俄罗斯家庭政策与家庭福利体系

许艳丽

伴随着政治巨变，俄罗斯作为一个新兴国家登上历史舞台，苏联式政治体制、经济模式、社会文化、思想观念如何跨越重构、组织发展一直是这个新生国家的庞大使命。然而，尚未摆脱资源出口导向型经济发展道路的俄罗斯，长久以来自困于经济规模与社会使命的巨大不匹配，政治巨变、经济起伏等相互交织，作用于历史拐角处的俄罗斯人口与家庭，造成了人口质量与数量双重下滑，家庭内在结构与价值观全面消融。[1][2]

经济转轨降低了民众的生活水平，进而影响生育意愿，降低了出生率；医疗体系落后与文化转型的价值迷惘提高了死亡率。低于全球水平的出生率与高于同等发展水平国家的死亡率限制了俄罗斯的人口规模，酗酒、吸毒等旧习与陈旧落后的教育体系也拉低了人口质量。人口质量与数量的下降反过来阻滞国家经济开发、社会文化向更高水平发展，因此俄罗斯陷入了“人口危机与经济下滑互相作用”的恶性循环。[3]

打破恶性循环，重塑俄罗斯人口家庭、社会经济的良性互动，是当今俄罗斯家庭政策的历史重任。动荡年代的叶利钦政府并未对俄罗斯家庭、人口的突变给予足够的重视，家庭政策依然延续苏联时期家长制包办的色彩。[4]普京执政时期，政府对家庭政策的关注与投入充分发挥灵活有效的方针，为调节家庭人口、挽救俄罗斯的民族危机奠定了一定基础。如今，俄罗斯家庭政策调整实施依然存在诸多问题，限于经济短缺，家庭政策的水平、范围、执行力度都面临着极大挑战，尚未完全打破人口下滑牵连经济下降的恶性循环。[5]

改革开放以来，中国逐渐展开对家庭政策、人口政策的修正，提升福利水平，放开一胎化限制。本文对俄罗斯家庭政策的脉络进行分析，与欧美发达国家的家庭政策相互印证，以期为中国未来家庭政策的完善和发展提供参考。

一、俄罗斯家庭问题形成与家庭政策起源

关于俄罗斯面临的家庭现状，学界有不同的观点。一部分学者认为俄罗斯的家庭状况是消极的，是传统家庭结构的深刻变化；[6]另有一部分学者持有积极看法，认为俄罗斯的家庭状况恰恰处于西方等发达国家从传统向现代、后现代转折的历史时期，如今俄罗斯的家庭现状不是崩溃，而是正处在传统人口结构向现代结构的变化过程之中。[7]还有一部分学者认为俄罗斯家庭现状面临崩溃，主要原因在于俄罗斯的家庭结构、家庭生活、家庭观念都偏离了正常区间。[8][9]俄罗斯的家庭结构问题在于单亲家庭、离婚家庭比例剧烈攀升。

目前，俄罗斯家庭正经历这样一个转变：女性对自我价值的追求，需要工作和独立，家庭中繁衍后代、抚育赡养工作和家务劳动等职能正在逐渐改变并且需要由社会来实现。这是社会发展的结果，也是女性解放运动的结果。此外，随着个人主义的发展和思想的解放，家庭本身对社会的一项功能，即宗教、文化和传统价值观的传递也在逐渐减弱。俄罗斯的家庭传统遭到削弱，离婚率居高不下（见表1），同居现象更为普遍。有近1/3 的孩子出生在没有正式结婚的家庭中。当然在婚姻不稳定的大趋势下，大量的单身母亲对俄罗斯人口出生水平的稳定是有好处的，至少比不结婚不生育好。[10]此外，普通民众的家庭生活，即经济生活、情感生活、家庭互动方面都存在不小的问题。经济低迷带来了俄罗斯家庭生活水平的降低，情感生活和家庭互动也在不断接受欧美家庭文化的形塑。

表1 俄罗斯16 岁以上人口婚姻状况统计（单位：百万人）

应该看到，俄罗斯的家庭结构、家庭生活、家庭观念都面临冲击。家庭问题或者说俄罗斯人口问题的症结核心，在于苏联政治巨变后俄罗斯陷入的恶性循环至今仍未摆脱。政治巨变引发的经济寒冬，造成民众信念的怀疑，撕裂了家庭观念，限制了人口规模与质量，反过来人口规模与质量又冲淡了经济活力。恶性循环如同俄罗斯发展过程中的梦魇，对整个俄罗斯社会以及每一个俄罗斯家庭都造成了影响。

如果说俄罗斯的家庭状况还存在现代化的假设，即家庭有朝着越来越好的方向前进的可能，那么俄罗斯的人口政策只能用全面崩溃来形容。苏联作为一个政治实体，给俄罗斯留下了宝贵的遗产，也给俄罗斯留下了巨大的人口问题。俄罗斯人在20 世纪为苏联的崛起与繁荣奠定了坚实的基础，但也承受着极大的风险。苏联与俄罗斯作为一脉相承的历史共同体，仅在20 世纪就面临四次极为危险的人口危机。[11]

当今俄罗斯的人口状况有“一降一升”的总体趋势。东欧剧变之后，俄罗斯生产方式、生活方式发生了根本性变化，民众生育观念转变在所难免，但是俄罗斯的生育状况尤其特殊。曾有专家戏称，俄罗斯的人口有欧洲的出生率和非洲的死亡率，即一降一升的特点。俄罗斯的出生率连续多年下降[12]，而死亡率由于医疗体系的落后，连续多年在同等发展水平的国家序列中较为突出。死亡率不仅包括老人因为疾病诊治不当过世，还包含新生婴儿在出生18 个月内的死亡率。相关统计数据表明，虽然政府利用更新医疗设备与人才、更新医疗观念与管理等多措并举的方式，成功使得俄罗斯婴儿死亡率进入世界卫生组织划定的合理范围，但是依然远高于发达国家的平均水平。[10]

一降一升之外，俄罗斯单亲家庭子女、孤儿、贫困家庭人口的增多，公民经济压力、精神压力的加大，对人口整体健康都产生了极为负面的影响。此外，区别于传统意义上家庭政策偏向女性和儿童群体的情况，俄罗斯人口状况的特殊之处还在于俄罗斯的男性呈现一定的结构性失衡，即男婴的出生率和成活率低于女婴，而男性的死亡率却远高于女性。酗酒、吸毒、危险性行为等一系列社会因素造成人口结构中男性数量的降低，客观上扩大了家庭政策的覆盖范围，提高了政策执行成本，也降低了福利应有的整体水平。

此外，相较于苏联时期，俄罗斯的民族构成也发生了明显的变化。尽管俄罗斯在苏联解体后仍属多民族国家, 但与以往相比，民族成分构成发生了变化。根据1989年的人口普查结果，在苏联时期，鞑靼人位居第六位，排在其前面的是乌克兰人（第二）、乌兹别克人（第三）、白俄罗斯人（第四）和哈萨克人（第五）。而目前，排在俄罗斯族之后的是鞑靼人，然后是乌克兰人, 接着是楚瓦什人、巴什基尔人、白俄罗斯人、摩尔多瓦人和乌德穆尔特人等。[13]民族构成的变化暗示着民族文化面临解构或者重构的可能，为俄罗斯作为一个多民族国家的稳定与发展埋下不确定的因子。

二、俄罗斯家庭政策与福利服务体系历史变迁

俄罗斯家庭政策根植于苏联时期的社会保障制度。苏联由于受到集体主义思想以及东正教教义的影响而选择了国家保险型的社会保障制度。战争的破坏使俄罗斯面临着经济重建与政治巩固的难题。家庭作为社会运行最基本、最重要的单位，在二战后被摆在了重要的位置。二战后苏联的家庭政策与高度集中的计划经济密不可分，社会以公社为大单位，承担着维持家庭物质生活需要与精神健康需要的责任。二战后至苏联解体的几十年间，计划经济主导的社保制度以国家保险型为主要特征。到20 世纪80年代后期，苏联已经建立包含四个部分的国家社会保障制度，分别是老残抚恤金制度、医疗保健制度、各种补助费制度及老人和残疾人的福利院。这些保障制度的资金来源是企业、农庄上缴的基金和国家的预算拨款。[2]随着改革的深入、经济领域的萧条，原来的社会保障制度已经不能适应经济社会发展的需要。经济的萧条带来了大量的失业人口，建立失业保险制度已经成为当务之急。同时经济体制的改革使俄罗斯开始进行更多形式的保险金改革。[14]

苏联解体后的俄罗斯面临着严重的人口问题，人口问题事关国家战略安全和民族存亡。不同于前三次战争或者饥饿因素导致的人口减少，此次人口问题是人口出生率不断下降与人口死亡率居高不下同时并存的结果。[15]俄罗斯养老制度是其家庭政策的重点之一，并经历了从苏联计划经济向市场经济的转型。家庭政策中的养老补贴脱胎于老残恤金，在发展的过程中逐渐修订了养老金的最低数额，同时实行随价格上涨而使养老金按季度指数化的办法已经成为常态。[16]由于市场经济的发展，市场力量更加多样性地介入了家庭养老。过去由国家主导包办的养老逐渐发展为自愿性质的个人退休养老，个人可以通过社会养老保险机构购买退休养老金。由于经济体制的转轨，目前俄罗斯的养老制度还存在着一定的变化空间。未来随着私有化程度的加深，私人养老机构介入居家养老是大势所趋，家庭政策中的养老也会随着体制的转轨而放开更多的限制。

（一）俄罗斯实现家庭政策角色的历史性转变

在历史发展趋势上，俄罗斯家庭政策的历史性转变与世界家庭政策的发展保持一致的方向。俄罗斯社会保障政策发展历经苏联时期的社会保障、新俄罗斯时期的社会保障，经过不断的政策调整，完成了范围、程度、层次等全方位的改善。

从政策历程上看，家庭政策早期仅提供最低限度的救助性物品或服务。历史最早期的救助性政策不以家庭为单位，往往是宗教与经济相互作用的社会产物。伴随着资本主义的发展，家族向核心家庭转变，家庭成为国家统治的最基本生产单元，家庭政策也从早期的救助性转变为当今的发展性家庭政策。正如经济全球化意味着风险全球化，这一福利社会化的趋势也意味着风险需要整个社会的承担。俄罗斯目前面临的难题就是当经济环境恶化，民众与政府在无太多资本动用的情况下，家庭政策的福利水平逐步降低，突破最低值，甚至会影响或丧失家庭政策对俄罗斯普通家庭的实施意义。[17]

（二）俄罗斯家庭政策的发展普遍性

俄罗斯家庭政策的发展具有与西方国家发展相适应的普遍性[13]，但是俄罗斯也有其历史发展的特殊性，包括宗教、战争等一系列原因造成俄罗斯的人口、家庭呈现出区别于其他国家的特异性，需要特别灵活地分析。

首先是历史特殊性。俄罗斯文化源自拜占庭东正教文化，东正教的传统价值提倡婚姻忠诚，与其他传统宗教一样以多子女作为宗教信仰的一部分。苏联时期不存在生育控制，政府为彰显社会主义优越性，一直对多子女的家庭进行表彰。俄罗斯对生育多个子女的母亲授予“英雄母亲”称号，在计划经济时期享受购买“明斯克”冰箱等紧缺货的优先权。苏联解体以来，伴随着政治巨变，西方的思想文化与家庭观念逐渐改变了俄罗斯传统的家庭观。如今在家庭模式和人口生育观念等层面，俄罗斯与西方具有某种相似性。[18]其次是现实特殊性。俄罗斯的领土面积全球最大，但是俄罗斯的人口却在不断萎缩。俄罗斯的人口分布呈现西多东少的特点，再加上俄罗斯的地理特征，俄罗斯的人口密度远远小于周围的国家。前三次由于战争、自然造成的人口危机，使得俄罗斯在20 世纪前半叶遭受重创，第四次人口危机正处在新旧交界处，新老问题一起对整个俄罗斯人口施加了压力。

三、俄罗斯家庭法律与家庭政策行政管理体制

俄罗斯的家庭政策与其人口政策和社会保障政策之间有着密切的联系。由于苏联解体以来带来的经济动荡和政治转轨，俄罗斯政策的制定和执行都有其复杂性和特殊性，家庭政策的主要目的也是为了提高人口的数量和质量。审视俄罗斯的家庭政策，可以发现以下特点。

（一）宏观调控，微观执行

俄罗斯的家庭政策以法律、法规、条例为主要形式，而俄罗斯联邦政府正是颁布政策的主体。具体的执行主体则分派到各地方政府。家庭政策从制定到执行源于两个不同的层面，由于家庭政策关系到每个个体的利益诉求，政策的制定过于宏观而缺少必要的个体支撑，这直接导致了家庭政策的多变性，不利于执行主体的贯彻落实。

（二）复杂性与多变性交织

纵观俄罗斯近年来的家庭政策形成的轨迹，可以看到其复杂性和多变性的特点。由于特殊的历史原因，政治动荡加之近年来的经济萎靡，俄罗斯传统文化日益变得多元，各个家庭面临的问题也参差不齐。家庭政策着眼于个体层面无法尽得其善，着眼于主体层面则难免疏漏偏差。由于家庭政策属于私人领域范畴，政府不仅要考虑民众对政治力量干预私人领域事务可能产生的反感情绪，而且要考虑家庭发挥自身能动性的空间。[19]不同的历史时期，俄罗斯的家庭政策变化很大，缺乏稳定性是其特殊历史原因造成的。苏联时期虽然没有具体的家庭政策出台，但是当时的计划经济条件下所有的社会保障资金都由国家和单位全部承担，不仅保障种类丰富，而且覆盖范围全面。这不仅彰显了社会主义制度的优越，还推动了公平与正义价值理念的确立。俄罗斯建立以来，由于第四次人口危机，家庭政策被摆在了重要的位置，如何提高人口的数量和质量，维持家庭的和谐稳定成为政策的出发点。[11]

（三）碎片化与片面化相结合

俄罗斯由于政治转轨、经济体制的转型，家庭政策无法应对家庭结构快速变迁所产生的需求。作为宏观的政策制定者，联邦政府下辖多个部门制定过家庭政策，如俄罗斯卫生和社会发展部、俄罗斯退休基金、俄罗斯教育部等部门。部门之间的分散化导致其缺乏有效的整合与协商机制，无法形成完整的家庭政策，同时导致政策内容趋于碎片化。家庭政策虽然覆盖家庭内部的不同主体，涵盖儿童、妇女、特殊家庭成员等人群，但是对象分散，资源难以实现整合并进行有效配置。[11]家庭政策的片面化是指其政策涵盖面参差不齐，地域差异明显：一是同城市相比，农村家庭福利政策薄弱；二是不同经济区域间的家庭福利政策发展不均衡，比如莫斯科和圣彼得堡的家庭政策相对完备，而其他区域的家庭政策相对粗疏。[11]

四、俄罗斯家庭福利服务体系范围、内容与重点

（一）妇女福利

新一代的年轻夫妇由于经历社会转轨和文化冲击，对于东正教早婚、提倡多孩和男孩等传统生育价值理念不再继续信仰。普遍流行于年轻夫妻中的生育观念强调少生，甚至不生，家庭形式日益核心化、小型化。这种变化的源头是孕妇观念的改变，所以俄罗斯的家庭政策较多关注孕妇的福利，通过给予一定的生育补贴来提高孕妇生养的意愿，从而扭转人口减少的现状。

1.怀孕和生育津贴。妇女怀孕早期，政府需支付怀孕津贴、生孩子的一次性津贴（如果生育双胞胎或者多胎的，每个孩子都能领取，如生育死胎的不能领取），以及照顾孩子至一岁半期间的每月津贴。

2.母亲的医疗救助。妇女在怀孕、生产期间和生产后的医疗救助保障被纳入强制医疗保险框架内。为适应执行俄罗斯联邦主体法律的需要，政府通过专门的食品店或者商业组织，保障为怀孕妇女、哺乳期妇女以及3 岁前儿童提供合格的饮食。公民拥有就家庭计划进行免费医疗咨询的权利，可以向家庭医生了解医学心理常识，咨询国家卫生系统的医疗机构，以预防儿童遗传性及先天性疾病。

这些家庭政策以鼓励生育作为出发点，通过法律手段为年轻父母在生育和抚养子女方面提供便利和帮助，促使父母拥有更多时间和精力抚育子女，避免养育子女成为其负担。政府通过财政补贴年轻父母养育子女的费用，并提供了多种补助方法。

（二）儿童福利

由于出生率的降低，俄罗斯儿童数量大幅缩减，同时还存在儿童体质下降的问题。为此，家庭政策的服务对象之一便是儿童，主要内容一方面是推动出生率的提升，另一方面则是减少新生儿童的夭折率，这样既可以保证数量增长，又能促进儿童身体素质的增强。

俄罗斯家庭儿童的福利措施主要表现在儿童养育和保健、儿童照顾和教育、儿童救助和保护等方面。国家杜马也通过了关于育儿补助金的法律，育儿补助金可以全部或者部分用于家庭中任何一个孩子的教育、购房和母亲的累计退休金。同时俄罗斯联邦政府还制定了“俄罗斯儿童”专项计划，对儿童福利工作进行总体规划与指导。俄罗斯儿童福利工作的主要内容和特征也体现在“俄罗斯儿童”专项计划以及与此相关的家庭中。[20]俄罗斯的家庭儿童政策还有很多是针对儿童或者青少年身体素质与思想道德方面的措施。[21]此外，儿童的法律保护和福利是从给孕妇提供必要的保障和福利开始的。儿童的生命和健康权利与母亲怀孕期间的工作条件密切相关。

俄罗斯在国家层面支持和保护家庭,包括父母和儿童,被认为是作为一种社会状态体现宪法价值所在。俄罗斯联邦宪法第39 条第1 款明确规定：“在患病、致残、失去供养人、为了教育子女和法律所规定的其他情况下，对每个人按照年龄提供社会保障。”2012—2017年国家战略遵照联合国儿童权利公约和俄罗斯联邦宪法的规定，强调根据每个孩子的需要来决定和实行与此相关的必要福利。2012年6月1日，俄罗斯签署了第761 号总统令,批准2012—2017年儿童国家行动战略。该行动战略旨在改善儿童保护状况，在最大限度上适用于社会保障。

根据国际公约和俄罗斯宪法要求，在俄罗斯，每个孩子都有免费获得社会保障的权利。在社会保障领域的儿童权利被视为不仅体现儿童的个人价值，而且也是生命发展权的保障之一。如果儿童的身体和心智不成熟，那么就需要特殊的保护和照料，其中包括出生前后的特殊法律保护。在儿童出生之前需提供给孕妇必要福利，因适龄男女是儿童的潜在父母，同时也要保护妇女和男性的身体健康和劳动安全。

（三）母亲家庭资本的设立

2006年12月29日，时任俄罗斯联邦总统普京签署了第256-Ф3 号联邦法律《关于国家援助有子女家庭的补充措施》，2007年1月1日生效。该措施规定，不早于子女出生或者领养日起满3年并有权获得母亲（家庭）资本或者已经领取母亲（家庭）资本券者，可以支配母亲（家庭）资本的资金或部分资金。2006年12月30日俄罗斯联邦政府第873 号令《关于发放国家母亲（家庭）资本券的条例》，根据上述联邦法律第5 条确定了申请国家母亲（家庭）资本券的原则。2007年10月9日，俄罗斯联邦总统签署了第1351 号令《关于确定俄罗斯联邦2025年人口政策的构想》。

2008年12月25日通过了第288-ФЗ 号联邦法律《关于修改〈关于国家援助有子女家庭的补充措施〉》，促使提前到2009年1月1日开始受理使用母亲资本资金偿还主要债务和支付贷款和借款的利息，其中包括用于购买（建造）住房的抵押贷款利息。办理贷款包括抵押贷款的人中，大部分是年轻家庭，他们中间有生活困难的人，也有因经济危机产生偿还贷款的人。使用母亲资本资金偿还主要债务和支付贷款利息，无疑能够大大减轻年轻家庭偿还贷款的压力。

母亲资本的资金（部分资金）用于儿童接受教育和与儿童教育相关的其他开支，是由俄罗斯联邦政府2007年12月24日第826 号令《关于确定母亲（家庭）资本资金（部分资金）用于儿童接受教育和实现与儿童教育其他相关支出的规定》做出的。俄罗斯联邦宪法保障俄罗斯公民“进入国家或市政教育机构享受免费的学期教育、基础和普通教育、中等职业教育等”，同时也允许国家、市政教育机构提供有偿的补充教育服务和非国有教育机构的有偿教育。母亲资本的资金主要运用于有偿教育中。母亲资本的资金可以提供给第一个、第二个、第三个及以后的子女，包括收养的孩子用以接受教育。母亲资本的资金可以用在接受面授教育，也可用在接受函授教育；可以是全日制教学形式，也可以是夜校教学形式。至于接受教育的是第一还是第二个孩子，这对划拨资金没有影响。资金也可以用于支付教育机构提供给外地学生在学校期间的宿舍房租。

（四）对国家有特殊贡献者及其家庭的社会支持

在苏联英雄、俄罗斯联邦英雄或者光荣勋章者牺牲的情况下，其家庭成员有权向俄罗斯联邦养老基金机关提出申请放弃社会支持优惠，选择每月现金支付。家庭成员包括寡妇（或鳏夫）、父母、未成年孩子，或在教育机构接受全日制教育的未超过23 岁的孩子。每位成员的每月现金支付标准，根据苏联英雄、俄罗斯联邦英雄或者光荣勋章者获得的每月现金支付数额平均分配，并由俄罗斯联邦养老基金地方机关确定和发放，每年1月1日起发放，次年要再次申请。其家庭成员免除支付住房或住房公共服务。英雄或光荣勋章者的孩子有权进入军队小学，通过考试后，有权进入中等或高等军事院校学习。死亡（或牺牲）的英雄或光荣勋章者的孩子有权进入国家或市政教育机构接受免费中等或者高等职业教育。家庭成员的社会支持措施和每月现金支付的资金来源由联邦财政支付。俄罗斯联邦主体国家权力机关有权要求由地区财政支付，提供给苏联英雄、俄罗斯联邦英雄或者光荣勋章者及其家庭成员补充性权利和福利。

（五）给予特殊家庭提供社会服务

政府需要对一些特殊家庭提供社会服务，这些家庭包括：（1）处于社会危险状态（处于社会危险状态有孩子的家庭，未对孩子尽教育、学习义务的家庭，或者有对孩子造成负面影响的行为或残酷对待孩子的家庭）；（2）有孤儿，或者孩子缺乏父母照料的家庭；（3）缺乏保障的家庭；（4）有一名退休者（家庭成员中有上年纪的人或残疾人、空巢老人等）；（5）遭遇突发情况（遭遇天灾、难民和被迫移民等）；（6）有残疾儿童的家庭；（7）偏离智力、身体和心理发展的；（8）其他处于生活困境，需要提供社会服务的家庭。

（六）国家家庭政策的启动实施

2014年8月25日通过的俄罗斯联邦第1618号政府法令，批准了国家家庭政策在俄罗斯联邦的理念。该法令定义了直到2025年家庭社会制度发展的重点方向, 奠定了提高家庭生活质量的基础，优先将政策转向支持家庭困难的情况下，确保家庭幸福和维护社会稳定。按照计划，这一概念分为两个阶段实施：2015年至2018年，2019年至2025年。在第一阶段（2015—2018年），将按照联邦计划实施执行理念,提供了实现的概念，规范法律支持的机制，并将进一步完善旨在改善家庭状况的方案；在第二阶段（2019—2025年），将继续执行措施，以稳定家庭幸福。执行理念的结果应在2025年之前完成，让家人从各种风险中感到有信心,并形成保护的制度。①参考俄罗斯联邦劳动和社会保障部关于2015年执行俄罗斯联邦政府2015年4月9日命令批准的《2015—2018年实施〈2025年前俄罗斯联邦国家家庭政策构想〉第一阶段措施计划》的进展情况通报。 https://www.yandex.ru, 2016-04-28。

五、俄罗斯家庭福利政策与法律理论争论的议题

俄罗斯家庭福利政策与法律理论争论的主要议题是儿童福利与儿童福利法。儿童社会保障是指当儿童的父母因为客观原因不能保障其最低生活标准时给予家庭的物质支持。俄罗斯学者认为，可以根据以下规则来建立儿童福利法的基础。

（一）家庭规模

社会保障以每月家庭津贴的形式提供给儿童福利。除考虑儿童父母的收入以外，还应考虑家庭规模（如孩子数量）。每月津贴应全额给予第二个和之后的孩子,对单亲家庭没有必要审查，但要履行申请手续。

（二）家庭责任

孩子不仅是家庭中的一名成员，还是社会的正式成员。孩子往往和父母住在一起，父母作为监护人要为他们的生存与发展负责。在现代社会，由于种种原因，许多成年人都不愿意要孩子，“孩子们的”问题被认为是家庭私事。俄罗斯联邦宪法第38 条第2 款规定，照顾和培养子女是父母的权利和义务。

（三）国家责任

俄罗斯有国家父爱主义的传统。国家父爱主义高度强调儿童的脆弱性与依赖性,认为国家应该通过有组织的措施和行动去捍卫并提高儿童福利。国家主导的儿童社会福利不仅应该关注得不到家庭照顾的儿童，还应该设法增强一般家庭的育儿能力。据俄罗斯《生意人报》报道，在俄罗斯人最不能容忍的行为和现象排行榜上，紧随吸毒，名列第二位的是“不良家庭教育、对子女不加管教、放任自流”的行为。无论是在理论上还是实践中,当家庭无力承担抚育儿童的责任时，作为儿童终极监护人的国家则有责任介入所谓“私领域”的儿童抚育事务。这种国家干预，不仅是出于对作为公民的儿童权利的保护需要,还是国家维护社会公平正义的需要。[22]

六、俄罗斯家庭福利政策的基本特征与历史经验

通过分析俄罗斯家庭政策的演变与发展过程，我们可以看出，每个阶段的家庭政策发展都与其所处时代的政治、经济和社会环境等条件相适应，且要伴随经济形势的变化做出相应的变革，最终形成涵盖面广、地域差异小、种类齐全、分工明确的家庭政策。

全面理解俄罗斯家庭政策的职能，需要准确评估其政策之于社会问题的实际效能。从制度设计上来看，解决现实问题的能力，需要灵活地运用政策的外在形势，对人口状况进行长久的健康调节与管控。这对政策执行者提出了更高的要求，需要其灵活地处理现实问题，但也要保持政策内在肌理的一致性。

科学评价俄罗斯家庭政策的价值，还需要重新审视其政策作为宏观举措的初衷。家庭政策是社会保障政策的一部分，也是人口政策的一部分，自然承担着社会保障、人口政策的历史使命。俄罗斯的家庭政策既要承担社会安全阀的功能，提升社会成员对于执政团队的满意度，又要起到发展稳定器、改革推进器的作用。第四次人口危机加上经济下行，对俄罗斯人口状况造成了极大的影响。因此作为人口再调节政策，俄罗斯家庭政策着力于打破恶性循环，破除人口与经济怪圈，使得人口状况与经济发展重回平衡。

俄罗斯的家庭政策经验主要体现在以下几个方面。

第一，重公平与基本保障。苏联时期的政治、经济、历史、文化传统决定了其社会保障制度的社会公正性。苏联解体后，俄罗斯在向市场经济转型过程中，虽然经济状况一度恶化，社会保障制度也相应进行了改革，但不管怎样改革，其重公平与基本保障的特点基本没变。具体表现在：（1）俄罗斯社会救助中体现了对暂时失去劳动能力、无工资收入、残疾人等弱势群体的保护；（2）俄罗斯社会保险中参保人员平均分担风险，比如国家基本养老保险中对于无劳动收入群体实行免缴费，由联邦财政给予支付，医疗保险中对于基本医疗服务实行全免费等做法；（3）俄罗斯的社会保障没有过多地用身份加以区别，社会保障各领域实现人群全覆盖；（4）尽管总体保障水平不高，但强化政府责任，充分利用公共资源，使俄罗斯人民全面受益。

第二，国家承担主要责任。苏联时期社会保障各项制度完全由国家和企业承担，苏联解体后，俄罗斯在向市场经济转型过程中，由于受到经济状况困扰和财政压力，社会保险改为由国家、企业和劳动者三方承担。同时，俄罗斯政府在养老保险、医疗保险和社会福利中一直扮演着重要角色，承担了必要的转轨成本。其一系列法规为社会福利的规范化运行提供了法律依据。

第三，对特殊群体进行倾斜，设置优惠政策。俄罗斯重视人力资源的发展，同时受到人口负增长带来的巨大压力，因此认识到人口问题的重要性，重视家庭的长远发展。为了刺激人口增长，俄罗斯在社会保障领域出台了一系列配套政策。

第四，不同层次全方位保障。俄罗斯除了社会保险体系之外，还有社会福利、军人社会保障、补充社会保障等，尤其是建有较完备的配套体系，如国家就业支持体系和社会援助体系等，目的是要消除陷入贫困或沦为社会脆弱群体的风险。其中包括一整套措施和战略来完成下列任务：向所有居民提供最低水平的福利，把低收入居民阶层的收入提高到贫困线标准,扩大社会财富的分享，提高社会弱势群体的发展机会，全面顾及国家或地区总的经济发展因素等。国家支持和社会援助体系分为三个等级：联邦社会援助体系，地区和市政社会援助体系，通过实施国家工程建立有效的社会援助体系。俄罗斯许多地区社会援助的特点是社会服务优先于社会救助。

由于苏联时期的家庭政策侧重公平而非公正，因此俄罗斯家庭政策在此基础之上进行了灵活性的调整。社会福利的生命力在于一以贯之的执行力，家庭政策的生命力在于公平基础上的针对性与灵活性。这要求政府在执行过程中既要对家庭福利进行连续性的关注与投入，又要对家庭政策进行适时效率性的调整。俄罗斯的家庭政策自实施以来，既有收效，也有不足。总的来说，俄罗斯的家庭政策改革方向把握准确，程度与范围符合历史发展，但是经济环境、政治巨变等问题极大地影响了俄罗斯家庭政策的实施水平。除了家庭政策受经济影响、福利水平不达标难以发挥预设的效果外，俄罗斯家庭政策的执行也存在一定问题。从行政体系上来看，俄罗斯家庭政策的行政体系尚未完全构建，缺乏独立性的全国主管部门。目前，俄罗斯家庭政策的主管责任功能嵌入其他相关部门，效率与功能、意义难以匹配。此外，政策执行过程中的行政水平也不符合预期，缺乏一定规模的人才储备，相关从业人员专业素质尚未达到标准，阻碍了家庭政策的实施。从观念上来看，俄罗斯人口危机尚未引起足够的政策关注，从上到下思想与实际脱节，政策落后于社会现状。