

与借调类似的还有抽调，被借调、抽调者的人事关系在原单位，工资及各项补贴福利待遇等由原单位发放，都游离于公务员法之外。相较于借调，抽调更具临时性，通常是在一个单位、一个系统内抽调，抽调人数多；而借调一般需要明确时间，可以跨部门、跨行业借调，借调人数可多可少。“巡视巡察工作一般会采用抽调的方式。比如省委巡视组，组长加副组长总共就两三个人，这就需要临时抽调熟悉业务的干部组成巡视组，一般会抽调一二十人。”东部某省省委组织部一名干部告诉记者。

从客观上看，借调有其合理性，通过借调，能够帮助被借调单位完成一些突发的或者临时性重大工作，也能够锻炼被借调者，提高他们的能力素质。同时，相比调任、转任、挂职等方式，借调不需要经过复杂的审批流程，操作起来更简便。

“借调的流程比较简单，通常由借调单位和被借调单位协商借调人选，经组织人事部门审批同意后出具借调函。借调函通常会明确被借调者的基本情况，比如借调人数、借调事由、借调期限等。借调结束后，借调单位会提供一份借调表现鉴定。”中部某省省委组织部一名干部告诉记者，在借调期间表现优异的，可以写入个人档案，作为以后评先评优的依据。

五花八门的借调

经过几十年的发展，借调衍生出多种类型。有以选拔人才为主的适岗性考察借调，也有以帮助工作为目的的常规性借调，还有以争取政策和资源为考量的主动输送人才型借调，甚至还有以解决个人需求为主的关系借调。

“上级机关有时也希望通过借调考察干部。”某市委组织部干部孙海涛告诉记者，被借调人一般是原单位业务骨干，借调单位也想通过借调补充新鲜血液。“这种类型的借调一般是在专业性强，或者保密性强的系统。”孙海涛介绍，像政法系统，因其专业性较强，直接从下级单位借调人员的现象比较普遍，另外像组织部、纪委监委机关等，纪律意识强，工作保密性要求高，在借调过程中也会有意识地发掘优秀人才。

这种适岗性考察借调也能给借调单位提供选人过渡期，考察借调对象是否与工作岗位匹配，如果人岗不适则可返回原单位，避免直接调入后才发现人员不合适又无法流动的问题。在借调期间表现优异的干部一般可通过其内部遴选考试择优录取，但他们的借调时间较长，一两年甚至更长。

也有纯粹出于工作需要的借调。“机关单位中的工作借调又可分为三种情况，帮助中心工作、突发情况的；帮助单位里相关处室日常工作的；还有协助内勤工作的。”上述中部某省省委组织部干部告诉记者，中心工作包括去年的换届工作、今年的党代会等，突发应急型工作包括疫情防控等，这就需要成立专项工作小组，协同合作，任务完成后，专项工作小组自行解散。相关处室的日常工作和内勤工作都是常规性借调，每年都会从不同地方借调，不仅包括行政单位和事业单位，有时也会从高校、企业借调人员。

2020 年3 月，河北邢台任县（今任泽区）发布了一条公开选拔县委办公室借调人员的公告。这是一次常规性工作的借调，公告显示，任县县委办公室常规借调工作人员10 名，其中行政岗位5 名，事业岗位5 名。但这次选拔不同于其他借调，还前置了笔试、面试等环节，程序上更为正规，很多人竞相报名。

一般情况下，借调往往是由上到下，但也有些基层单位主动向上级单位输送人才。“我们县的项目资金任务很重，为了争取项目、政策和资源，县上相关部门会主动借调干部到省发改委帮助工作，做什么无所谓，主要是建立沟通渠道。我们输送的是骨干人才，是用合规方式争取地方发展。”某县县委组织部副部长向记者分析，基层经济发展有其局限性，需要借助外力，这种方式是地方与相关部门建立联系的一种有效途径。

还有些基层干部通过借调解决个人实际问题。“公务员招考，越到基层越容易考。对于一些想进入体制内的年轻人，他们会报考县区或乡镇一级公务员，进入体制之后再想其他办法调动到上级单位，比如借调。”上述县委组织部副部长说，除了年轻干部，分居两地的家庭也会采取借调方式“曲线救国”。

对于这部分借调干部，能正式“调”到上级单位固然很好，但即使不能“调”只能“借”，他们也希望能长期借用，不想再回原单位。借而不还，这直接造成基层干部流失，也是清理违规借调行为的重点内容。

“新变种”的负面效应

专家表示，在一些地方，违规借调现象愈演愈烈，出现一些“潜规则”，带来一系列负面效应。比如，借调单位容易助长懒政风气，甚至滋生腐败。对于上级部门和主管单位来说，从下级单位借调人员，无疑是获得了“免费劳动力”，不用白不用。部分借调单位工作人员甚至以“领导”自居，把本该由自己做的工作推给借调干部，自己无事可做，助长了懒政、怠政的不良风气。

“虽然每个单位借调数量不一样，但一般情况下是由借调单位编制数决定的。”张彦告诉记者，比如某地财政局共有20 个编制，在编职工有16 名，就可以从其他单位借调4 名干部帮助工作。怎么分配这些可供借调的名额，借调决策者说了算。于是，借调有时成为个别领导帮助他人实现一些目的的方式。在调查中确实发现，部分借调单位根本无需借调人员，原有工作人员就能胜任工作，借调人员去也无事可做。这就说明这里面存在关系借调、亲情借调，容易滋生权钱交易等腐败问题。

对于被借调单位而言，过多过频的借调使基层单位面临“空心化”的窘境。上级机关借调的普遍做法是，本系统无人可借时，就向基层党委政府借调人员。“这在无形之中加重了被借调单位的负担，业务骨干流失，为弥补人员损失继续向下级单位借人，造成层层借调，基层被抽空的困境。”一名副县级干部对这种现状颇为无奈。

“借”而不“调”也是大部分被借调人员面临的共同问题。“借调期间，活儿没少干，班没少加，责任推不了，但相应的待遇却享受不了，也留不下来。而且脱离原单位，一些机会便就此错过了。”已调回县机关单位工作的付伟回忆起两年的借调经历，连连摇头。

违规借调越来越多，清退行动全面展开。从各地清理行动来看，记者发现违规借调主要集中于超审批权限借调，比如没有正式的借调函，随意借调；借调对象不符合要求，比如选调生在最低基层服务年限（最低两年）内借调；超编制数、超期借调等。面对自上而下的清理行动，一些地方仍在继续违规借调，只不过更加低调谨慎，甚至出现借调的新变种。

“现在不是很流行跟班学习吗？一些基层单位也在搞‘跟班学习’，但这种方式和那种跨省取经的跟班学习不同，实际上是一种变相借调。”一名县委办主任告诉记者，因为对借调查得比较严，不少地方用洋气的名字替代了借调的说法，类似的称呼还有“上派锻炼”“顶岗学习”“跟班锻炼”等等。“只不过换了个‘马甲’而已，其实质还是借调。”