数字欧元的典型特征、深层机制与前景分析

宋 鹭 李欣洁 蔡彤娟

作为数字化时代的标志性产物,中央银行数字货币(central bank digital currency,CBDC)诞生于数字化和法定货币的结合,是一种货币形态和支付方式的双重创新。近年来,全球主要经济体均加快了CBDC的研发进程。中国、新加坡、瑞典和韩国等国的CBDC已经进入测试和试点阶段,美国、日本、俄罗斯等国也先后在数字货币研发和设计方面取得了实质性进展。与之相比,数字欧元的研发进程体现出有别于其他法定数字货币的特征,这不仅与欧洲央行的倾向高度相关,也受到欧元区组织体制和运作机制的深刻影响。总体而言,数字欧元的独特性内生于欧元的区域主权货币属性。

众所周知,欧元诞生的理论基础是由蒙代尔提出的最优货币区理论。该理论认为,地理位置相近、经济联系密切的区域可以实现货币一体化,从而使要素充分自由流动,更好地维护区域内的经济稳定。最优货币区理论不仅指导了欧元的实践,也在欧元从设计到实施的漫长过程中得以不断完善,尤其是对最佳货币区域判定标准的内生性实证研究产生极大影响。最优货币区理论的发展和欧元的实践在一定程度上回应了“特里芬难题”,对于超主权货币的设想也具有示范效应。然而,随着欧元的流通使用以及欧元区的渐进发展,欧元也面临着更多现实问题的挑战。特别是欧洲主权债务危机使欧元体系处于争议的中心,很多研究都认为,欧元区不满足最优货币区要求是欧债危机发生的根本原因。

实际上,以最优货币区理论所假设的最优货币区域理想状态为参考,欧元区自身固有的问题至今依然存在,包括稳定性弱、区域发展不平衡、各国财政政策不协调等。基于应对不对称冲击的视角,欧元区内部的经济不对称和要素流动不充分是导致欧元运行成本过高的主要原因。欧盟的一体化进程进入到全新的阶段,数字欧元不仅凝结了欧元区应对危机的经验,也将被欧盟视作迎接数字化挑战的创新工具。在此意义上,数字欧元能否从内生性角度降低欧元区应对不对称冲击的成本,从而使欧元区更加接近最优货币区域的目标,具有理论和实践的双重意义。为此,本文将在CBDC的框架下,分析数字欧元的独特性及其背后的深层机制,并对数字欧元未来发展的影响因素和应用前景进行阐述。

一、数字欧元的典型特征——基于比较分析的视角

基于全球央行数字货币的研发进展,CBDC具有一些共同特征,包括中心化管理、双层运营体系、与现行货币同等兑换、可控匿名、提高反洗钱和反恐融资能力等。从主要经济体发行CBDC的动机来看,满足公众线上支付需求、改善现有支付系统和环境、应对全球数字货币竞争等也是其普遍诉求。此外,各国CBDC也普遍遵循稳定可控、安全、有序创新等基本原则。而通过与数字人民币、数字美元和数字日元的对比发现(见表1),数字欧元在上述共性之外,还表现出有别于其他法定数字货币的独特性,这集中体现在欧洲央行对于隐私保护、金融稳定、央行主导、数字市场和货币主权等问题的特别考量之中。

表1 数字欧元、数字美元、数字日元和数字人民币的对比

(一)更强调用户的隐私保护和安全性

欧洲央行关于数字欧元的公众咨询结果显示,隐私性(privacy)是公众和专业人士最为关心的问题。基于现金支付的习惯和成员国的多元性,欧洲民众希望数字欧元也能在电子支付时保证某种程度的匿名性。虽然出于反洗钱和打击恐怖融资的动机,数字欧元无法完全匿名,但数据使用的范围、条件和安全机制等仍需要明确。正如欧洲央行执行委员会成员帕内塔(Fabio Panetta)所言,欧洲人对CBDC缺乏足够的使用动机,只有满足他们的诉求,数字欧元才能成功。在设计过程中,数字欧元致力于保证欧元体系之中的用户数据不被乱用,从而提高民众的安全感。

(二)更注重维护欧元区的金融稳定性

与主权国家不同,作为区域货币的欧元并没有强大的中央政府作为后盾,唯一的保障是各成员国间的政治一体化。这构成了欧元独特的不稳定性和不确定性,使得欧元区的金融稳定性更容易受到外生影响因素的冲击。此外,由于各国在让渡货币主权后失去了对汇率的操控权,从而更倾向于通过减少监管来提高金融效率,这增加了金融市场的不稳定性。因此,欧洲央行更为关注数字欧元对金融稳定性的影响。其中,重点是要维护金融市场的稳定,避免金融机构特别是商业银行遭到“数字挤兑”,从而产生系统性金融风险。

(三)更强调欧洲央行对数字欧元的中心化管控

与主权国家相比,欧洲央行更强调对数字欧元的绝对控制和持续监控,包括监控发行数量以及掌握交易后端的基础设施终端。这不仅是出于对金融稳定的重视,也与相关法律规则尚不完善有关。一方面,在数字货币法律制度滞后的情况下,欧洲央行的强力监管至少有助于减少私人部门在支付领域的垄断现象;另一方面,欧元区成员国的多元性以及财政分权意味着数字市场充满不确定性,在研发数字欧元之前,部分欧洲国家已经对CBDC进行了大量探索。因此,中心化管理可以防范各成员国未经授权而各自创建数字货币的混乱风险。

(四)更注重促进欧洲单一市场发展

欧洲单一市场的核心在于资本、劳动力、商品和服务在各成员国之间自由流动。然而,与天然拥有统一大市场的主权国家相比,欧洲单一市场的要素流动性仍然很低,这也成为其发展数字经济的最大障碍,即各成员国间的市场割裂导致数字经济无法发挥规模效应。因此,在促进数字经济发展方面,欧洲央行与欧盟委员会的立场是一致的。也即,他们希望通过提升数字欧元在欧元区内的普遍可用性,推动欧洲各国共同完善单一数字市场建设,进而融入并推动数字时代的欧洲一体化进程。此外,作为一种潜在的货币政策选择,数字欧元将增加货币政策的传导渠道,提升货币政策的有效性,从而促进市场间的连通。

(五)更强调维护欧元稳定和欧洲货币主权

数字欧元可被视为欧洲管理数字转型风险、减少外国数字服务商主导,以及维护欧洲数字主权的一种手段。2008年以来,对新战略高地的追逐导致各国数字化竞争日益政治化。当前,美国互联网数字巨头占据欧洲绝大部分市场,对欧洲个人数据隐私安全造成威胁。同时,全球各国都在加速布局CBDC,私人数字货币更是带来了巨大冲击。因此,若不发行数字欧元,其他国家的CBDC极可能渗透进欧元区的支付体系,从而威胁到欧元的稳定和欧洲货币主权。当前,作为与美元并行的两大全球性货币,欧元可通过数字化机会提升其国际地位,在一定程度上可以削弱美国的货币霸权,减少全球经济对单一货币的依存度,降低全球货币体系的脆弱性。

二、影响数字欧元独特性的深层机制

数字欧元缘何表现出与其他CBDC不同的动机、模式和特征?核心原因在于欧元体系基于最优货币区域目标的独特性,这种独特性与欧洲央行的运行机制、欧元区的经济发展结构以及欧盟的一体化进程高度相关。

(一)欧洲央行的运行机制对数字欧元的进展有直接影响

欧洲央行体系由欧洲央行和欧元区成员国央行组成,采用“中央-地方”模式来协调各成员国利益。作为欧盟内部唯一有资格发行欧元、管理欧元区货币政策的机构,欧洲央行在欧盟体系中具有较高的独立性(见图1)。这种有别于主权国家央行的运行机制使得欧洲央行的决策同时具有“分散”和“集中”的特点,在数字欧元的发展过程中体现得尤为突出。一方面,数字欧元在发展初期进程缓慢,一些成员国央行开展了零散的探索,欧洲央行的态度也较为审慎,需要在各成员国之间寻求一致基础,体现出分散化的特征;另一方面,经过充分协调达成共识之后,欧洲央行的独立性和集中化决策优势就得到了体现,数字欧元在2020年后得以进入快速推动阶段。

图1 欧洲央行体系及其与欧盟各机构关系

欧洲央行人事任命和政策推行方面的独立性使个人因素极大地影响了数字欧元的进程。欧洲央行行长同时担任管理委员会的主席,统领决策工作并拥有最终决定权。根据《马斯特里赫特条约》,欧洲央行的货币政策免受其他欧盟机构和成员国政府的影响,具有较高自主权。因此,新任行长拉加德(Christine Lagarde)上任后迅速改变了此前欧洲央行对于数字欧元的消极态度,制定了一系列积极措施,使得数字欧元的发展进程有了明确的时间表。

还有一个容易被忽视的因素就是欧洲央行实际上缺乏严格的约束监管机制,减少了数字欧元决策执行中面临的阻碍。理论上,欧洲央行需对欧洲民众负责,但“欧洲民众”这一概念过于宽泛模糊,致使欧洲央行没有事实上的负责对象。虽然欧盟重要机构每年会对欧洲央行进行质询,但也无法对欧洲央行的政策过程采取有效约束。此外,对欧洲央行的监管责任还分散于各成员国内的监管机构,这使得数字欧元中心化管理的目标更为明确。

(二)数字欧元被赋予了改善欧元区经济不平衡性的目标

欧元自身的不稳定性和各成员国经济发展的不平衡性是欧元区经济金融问题的核心矛盾,而欧盟的决策者们希望数字欧元的推出可以改善这种内在失衡。由于各成员国在经济金融运行体制和发展水平上存在差异,欧元区缺乏主权国家统一的宏观经济调控体系,特别是在财政和货币政策方面很难达成一致。例如,原先依赖不同增长模式的南北欧在货币一体化后受到了不同影响,欧洲内部的经济差距进一步拉大,而欧盟不断整合新成员、扩大单一货币区的做法又加剧了这种结构失衡。因此,数字欧元成为欧盟通过数字化促进单一市场发展的契机。欧盟希望借此进一步推动劳动力、商品、服务和资金等要素的自由流动,增强欧元区的统一性和凝聚力。

同时,数字欧元维护欧元区经济平衡的意义还体现在货币和金融政策层面。一方面,数字欧元能够为欧元注入更多稳定因素,提高各成员国在货币政策上的一致性,同时也加强了欧元体系对各成员国的牵引力;另一方面,面对其他数字货币的冲击时,数字欧元有助于维护欧洲支付系统的自主性和货币主权,欧元区有机会在国际数字经济治理体系中把握更多的主导权。

(三)数字欧元需要服务于欧洲一体化和政策一致性

欧洲的超主权政治安排决定了欧元的区域主权货币属性,也决定了数字欧元必然要服务于欧洲一体化和欧盟经济政策的一致性。欧盟作为一个“超国家”机构,是由各国组成的多层次、多中心治理体系,民众对“欧洲”缺乏天然的归属感和认同感。加之延续多年的欧洲主权债务危机使欧元区的经济运作能力和货币制度遭遇了严重的信任危机,民众满意度大幅下降。这就导致了当前欧洲民众倾向于以更保守的姿态接纳数字欧元这一新事物,希望通过强调保护个人隐私以增加自身安全感。因此,数字欧元需要更注重回应民众诉求,从而提高其合法性和认可度。而从另一个层面来看,数字欧元如果能够被更大范围的欧洲民众所普遍接受,也将在一定程度上提高民众对于欧洲一体化的支持度。

此外,欧元区采取了统一的货币政策与分散的财政政策,这种特殊体制也对未来数字欧元的有效性提出了更高要求。欧元区经济政策的多元化从一开始就体现在数字货币的研发方面。一些成员国对CBDC表示支持,例如,法国在2019年年底就计划对数字欧元进行测试,目前已取得积极进展。但德国等成员国仍然对数字欧元充满担忧,认为会造成难以预期的金融稳定风险,高达56%的德国民众对数字欧元持怀疑态度。不同成员国之间的差异化态度会导致各国在推行数字欧元时产生冲突。因此,面对这种内在的结构冲突,欧洲央行十分强调对数字欧元保有绝对的控制权,收归发行、结算、终端设施的部署与使用等权力,防止成员国的不当决策损害数字欧元的效果。

三、数字欧元未来发展的影响因素分析

欧洲央行已经明确了数字欧元的计划方案,在调查阶段将着重于研发核心机制和发行渠道,预计于2023年年底完成。此后,数字欧元将迎来为期三年的测试实施阶段,主要包括四部分:公民、商家和支付行业的普及度;欧洲央行构建的框架模型;相关的法律调整;对个人、中介机构和经济环境的影响。虽然数字欧元的规划路线已经明确,但未来还会面临很多不确定性,欧元区建设最优货币区的目标依然任重道远。

(一)数字欧元的普及程度受到数字基础设施和民众接受意愿两方面影响

从供给端和需求端两个层面来看,数字欧元要顺利普及并非易事。一方面,欧洲各国在数字基础设施建设上的差距会影响数字欧元的预期效果。以互联网普及率为例,欧元区的平均普及率为87%,但近半数成员国的普及率都低于该水平,其中意大利和葡萄牙最低,约为75%。另一方面,不同地区民众对于数字欧元的认知和支付基础也存在较大差距。经济金融越发达的地区,消费者对于数字货币作为支付手段的需求越大。但由于安全风险、支付习惯、金融环境等方面的原因,很多南欧国家的信用卡和现金消费比重依然很高。而公众是否对数字货币有兴趣,取决于易用性、可交换性、及时性和安全性等多方面的因素。因此,要想让这些地区的民众接受并使用数字欧元,欧洲央行需要付出更多努力。

(二)欧洲央行的创新能力和治理能力受到更多考验

创新和治理能力包括围绕数字货币研发和平稳运行的设计水平,以及在应用过程中保证可持续性的相关激励措施。欧洲央行已经意识到,要最大限度地避免不良影响,必须处理好相关治理和协调问题。对数字欧元而言,设计一套能够平衡各成员国利益、保证其在欧洲范围内普遍可用的机制是至关重要的,而鼓励更广泛的主体接受并长期使用数字欧元的创新性激励措施亦为关键。根据2020全球创新指数排名,前25名中有12个国家都来自欧盟。基于成员国的创新优势,欧洲央行在数字欧元方面拥有强大的研发和部署能力,能够保障达成数字欧元的设计目标。但在可持续性方面,基于多元化的经济金融环境,数字欧元能否保持低成本和高收益,以及提升数字化支付效率,都给欧洲央行提出了更多挑战。

(三)法律和规则体系的完善程度将决定数字欧元的可持续性

数字欧元注重隐私保护和金融稳定,前者与欧盟加强数字经济监管的取向是一致的,后者则更多体现为私人部门在整个体系中的风险程度变化。当前,数字货币在全球都面临着较大的因监管缺失带来的风险。近年来,欧盟不断加强数字领域的立法工作,在数据隐私、数据治理、数据服务和数据市场等方面出台了一系列法案,不仅服务于欧洲数字发展战略,也为数字欧元的实施提供了厚实的制度基础。但数字欧元依然面临一些制度障碍,比如发行和使用过程中的规则与法律约束、保障有效治理的数字欧元统一立法、数字欧元实施过程中的数据安全规则与现有法案的协调等,这些都需要欧洲央行在更高层面进行协同和推进。

(四)市场统一性的不足有可能制约数字欧元的政策效果

在基础设施完善、民众逐渐接受、央行持续创新和法律制度保障的基础上,衡量数字欧元是否成功的重要标志是其能否对金融市场和经济环境产生正面的影响,这也是数字欧元发挥货币政策效果的前提。由于欧元区经济结构的复杂性,欧洲央行面临市场碎片化和共识分散化的双重挑战。一方面,数字欧元在不同地区推广,需要适应复杂多样的供应和交易方式,否则支付网络的规模效益将被大幅削弱;另一方面,如前所述,数字欧元在现有结构下很难取得成员国的一致共识。如果因为利益纠纷、政策矛盾等原因导致分歧加大,欧洲央行希望通过数字欧元改善经济不平衡性和提高货币政策统一性的愿景或将成为空谈。

四、数字欧元的主要应用前景

(一)数字欧元经历了从“审慎保守”到“积极推进”的两个阶段

观察数字欧元的发展进程,可将其清楚地划分为两个阶段,欧洲央行的态度发生了明显转变。第一阶段自2016年至2019年,欧洲央行对数字欧元持谨慎保守的态度。尽管其与日本央行启动了Stella联合研究项目,围绕分布式账本技术的应用潜力展开研究,但总体上还停留在研究论证、意见调查、方案设计和协调多方共识的阶段。部分成员国对CBDC开展了初步研发,但多数成员国更担心CBDC所带来的不确定性冲击。从2020年年初开始,随着新冠疫情对数字化转型的加速推动,全球CBDC的发展进入快车道。而此时,欧洲央行新任行长拉加德也顺势而为,很快推动数字欧元在决策方面迅速达成一致。欧洲央行在2年内迅速完成了成立数字欧元高级别工作组、发布综合报告、征集社会意见等程序,并于2021年7月宣布数字欧元正式进入为期2年的调研阶段。

(二)数字欧元将在零售、产业和跨境支付领域逐步推进

数字欧元未来进入测试阶段后,将首先应用于零售端(to C)的支付领域,为欧元区的个人用户提供更加便捷可靠的支付服务,并且极大可能将采取与数字人民币相似的双层运营架构。同时,还将延伸到商业端(to B)的产业层面,带动数字欧元产业链上的科技公司、银行等机构参与其中,在发行流通、安全认证、硬件升级和人才需求等方面创造更多的市场机会。在货币政策层面,数字欧元也可以提高欧元区货币政策的有效性。如果数字欧元计息,那么“负利率”的政策手段也将成为可能。

此外,数字欧元还将在跨境支付领域获得应用优势。欧洲央行和日本央行联合研发的Stella项目已经完成了四个阶段的测试。其中,第三阶段主要就是关于跨境支付创新解决方案的试验,重点是针对跨境支付效率的改进和跨账本支付协议下的安全挑战。与此同时,2021年6月,法国央行与瑞士央行连同私营部门一起,启动了欧元和瑞士法郎之间的数字货币跨境支付试验Jura项目,主要目的同样是验证批发型数字货币在跨境交易中的安全性与效率。随着Stella和Jura等批发型CBDC项目的试验和探索愈发成熟,数字欧元未来在跨境金融交易场景中将占有一席之地。从更深远的角度来看,广泛的跨境使用还可能推动其他货币区金融体系的“欧元化”。

(三)数字欧元有望成为欧洲一体化进程的新动力

作为发展欧洲数字经济的战略手段之一,数字欧元承载着欧盟各方对未来数字时代变革的期许,将成为欧元区经济数字化转型的有力助推器。如果数字欧元按计划顺利推行,其价值和意义将不仅局限于经济层面。数字欧元将会覆盖全欧洲的数字支付系统,规范数字市场秩序,维护欧洲数字技术优势,推动构建数字经济单一市场,进而提高欧洲在政治、经济、社会各方面更高程度的统一性,缓解成员国之间固有的不平衡问题。换言之,以数字欧元为抓手的数字经济战略将成为推动欧洲一体化进程的新兴力量,也将为最优货币区理论提供新的实践支撑。在此基础上,欧元的地位也将得到提升,从而会进一步增强数字欧元在全球数字货币体系中的影响力,主要经济体在数字货币领域的竞争将会更加激烈。

五、对数字人民币发展的借鉴意义

总结数字欧元的发展历程、动机和前景,其在场景融合、隐私保护、维护市场创新和重视区域差异等方面的特征对于数字人民币的发展也具有一定的借鉴意义。

第一,数字人民币未来要进一步推动与高频应用场景的深度融合,形成用户黏性和产业生态。以目前测试的场景来看,数字人民币主要是满足国内零售支付的需求,覆盖了线上线下的生活缴费、餐饮、交通、购物和政务服务等领域。但主要问题是高频使用场景仍不多、应用扩展能力与场景的融合仍不够、产业生态的构建仍不充分。随着冬奥会试点场景建设为数字人民币应用场景的完善提供新的平台,一方面要结合试点地区的积极性,不断推进场景深度融合;另一方面要加快完善产业生态,促进相关产业链上的企业级需求、服务和研发不断提速。

第二,数字人民币在试点扩容和未来更大范围推广阶段要进一步重视用户隐私和数据安全问题。一是加强与《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》等法律法规的衔接,形成数字货币领域公民个人信息安全保护的强力保障;二是推动《中国人民银行法》的修订,研究制定相关管理办法,通过完善制度规则和提高技术可靠性,切实防范隐私保护和数据安全领域的潜在风险;三是构建完善数字人民币全流程的运营系统安全管理体系,从密码应用安全、金融信息安全、数据安全等方面开展全面测试评估。

第三,数字人民币在完善支付环境的同时要处理好与第三方支付体系的关系。数字人民币支付体系与第三方支付具有不同的定位,移动支付的全面普及为我国数字经济发展奠定了坚实基础,不仅提高了零售支付体系的运转效率,也极大地满足了公众的金融服务需求。数字人民币支付作为一种更为安全、通用、普惠的新型零售支付基础设施,在技术研发和发行管理过程中要注意金融和产业生态体系的构建,不应忽视市场力量在我国数字金融发展中的作用,而应将鼓励市场协同创新放在突出位置。

第四,数字人民币应当对区域差异和欠发达地区的使用情况予以关注。数字人民币是提升我国普惠金融服务水平的一项重要举措,本身就承担着弥合“数字鸿沟”、满足差异化金融需求的重要作用。建议在现有发达地区试点的基础上,总结评估不同地区试点经验的异同,未来适时提高区域、场景和受众的多样性,并以此为契机,改善欠发达地区金融基础设施相对薄弱的现状,不断提升数字人民币的普惠性和可得性。