自贸区（港）国际船舶登记制度的问题展开与理论创新——基于NVivo的质性分析

原 光 王 艺

山东科技大学文法学院 山东青岛 266590

目前，在国际贸易领域，我国已进入高质量发展阶段，21 个自由贸易试验区逐步成熟，海南自由贸易港建设也在稳步推进。作为善意履行国际条约、尊重国际习惯的诚信国家，我国在建设海洋强国、推动国际贸易发展进程中，积极引进了国际船舶登记制度。这是一项特殊的船舶登记制度，既不同于我国原有的严格登记制度，也不同于斯里兰卡、利比里亚、安提瓜和巴布达等过于开放的登记制度。这一制度创始于挪威，通过放宽登记船舶的所有人国籍等措施，争取本国船东所有的方便旗船回籍，吸引外国船东所有的船舶进驻登记，一举解决了挪威船舶外移，航运实力被削弱的问题。由于该制度兼容了其他登记制度，兼具安全性与效率性双重优势，故被丹麦、德国、新加坡、瑞典、巴西、意大利、日本等二十几个海运国家或地区所采纳，有力促进了本国航运业的发展。

多年以来，我国大量船东选择将船舶登记注册在国（境）外，悬挂方便旗，产生了庞大的“中资外籍”船舶现象，既造成大量税收外流，又存在潜在的战略安全风险。为吸引方便旗船回归，我国继“船舶特案免税登记政策”之后，又在2012年开始在天津东疆保税港区试行国际船舶登记制度，这是对船舶登记领域的重要探索。在中央“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”这一创新精神的引领下，国际船舶登记制度不仅在海南自贸港落地生根，也在自贸试验区、经济特区等一系列“国家战略和改革开放的试验田”中茁壮成长，成为国际经济领域改革创新的重要标志。

遗憾的是，尽管国际船舶登记制度相较我国之前推行的特案免税登记政策有了较大的突破，但在推行中也暴露了一定的制度缺陷[1]，未能达到预期的船舶登记数量，施行效果并不明显[2]。因此，非常有必要深剖国际船舶登记制度的问题实质，探索更具针对性的完善路径。基于此，本文采用NVivo 对筛选出的114 部法律文本进行质性分析，从国际船舶登记制度的内容角度破题，从导致制度问题的内因入手，提炼问题、研究问题，并在此基础上探索解决方案，力图为破解该制度在推行中迟而不前、滞胀难行的僵局贡献力量。

一、研究回顾

多国对国际船舶登记制度的积极效仿激发了国内外学者对这一制度的研究热情。相比而言，国外的研究开展较早，研究成果更为细致，除对国际船舶登记制度的概念、登记要件、登记程序等基础领域进行研究外[3]，不少学者对相关领域也进行了一定的考察。其中，比较有代表性的有Edward Watt、John Marsell、水上千之等。Edward Watt 等[4]研究了与国际船舶登记制度相关的税收征免的社会意义、John Marsell[5]关注了国际航运联合会地位问题、水上千之[6]从船员劳动权的角度对这一制度进行了研究。但是，由于上述研究往往与一国的国家安全战略紧密相关，也就产生了制度研究中共有的问题，即与一国国情联系过于密切导致的移植困境。正如韩保江等[7]所指出的，要认识到制度变迁的“路径依赖”，应充分考虑中国特定国情和制度环境，选择最适宜、最有效的制度安排，而非简单移植西方的“最优”制度。邓富华等[8]也主张，各自贸试验区要因时制宜地探索制度创新的举措。焦连志等[9]认为东亚自由贸易模式的建设核心是管理体制集约化和治理机制规范化，普遍需要海关、海事、税制和金融支持，在实操领域的改革细节非常复杂和多样化，简单的国外经验总结完全不具备可借鉴性。

国外制度的“水土不服”，使聚焦我国实际的本土研究显得更为重要。回视我国学界虽然对国际船舶登记制度进行了较为客观和科学的内容阐述和个案分析，但对这一问题的研究成果欠丰（直接研究成果仅有30 余篇文章和1 部著作），且一直呈慢热状态，研究成果难以与相关法律政策的修订相适应，难以为改革实践的推进提供有力支撑。在很长一段时间内，主要围绕该制度在我国实施的背景、必要性和可行性展开研究和论证。例如，邢丹[10]列举了多年来传统严格船舶登记制度的缺陷和几次变革尝试，并以上海自贸区揭牌为契机，提出在保障发展第一船籍登记的基础上，建立第二船籍登记政策。全贤淑等[11]认为设立国际船舶登记制度是为了鼓励中资方便旗船回国登记，帮助我国实现向海运强国转变的现实需要。2015年之后，学者们开始着眼于如何借鉴其他国家的立法实践以及相应配套制度。如周玉会[12]、王海等[13]认为现有国际船舶登记制度的试点政策过于框架化、抽象性。王淑敏等[14]、李天生等[1]、许昌[15]、黄海令等[16]针对具体省份试行的国际船舶登记制度进行了对策性研究。在国际船舶登记制度的配套措施方面，有学者从经济、国防、税收等方面对如何完善这一制度进行了对策分析[17]。在当前这一制度面临的实际问题方面，虽然有学者已经呼吁不应仅仅局部实施关税、增值税及登记费用等优惠，要统筹打造船舶税收、融资、保险、适用法律等一整套全国统一的国际船舶登记制度[18]，但目前对于这一制度的专门研究尚不够具体和客观，对问题的分析也仍停留在较浅层次。

综上，作为一项在特殊经济区域实施的船舶登记制度，国际船舶登记制度对内有利于推动我国海洋经济的发展，对外有利于逐步摆脱美国利用方便旗国操纵海洋航运的束缚[19]，还能促进各国承担《海洋法公约》等国际海洋法律体系规定的船旗国责任、港口国责任，履行“真正联系”的船舶国籍义务，这是严格登记制度和开放登记制度都难以替代的。当前，应重新审视现行制度存在的问题，以积极的态度践行这一制度的初衷，推动制度的扎根和成熟。在这一逻辑下，尝试运用NVivo 质性分析软件对相关法律文本进行内容分析，将研究视线放在法律制度本身去研判当前制度建设的成果，探究问题出现的根源，在效率化创新中进一步审视安全边界，探求安全与效率平衡原则的内化路径，为建构适应我国发展需要的国际船舶登记制度体系提供理论参考。

二、基于NVivo 评估分析的问题展开

法律文本是对立法活动的文献记录，既蕴含了法律的价值取向，又记载了明确的法律规定，是制度研究的重要路径。为保证研究样本选取的准确性、权威性和完整性，笔者分别以“国际船舶登记”“船舶”“船员”“船龄”“国籍”“监管”为关键词，在威科和北大法宝两大权威法律数据库中进行全文模糊检索，通过仔细阅读和反复比对，共查得114 部法律文件，其中法律3 部，行政法规18 部，部委文件17 部，地方性法律文件76 部。在此基础上，运用NVivo12 进行政策文本分析。首先，将114 部法律文本导入NVivo 并进行标注和初步编码，形成一级节点；接下来对一级节点进行范畴组织，建立类属关系，编整成结构性的二级节点，表达质性研究中概念间的相互关系；最后，对二级节点反复进行交叉对比，建立三级节点，并搭建关系模型，运用可视化手段呈现文本的编码情况。

编码是标示研究资料意义的单位和工具，便于交叉对比分析、展示类属关系，帮助研究者发现文本中的特征和问题[20]。除对发布部门、法规类别等一般法律文本的要素进行编码外，本研究的第一级编码还关注了法律原则、登记要件和监管措施。其中，法律原则体现了登记的总体原则，依据“新发展阶段，是全面贯彻新发展理念……不断实现更高质量、更有效率……更为安全的发展的新阶段”的理念[21]，主要从安全与效率并重的角度审视法律文本。依据现有立法和实践归纳，登记要件主要包括国籍登记、登记船舶、外资股比、船龄、船员配置5 个方面。监管措施旨在维护航运安全，是国家运用行政力量依法对船舶登记进行的监督和管理行为，是重要的配套措施。以上三个要素相辅相成，共同构建了这一制度的内在因素与外在条件，缺一不可。通过对以上三要素的文本研究（见图1），总结出当前国际船舶登记制度主要存在四个方面的问题。

图1 地方性法律文件示例（按编码参考点数比较节点）

(一)规范性文件杂乱，缺乏统一立法

自国际船舶登记制度建立以来，除依靠全国性规范性文件对这一制度进行调整外，地方政府及特别经济区域还依据中央文件出台了适用于本地的规范性文件，因此，从法律文件的效力级别及立法情况看，现行规范性文件数量较多，内容杂乱，缺乏统一立法。当前，我国涉及这一制度的法律文件共有114 部（见表1）。其中，法律、法规、规章共23 部，占比20.2%，具体包括法律3 部，行政法规2 部，党内法规3 部，部门规章3 部，地方性法规10 部和地方政府规章2 部。其他的行政规范性文件91 部，占比达79.8%，具体包括国务院规范性文件13 部、部门工作文件1 部、部门规范性文件12 部、行政许可批复1 部、地方规范性文件27 部和地方工作文件37 部。

表1 114 部现行法律文件的效力级别（按编码参考点数比较节点）

从法规的规范地域来看，国家级文件中，《海商法》和2021年新修订施行的《海上交通安全法》适用于全国，《海南自由贸易港法》仅适用于海南。部委文件中除适用于全国所有自贸区(港)、经济特区的9 部外，专门规范海南和上海的部委文件各有3 部，深圳和粤港澳大湾区、天津东疆保税港区各1 部。行政法规文件适用于全国的有4 部，其余单独规范福建、广东、广西、上海、天津的自贸区及海南自贸港。地方性法律文件对福建、广东、广西、海南、山东、上海、天津等11 省、直辖市的自贸区（港）、经济特区进行了规范，但是与名目繁多且效力不高的规范性文件相比，适用于自贸区（港）的法律（地方性法规和政府规章）略显单薄，为12 部，只占76 部地方性法律文件的15.8%，仅在福建、海南、上海、深圳、天津、广西、浙江有相应的法律规定。

从法规的规范内容来看，《海商法》和《海上交通安全法》作为上位法并未直接规定国际船舶登记制度，但对该制度起着一定的规范约束作用。比较特殊的是《海南自由贸易港法》，其直接对海南自贸港进行约束，这在其他自贸区、经济特区并无先例。部委文件中除《船舶登记办法》《老旧运输船舶管理规定》外，其他主要对自贸区（港）、经济特区进行宏观规范。行政法规文件中包括《船舶登记条例》《船员条例》2 部一般性法规，其余主要包括对2017年及之前的自贸区，2019年之后新设立的自贸区以及2018年、2020年对海南自贸港的各类总体方案建设规划。地方性法规主要通过64 部地方工作文件和地方规范性文件对国际船舶登记制度进行细化安排。在省级层面虽然创造性地以产业规划方案（如《关于印发〈临港新片区创新型产业规划〉的通知》）和实施意见（如《天津市人民政府办公厅关于加快落实国家自由贸易区战略的实施意见》）等形式对自贸区制度发展的方向和领域进行了规范，但这些规范性文件在法律渊源上只能视为对总体方案的细化。此外，尚有不少省份的自贸区没有专门的国际船舶登记制度方面的地方法律规定。

(二)立法原则不一致、不协调

利用NVivo 的词频统计功能发现，现有法律文件更多体现了“开放”“创新”“探索”“完善”等预期性目标，多数法律文本对安全与效率并重的立法原则和价值理念并未明确体现，详见表2。

表2 114 部现行法律文件的立法原则（按编码参考点数比较节点）

续表2

在现有法律文本中，将安全与效率并重作为立法原则的法律文本数量不多，主要适用在特定地域。法律层面体现安全与效率并重的仅有专门适用于海南的《海南自由贸易港法》。行政法规文件中，强调安全与效率并重的有10 部①（占比55%），实施区域集中在上海、天津、福建、广东、广西自贸区和海南自贸港，但针对上海与广东的行政法规文件中出现了前后立法原则规定不统一的情形，如2015年的《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》强调安全与效率并重，但2018年《国务院关于印发〈进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》则对这一原则语焉不详。国务院对上海自2013—2017年发布的3 部规范性文件②都强调两原则并重，但是2019年和2021年适用于临港片区和浦东新区的文件中对于两原则并重又采取了模糊化处理。前后文件的原则矛盾要么是因为别有深意，比如是否意味着国际船舶登记制度在两地出现由安全效率并重原则逐步走向效率原则的倾向；要么是因为文件规定过于随意，没有字斟句酌，导致了某些原则的缺失。部委文件只有3 部文件③（占比17.6%）体现了安全与效率并重这一立法原则，且2 部分别适用于天津东疆保税港区和海南自贸港。76 部地方性法律文件中4 部④（占比5.3%）明确强调了安全与效率并重的立法理念，且仅适用于上海与海南。

与国际船舶登记制度相关的一般法针对性不强，更着眼于对安全的强调。仅有的3 部⑤规范国际船舶登记制度的法律中有2 部属于一般法，对于国际船舶登记的立法原则没有明确的指导性，而是以保障“海上商事发展，维护当事人合法权益”和“海上交通管理与安全”为立法重心。行政法规中只有《船舶登记条例》和《船员条例》2 部一般性行政法规，更倾向于对安全功能的原则规定。部委文件中仅有3 部部门规章，其中《老旧运输船舶管理规定》《对外贸易经济合作部二〇〇一年第38 号〈关于船舶进口有关事项的规定〉》这2 部侧重于检验、旧船船龄的安全要素，唯有《船舶登记办法》明确强调了安全与效率并重的原则。但是，这与高一层级的《船舶登记条例》更重视安全的立法原则并不一致。地方性法律文件由于不涉及一般法，故在此未进行统计。

强调效率原则的文件居多，但层级较低。如行政法规文件中有6 部国务院规范性文件⑥（占比33.3%），主要通过“复制推广”“规范调整”“深化创新”“试点实施”以及“航运或区域发展”等表述体现了效率倾向；部委文件中有11 部（占比64.7%，含部门规范性文件、工作文件和行政许可批复），其立法原则更多强调“开放”“创新”“探索”“完善”等，隐有倡导效率之意，但并未明确体现安全与效率并重的立法原则(见图2)。地方性法律文件有63 部（占比82.9%），通过“复制推广”“规范调整”“深化创新”“试点实施”以及“航运或区域发展”等表述，体现出较明显的效率原则倾向。其他多数文件则属地方规范性文件和工作文件，没有明显体现安全与效率并重的理念。

图2 部委层级较低文件的立法原则示例

当然，安全与效率原则不仅仅直接表现在对原则的设置上，通过其他途径也能体现立法原则。一方面，国际船舶登记制度对登记要素的规定能侧面证实是否遵守了这一原则，如船舶登记要素的规定是宽松抑或严苛；但由于现行法规文件缺乏整体立法精神的框定，尚难以通过繁多杂乱的具体要素的规定来充分体现立法原则。另一方面，制度建设是一个系统工程，监管措施的设置水平和标准也是对立法原则的重要体现，但是现行的监管措施往往更多体现着对安全这一原则的偏重和保障，仅通过监管措施的管控范围和效力强弱尚不足以体现法律的整体原则精神。因此，尽管通过登记要素和监管等具体内容也能侧面体现立法精神，但无法替代明确的立法原则对于一部法律规范的具体指导作用和象征意义。

(三)登记要件不健全、不明确

《海商法》《海上交通安全法》和《海南自由贸易港法》这3 部上位法并未具体规定国际船舶登记制度的登记要件。地方性法律文件本应担负明定登记要件的重任，实际上只有17 部对登记要素有明确的规定。不仅如此，登记要件的不健全和不明确还导致了对安全和效率并重原则的伤害。

1.在国籍登记方面：存在双重国籍隐患

国籍登记的内容在法律、行政法规和部门规章文件中的表述较为一致，登记即取得我国国籍。如依据《海商法》，船舶在我国需依法登记取得中国国籍；《海南自由贸易港法》还专设“中国洋浦港”作为船舶登记港。部委文件中有2 部也相应进行了登记船舶的国籍限定，如《船舶登记办法》《海事局关于放开自由贸易试验区国际登记船舶入级检验有关事项的公告》规定登记国际航行船舶为中国籍。但现行法规在双重国籍的规定方面比较模糊，明文禁止双重国籍的法律文件仅有《船舶登记条例》，这一行政法规明确规定在中国港口依法登记的船舶不得具有双重国籍。

地方性法律文件对国籍进行规定的比较少。为数不多的文件中对国籍的划分可归纳为三类：仅规定为单一中国国籍、未明确限定唯一国籍、规定双重国籍。仅规定为单一中国国籍的文件仅有《海南自由贸易港国际船舶条例》和《海南海事局关于印发〈海南自由贸易港国际船舶登记程序规定〉的通知》2 部，均依据《船舶登记条例》作出登记单一船舶国籍的规定。这意味着“不得具有双重国籍”的规定尚未在地方性法律文件中得到明确和体现。也有文件并未明确限定仅登记为中国国籍，如《山东省人民政府办公厅关于印发〈济南市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈青岛市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈烟台市新旧动能转换重大工程实施规划〉的通知》仅表示要争取推行国际船舶登记制度，争取中资外籍国际航运船舶转为中国籍。但也有文件存在双重国籍的规定遗留，如《关于印发〈青岛西海岸经济新区发展规划〉的通知〉》保留了“第二船籍港制度”；《广州市人民政府关于印发〈建设广州国际航运中心三年行动计划（2015—2017年）〉的通知》也作出争取制度试点、加挂五星旗的表述，显然这样的规定对于登记船舶来说，实际上默许了原有的登记国籍。

“第二船籍港制度”“加挂五星旗”这些规定与《海商法》《海上交通安全法》《船舶登记办法》以及《船舶登记条例》等不允许双重国籍的上位法明显存在冲突。早在2008年，中央就对上海航运中心建设方案中的“第二船籍登记制度”有所顾虑，认为可能从时机上来说还不够成熟[22]。更有学者指出，要分清楚在洋山港注册与同时在两国注册之间的区别，这与船籍港的登记是两个概念，一艘船拥有两个“国籍”，挂两面国旗，在国际上很难符合游戏规则[22]。而对于未明确限定唯一国籍的文件规定，以及更多未进行明确规定的情况，从法的效力语境诚然可以解读为默认适用上位法，但作为“先行先试”领域的政策文件，现实中不断存在超越上位法授权空间的模糊规定，因此不利于塑造清晰、稳定的营商环境，也更有可能造成实施机构对政策文件解读的分歧。基于“把权力关进法治的笼子里”的考量，在制定下位法时，应依据上位立法，明确禁止双重国籍，以防止权力滥用的可能。

2.在登记船舶方面：对是否仅限定方便旗船含糊其辞

船舶登记的一系列重大改革起因是吸引中资方便旗船的回归，因此国际船舶登记制度更多继承了这一重要战略导向，体现于不少法律文件，但在促动“方便旗船”发展的制度设计中，相关法律文件逐渐出现了不同方向的表述。集中体现为某些文件对于登记船舶是否仅限定于方便旗船含糊其词。政策的模糊性影响了高端航运要素的集聚和外商投资渠道的拓宽。

具体而言，将登记船舶仅限定为方便旗船的文件首先见于行政法规，共有5 部⑦，分别适用于福建、天津、广东、上海的自贸区；部委文件中也有1 部⑧规定登记船舶仅为方便旗船；地方性法律文件中有2 部⑨规定登记船舶仅为方便旗船。也有几部法律文件对登记船舶未加方便旗船的限制，位阶较高的是2020年中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，这部行政法规非常明确地取消了登记主体的外资股比限制，使得外资企业船舶也可作为国际船舶登记制度的登记对象。另外在76 部地方性法律文件中，共有5 部⑩存在允许“中资和外资企业的船舶”办理船舶登记的文本表述。

除此之外，部分文件的规定则较为模糊，易产生歧义。这类情况主要见于地方性法律文件，如《青岛市新旧动能转换重大工程实施规划》的规定就比较概括，可能导致职能机构在解读法规时将登记船舶仅限定在方便旗船的误读。福建、海南、深圳等地的相关文件，在内容方面或语焉不详或存在着前后冲突。如2016年《关于颁布施行〈中国（福建）自由贸易试验区条例〉的公告》规定允许由外资企业进行国际船舶登记，但2015年《福州市人民政府办公厅关于印发〈中国（福建）自由贸易试验区福州片区建设工作实施方案〉的通知》却仅规定现有“中资方便旗船”在福州片区落户登记。再如2021年《海南自由贸易港国际船舶条例》没有在方便旗方面对登记船舶进行限制，但2020年《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》仅提出吸引“方便旗”船舶入籍。2019年《广东省人民政府关于政协十三届全国委员会第二次会议第2 813 号（工交邮电类305 号）提案答复的函》仅对深圳盐田港试点“中资方便旗船”回归登记进行规定，而2021年《深圳市2021年深化“放管服”改革 优化营商环境重点任务清单》却放开了这一限制，对登记主体同样存在前文限制而后文放开的矛盾。

3.在外资股比方面：在“放宽”与“不受限”中游移

如前所述，尽管《船舶登记办法》专门作出国际船舶登记的规定，其他行政法规、部委文件和地方性法律文件对于《船舶登记办法》中关于自由贸易试验区注册的企业法人所有或光船租赁的船舶的规定仍存在不同理解，对于企业法人的股比也有着不同规定。外商投资人的股比限制是放宽还是不加限制，影响着一国的船舶市场发展与融资组成，在国际船舶登记制度的实施中需要注意这一要素的设置。

持“外资股比不受限”或“外商投资人可超49%”规定的行政法规有3 部，分别为《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（天津）自由贸易试验区总体方案〉的通知》和《中共中央、国务院印发〈海南自由贸易港建设总体方案〉的通知》。相应部委文件有4 部，具体为《船舶登记办法》，以及适用于上海、深圳自贸试验区的部委其他文件。地方性法律文件中，共有12 部对外资股比进行了规定，规定“股比不受限”的有6部，其中有明文规定的有4部，分别为《深圳市2021年深化“放管服”改革 优化营商环境重点任务清单》《海南自由贸易港国际船舶条例》《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》；另外2 部作出“允许中资企业和外资企业的船舶办理国际船舶登记”的规定，如《惠州市人民政府关于做好复制推广自由贸易试验区第四批改革试点经验工作方案的通知》《江西省人民政府关于印发〈江西省复制推广自由贸易试验区第四批改革试点经验工作实施方案〉的通知》，其效力与“不受限”一致。

作出“放宽限制”规定的仅有6 部地方性法律文件⑪，其中只有《泉州市人民政府关于推广自贸试验区可复制改革创新试点经验的实施意见》对船舶登记企业进行了类型限制，在法律文件中仅此1 例，其明确提出，中外合资、合作国际船舶运输企业，其拥有或光船租赁的船舶可以进行国际船舶登记。根据该文件，外商独资并不在文件允许范围之内。以上法律文件对股比限制的规定意味深长，“股比不受限”意味着办理国际船舶登记的企业可以无中资成分，而“放宽限制”意味着股份比例中仍然有中资成分，即外资企业被排除在办理国际船舶登记的企业类型之外。

值得注意的是，由于《船舶登记条例》对外资股比进行了登记限制，自贸区（港）在“先行先试”改革中，对于2019年新设自贸区（主要是指广西自贸区）、上海自贸区临港新片区，国务院并没有出台暂停《船舶登记条例》适用的行政法规，这意味着在广西自贸区和上海自贸区临港新片区仍继续沿用《船舶登记条例》中方投资人不低于50%的股比规定⑫。在这方面，海南自贸港的立法体系搭建较快，值得借鉴：承接2018年《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》的授权规定，2021年6月《海南自由贸易港法》第10 条以法律的形式提供了变通的渠道，联系接下来的2021年9月生效的《海南自由贸易港国际船舶条例》，显然通过法律明文授权—地方人大制定法规的程序，变通外资股比限制的规则体系在海南得以最终落实。

4.在船龄方面：“适度放宽”的幅度不明确

船龄是船舶的年龄，不同年龄的船舶有着不同的安全状态。尤其是对老旧船舶、强制报废船舶的管理规定成效会直接影响海上运输的安全与秩序。国际船舶登记的船只通常要求运营国际航线，海上风险的特殊性要求登记国要谨慎规定船龄，加强安全管理。

目前国际船舶登记的船龄规定方面，2 部部门规章即《老旧运输船舶管理规定》和《对外贸易经济合作部二〇〇一年第38 号—关于船舶进口有关事项的规定》对国际船舶登记有一般性规范作用。还有1 部部门工作文件《交通运输部、上海市人民政府关于落实〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》表示要适当放宽登记主体、船龄范围等登记条件，但具体如何放宽并没有规定。只有1 部行政许可批复文件《交通运输部关于天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》（以下简称《交运部复函》）通过延长两年船龄表明了在船龄方面的放宽态度。地方性法律文件所持态度也不尽相同。地方性法律文件涉及船龄问题的共有6 部，其中3 部，即《关于印发〈青岛西海岸经济新区发展规划〉的通知》《泉州市人民政府关于推广自贸试验区可复制改革创新试点经验的实施意见》《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》都仅作了“放宽船龄限制”的抽象规定。只有《海南自由贸易港国际船舶条例》在第23 条和31 条明确对“放宽船龄限制”设定了一定的条件。另外2 部地方性法律文件体现了对船龄限制的强硬态度，分别是2019年《广东省人民政府关于政协十三届全国委员会第二次会议第2813 号（工交邮电类305 号）提案答复的函》和《福建省人民政府办公厅关于支持海事工作促进港航经济发展六条措施的通知》。前者引用交通运输部的意见，表示“暂不宜放宽”进出口二手船船龄；后者则表示“严格执行”《老旧运输船舶管理规定》，对达到报废船龄的船舶强制退出市场不得继续营运。

根据上述研究可知，船龄的规定在我国特殊经济区域的适用尚未达成一致，部分地方性法律文件依旧遵循了一般法的严格限制，但也有包括部委文件在内的几部文件主张对船龄“适度放宽”，却并未明定放宽的尺度。因此，这一问题尚需认真调研，确定合理的年限，否则船龄一旦任意放开，虽然有利于增强对登记船舶的吸引力，但盲目降低安全指标，对运输安全和航运秩序将会产生极大的负面影响。

5.在船员配置方面：高级船员与国籍缺乏紧密联系

当前立法涉及船员的规定很少，对其国籍问题进行明确规定的则更少。从现有文件来看，《船员条例》虽然对船长的国籍做出了必须为中国籍的要求，但并未对其他船员进行限制。现有的1 部部委文件和3 部地方性法律文件更是明文放宽了对外籍船员任职高级船员的限制。如《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）〉》《海南自由贸易港国际船舶条例》《经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》和《深圳市2021年深化“放管服”改革 优化营商环境重点任务清单》均允许外籍船员任职高级船员。

包括船长在内的高级船员是船舶航行安全的重要考量因素，仅对船长国籍进行限制，而放宽对其他高级船员的国籍限制不利于船舶的管理与运营安全。除国籍规定外，对任职资格的审查也非常必要，否则相关规定就难以落实。现行文件对任职审核规定较为严格的只有《交运部复函》，其要求高级船员的任职需报天津海事局批准，外国籍船员的比例不得超过30%。但其他地方性法律文件没有更多关于外籍船员任职条件和审核方面的规定。

(四)监管措施过于抽象，不利于具体执行

从宏观的行政法规、部委文件到微观的地方性法律文件，现有法律文件对国际船舶登记制度的监管虽然有“事中事后监管”“信息共享”“部门协作监管”等规定，但是缺乏具体措施，导致规定抽象，执行效果不佳。如由国务院颁布的行政法规中有10 部文件⑬规定了事中事后监管和信息共享等内容，3 部文件⑭提出应加强监管协作。各部委文件尽管对这一制度的专门规定并不多，但也有5 部⑮强调部门应协同监管、信息共享和信用监管。相比之下，76 部地方性法律文件表现不佳，不仅缺乏本应具备的具体执行措施，连抽象的原则性规定都很少，只有《关于促进洋山特殊综合保税区对外开放与创新发展的若干意见》等5 部文件⑯（占比不足6.5%）进行了“有效监管”“创新监管”简单的原则性规定。行政法规和部委文件本就缺乏具体措施，地方性法律文件的规定又过于粗疏，容易导致监管不得力，制度措施得不到有效督促和保障，不利于我国全面履行船舶登记国责任。

三、国际船舶登记制度理论创新的逻辑证成

(一)上位法的缺失呼唤理论创新

国际船舶登记制度存在的问题是我国自贸区（港）改革中制度建设缺陷的缩影，上述问题不仅是当前自贸区（港）的国际船舶登记实践亟待解决的问题，也是我国在自贸区(港)建设过程中必须破解的难题之一。分析发现，尽管我国已基本形成以交通运输部《船舶登记办法》为核心的国际船舶登记立法体系的雏形，但上位立法的缺失，再加上价值导向不足，造成了国际船舶登记制度链条中存在潜在的法律风险。首先，中央立法缺失，造成规范性文件的多重调整。正如邓富华[8]所言，国外往往先立法后设特别经济区域，而我国通常先设区再自行制定条例，缺少全国立法，导致制度创新在与现行法律法规冲突时无法得到有效纠正，增加了改革成本和改革创新的不确定性。继而使照搬照抄、重复立法、“立法同形”[23]成为忙于措施创新的地方政府在无所适从之下的无奈选择,所立之法除了表明地方立法主体行使了立法权之外，实质性的意义并不大[24]。其次，“实验性”和“不稳定性”制度措施导致了规范性与明确性阙如。在不断的实验性改进中，地方立法中的激进倾向将愈加明显，也就容易超越自身的立法权限或侵犯上一级的立法权限。从事国际船舶登记的职能机构不得不在模糊的规范性文件、工作文件引导下进行“执法工作”，有可能破坏法制的统一性，进而导致法律体系的混乱[23]。最后，登记主体也处于立法不明确造成的困扰与犹豫中。正如荣振华[25]所言，后设与先设的自由贸易试验区政策环境不够统一，体系性不足的制度设计无法使国外投资者形成系统化的认知，影响他们的投资决策。

针对当前上位法的缺失问题，应当将研究视角落脚于上位立法构建中存在的实际问题，并进一步从具体问题中抽象出“问题发现”，形成有机联系的问题链，从而有步骤、分层次地将问题链各环节一一破解。分析发现，当前构建国际船舶登记制度的上位立法,重点在于框定国际船舶登记制度的立法原则，进一步明确其制度内涵，从而方能达到对船舶登记要素和监管措施的正确定位，解决当前存在的对国际船舶登记制度内涵理解的偏差及登记要素规定中存在的诸多矛盾冲突。也如邓富华[8]所指出的，由于一些改革部门对自贸试验区的“国家试验田”属性缺乏深刻认识，对国际船舶登记制度的内涵混淆不清，致使这一制度的建设并未紧扣自贸区的总体方案和国家战略，加上部分部门未能充分理解国际船舶登记制度的发展原则和精神，不能正确判断制度发展的明确方向，也就不能积极推进制度创新工作。这也就容易导致地方官员要么因循守旧以求保险，要么不管不顾大胆冒进，进而造成各级机构在国际船舶登记内容的设置上出现层层矛盾和标准游移。可见，这一问题链的核心在于创新立法原则与法律内涵，充分挖掘这一制度与以往制度的本质差异，为这一制度的完善构建供给肥沃的法律土壤。

(二)明确定位推动立法原则创新

对价值目标的定位是立法工作的首要任务。立法过程在本质上是立法者对法律所蕴含的各种价值进行权衡、抉择、优化配置，将所选价值目标法律化的过程，唯有如此才能引导立法工作科学合理地进行，对国际船舶登记制度中各方当事人的权利义务作出合理配置。如何对国际船舶登记制度进行明确科学的价值目标定位是澄清国际船舶登记制度的本质、进行科学定位的关键。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次明确强调要坚持总体国家安全观，坚定维护我国主权、安全和发展利益，营造高效率的市场化、国际化、法治化营商环境，达到安全与效率的平衡，打造“维护海洋权益，建设海洋强国”要求的法律体系建设。在风险可控前提下进行创新发展是国际船舶登记制度在自贸区“先行先试”倡导下的可行路径。效率与安全原则是指引法律更有效地为社会发展服务的重要衡量标准，两者既对立又相互统一。虽然长期以来，国际船舶登记制度在实施中更加偏向效率，但安全也仍是立法发展的基本价值取向。政府在制度设计时如何有效地平衡安全与效率价值，进而有效化解上述难题，是国际船舶登记制度创新能否取得成功的关键。

安全价值是市场机制得以正常运行的基础。只有维护市场安全，市场作为基础性资源配置手段的作用才能更好地发挥出来，市场主体才可以获得持续性盈利。从某种意义上说，“商事交易更需要安全，如果没有安全性，交易便捷将毫无意义”[26]。上位法制定要尤其重视安全风险问题，应重视在国际船舶登记制度的登记条件设置和技术方面着重体现船旗国对船舶质量等的监管力度，防止不符合船旗国利益和水上运输安全与规范的事件发生。

效率价值是行政立法自身高效性的要求体现。所谓效率即“以价值极大化的方式配置和使用资源”[27]。社会经济的发展离不开对效率的追求，仅仅关注安全而不追求效率也不能适配当前飞速发展的社会现实。在优先保障安全价值目标得以实现的前提下，上位法还应基于效率价值的目标充分地考虑效率价值的实现途径与方式，使国际船舶登记制度的设计尽可能便捷高效，提高国际船舶登记工作效率，加大改革创新力度。

(三)制度界分要求法律内涵创新

解析国际船舶登记制度的内涵，需要对比传统的登记制度，分析国际船舶登记制度的产生动因及发展优势，并结合安全与效率并重的价值考量，解析该制度的内涵构成。国际船舶登记制度是在严格登记制度和开放登记制度发展的冲突过程中产生的。严格登记制度是为加强国家经济和国防安全而设的，国家在船舶所有人、船员配备、船舶技术状况及其检验等方面对船舶登记的要求非常严格，而严格的要求一度限制了航运业的发展。开放登记制度的设立虽能破解航运公司自有船队急需发展的困局，但降低登记标准追求方便旗船舶登记，势必会降低船舶安全与技术标准，进而可能影响船员的劳动权益、国家在税收和外汇等方面的经济利益，甚至给国家的海上和国防安全带来隐患。严格登记制度有着比较典型的“安全”价值追求，开放登记制度有着“效率”价值取向，而国际船舶登记制度兼采上述两种船舶登记制度的优势而设置。为防止国家利益受损，不少海运发达国家通常保留严格登记制度，将国际船舶登记制度与严格登记制度采取并轨制运行。

安全与效率是国际船舶登记制度的价值核心,国际船舶登记制度的内涵应充分体现安全与效率并重的原则。《海商法》《海上交通安全法》作为上位立法，本应具备国籍登记、船员管理、外国籍船舶经营区域等方面的限制规定，理应对国际船舶登记制度的内涵发挥基本的规范作用，但实际上这些上位法并未对这一制度进行任何规范界定。其他对国际船舶登记制度内涵进行规定的法规文件数量也不多，仅有3 部对国际船舶登记制度进行了一般性阐释。第一部是《交运部复函》，这一行政许可批复的实行范围为天津东疆保税港区，跟现行的船舶登记制度相比，在船舶所有人的股权结构、船龄限制等方面适度放宽。尽管该文件明确了国际船舶登记制度的地位，即与现行的船舶登记制度并行实施，但“并行”指代不明，是意味着这一“适度放宽”的制度将与以“安全”著称的严格登记制度同时发挥作用呢，还是指该制度将继承“安全”等价值优势呢？第二部是《船舶登记办法》，这一部门规章将国际船舶登记界定为，船舶登记机关为在自由贸易试验区内注册企业的仅航行国际航线及港澳台航线的船舶进行的登记。第三部《海南自由贸易港国际船舶条例》，这一地方性法律文件将国际船舶登记界定为，船舶登记机关为符合第9 条三类办理国际船舶登记标准的公民、法人等仅航行国际航线及港澳台航线的船舶，在海南自贸港进行的登记。显然，后两部文件对这一概念的界定同样不足以体现“安全与效率并重”的立法原则。这就意味着我国虽然在部分区域实行了国际船舶登记制度，但对其内涵特别是应体现的价值取向并未进行明确界定，因此在后续的顶层制度设计时应予以足够的重视。

国际船舶登记制度的内涵应体现严格监管以区别于开放登记制度。在当前海运业中，重要的国际组织对开放登记制度的判断标准在实践中已悄然转变，能否对入籍船舶进行强有力的监管成为关键的界分考量。开放登记制度又称为方便旗制度，在开放登记制度国家中登记并悬挂该国国旗的船舶即为方便旗船。国际传统上对开放登记的主要判定要素就在于登记船舶和船东不属同一国籍。如作为船舶登记大国的利比里亚、安提瓜和巴布达等，大肆无门槛地招揽外国船东的船舶登记入籍，致使这些国家成为国际公认的开放登记国家，这些外来船舶也被ITF（国际运输工人联合会）列为了方便旗船。实际上，开放登记国家还具备着另一个共同特点，即缺乏对登记船舶的有效监管，正基于此，这些国家也无缘IMO(国际海事组织)的C 类理事国。与这类情况不同的是，巴拿马虽然一度被视为开放登记国家，但该国政府近几年日益重视船旗国监管，因此仍被列为IMO 的A 类理事国。在我国香港地区和新加坡登记的大量船舶虽也存在登记船舶和船东不同国籍的情形，但这些船舶并未被列入方便旗船，关键原因也是新加坡和我国香港地区具备良好的船旗“国”监管措施，国际认可度较高。可见，开放登记的判断标准不仅包括登记船东和实际船东不属同一国家，更重要的要素在于是否具备有效的船旗国监管。正如IMO 理事国分级及地位判断依据，首先是理事国对国际航运服务的质量与影响力，其次是在国际海运的影响力及代表性，单纯的船舶保有量已不是首要的考量标准。反观我国的国际船舶登记制度设置，《船舶登记办法》仅对国际船舶登记的注册地、航行区域以及企业性质进行了限定，且限定标准不足以有效排除其与方便旗船相混淆的嫌疑。因此，我国应加大对五星旗船舶的监管力度,不能因仅片面追求五星旗船舶的数量而担负沦为低质量船舶大国的风险。正如朱孟楠等[28]所说，登记入籍不仅仅代表着登记流程的便捷、税费减免的优惠，因为这一点开放登记国家展示的示范性优惠已经足够多了；将加强船舶入籍的监管力度作为重中之重，这与上述国家将船舶国籍作为商品加以贩卖的行为是截然不同的[29],这一点也恰恰是开放登记国家难以做到的。

综上，设定有效的船旗国监管要素，将安全与效率并重的原则明确纳入国际船舶登记制度的内涵，如此也更充分诠释了《联合国海洋法公约》所要求的国家和船舶之间“真正联系”的要义，即将具备监管力度的“真正联系”作为国际船舶登记制度与开放登记制度的界分标准。应当注意的是，并非“寻求通过船旗国进行有效的管辖和控制的方法，要比强调船舶所有人、船员配备等要素更为适当”[6]101,此处的“管辖和控制”正是指船旗国的监管行为，监管并非孤立存在，要素内容也并非无足轻重。监管不是仅仅对登记船舶运营过程的监督与控制，更是对登记内容即各项要素的设置与流程的监管。监管与条件要素都是国际船舶登记制度内涵中的应有之义，是制度内化的一部分，这意味着监管的执行与条件要素的设置都要贯彻安全与效率并重的立法原则。

四、创新理念下国际船舶登记制度的具体优化路径

(一)打造兼具效率与安全双重属性的监管系统

从对前述法律文本的分析发现，我国目前与国际船舶登记制度相关的监管措施过于框架化，实操性不强。据《IMO 强制性文件实施规则》（Resolution A.1070（28））规定，各船旗国应建立一个“适当和有效”的制度，善意履行海洋法方面的国际义务，承担船旗国监管责任，维护海上安全和海洋环境保护[30]。可见，国际船舶登记制度不仅仅是简单的登记注册问题，对本国国籍船舶的监管措施必须配套跟进。

从安全角度看，应依据一国缔结或参加的国际公约、国内立法对注册船舶进行监督和评估，确定该船舶符合质量、污染、劳工保障等方面的要求。这方面我国香港地区的船舶登记制度在国际上有着较好的口碑，这得益于其独有的船舶登记注册质量保证系统。这种船舶监督机制由两个配套系统组成，即船旗国质量管理系统和船舶登记注册前质量管理系统。前者重在日常监督，海事处对每艘船舶的系统性风险进行评估和分析，确定需要登船审核的船舶，评估船舶通常维护管理的实施情况。后者重在事前监督，海事处在收到船舶加入中国香港船籍的申请后，为保证船舶质量，会根据该船的船龄、滞留记录和海事意外记录等对该船进行注册前质量检查。船舶管理公司须委托第三方机构登船进行评估检验（检验范围由海事处厘定），海事处根据检验结果决定注册与否[31]。这些举措值得进一步研究和借鉴。

从效率角度看，应注重打造市场主体参与的多元协同监管机制，制定统一的信息采集、整理、保存、加工和提取标准，加强互联互通，防止“信息孤岛”和“数据烟囱”[32]。国际船舶登记制度的推进，仅依靠行政机关的监管还远远不够。海关很难担负对地方的安全监管职责，地方税务结算和市场监管部门也很难掌控海事和海关的实时跟踪信息[9]。“秩序是协商而定的，而非通过服从赢得的”[33]，因此建立协同监管机制有利于把握企业的真实诉求，收集航运企业的专业建议，便于因地制宜地对当地的国际船舶登记制度进行调整，进而强化制度的监管力度。为实现有效协同，需要打破部门间信息共享壁垒。当前，多数部门垄断自己的信息数据，设置壁垒阻碍部门间信息共享的现象屡见不鲜[8]，这种过于重视自身利益的行为，不利于打造系统的国际船舶登记制度的监管体系，更不利于改革事项的顺利推进。

(二)重塑具备安全与效率价值的条件要素

重塑国际船舶登记制度的核心在于坚守安全与效率并重的立法原则，这要求构成国际船舶登记制度的各项条件要素也应遵循这一价值精神，以促进航运业发展、维护船旗国利益和水上运输的安全为标准[34]。与开放登记制度坚决界分，与严格登记制度并驾齐驱，在遵守《海商法》《海上交通安全法》对国籍、船员等的基本规范的基础上，依据《船舶登记办法》进行条件设定，为吸引船舶入籍提供便利，最大程度减少对国内市场的冲击，提升国际竞争实力。

1.明确限定入籍船舶的类型及国籍

国际船舶登记制度关键在于能否明定登记规则、加强对船舶的监管，仅仅将船舶圄于中资方便旗船并无太大意义。要实现高端航运要素的集聚，提高我国的国际海运地位需要兼容并蓄，引导中资乃至外资船舶入籍我国。但由于该制度源起于通过优惠政策吸引中资方便旗船回籍这一历史遗留问题,至今仍有不少学者认为设定国际船舶登记制度的目的在于吸引中资外籍船舶的回归[13]。由此是仅允许中资方便旗船回籍还是拓宽入籍船舶类型尚需明确，建议采取明确列举式立法模式清晰表述，以防因政策不明影响外国船舶资本的投资方向。此外，应在立法中明确禁止双重国籍，防止为盲目吸引外资而放任多重国籍情况的出现。

2.合理限制外资股比

对外商投资人的股比是单纯“放宽”还是完全“不予限制”呢？如果全面开放，势必会冲击本国航运业的健康发展，削弱本国船企在国际航运市场的竞争力[2]。早期实施国际船舶登记的国家，如挪威和新加坡都很重视本国资本的股比配置。挪威要求登记国际船舶的船东必须是挪威公民或是由挪威人控制的公司。新加坡要求船东要么是注册于新加坡的公司，要么是具有永久居留权的个人，且仅对1 600 总吨和不超15年船龄的船舶放宽要求。结合我国当前具体国情以及航运业的特殊性，可考虑仅“放宽”股比限制，降低而非取消船舶出资额中的中方出资比例，在确保我国对船舶控制力的同时增加对外商投资的吸引力，最大程度地实现效率与安全的并重。

3.适度延长船龄

船东以商业利益最大化为目标，船龄的延长有利于降低其运营成本。在关于船龄的要求中，当前规定仍存在“一刀切”的问题，即到达相应年限后会强制报废，这样的规定内容较为生硬、缺乏灵活性，不仅浪费了潜在的运力资源，对中资方便旗船的回归也可能会产生不利影响。

船龄与国家整体运输实力有着密切关联，船龄最佳值到底是多少，业界并无定论[35]。丹麦、英国和我国香港地区尚无对船龄的限制；挪威对船舶也没有最大船龄的限制，但是立法要求登记部门应认真考虑是否接受老旧船舶登记；新加坡的规定较为严格，规定超过17年船龄的船舶不能在新加坡进行登记。

我国自贸区对船龄的规定较为宽松。如《交运部复函》规定船龄可在《老旧运输船舶管理规定》的船龄要求之上延后两年。这样有限度地对船龄予以放宽，能够在一定程度上保证我国船队的规模，稳定船队的整体质量与水平。在维持或提高船舶技术条件的准入门槛的前提下，通过延长船龄这一措施能够吸引船况较好的老龄船舶入籍登记并鼓励新购船舶悬挂五星旗，探索降低我国航运企业运营成本的新路径，从而提升国际竞争力。但要注意的是，不能因为船舶没有达到报废船龄就忽视对其进行维护；也不要因为“老旧船”船龄到期就一律强制报废。应以安全运输为底线，加强检查监督，延长符合运输条件船舶的“服役”时间，提高运输效率。

4.合理配置船员国籍

早期和新兴的国际船舶登记国家和地区一般对船员配置较为宽松，仅对船长国籍进行了限定，如德国、意大利、巴西等仅要求船长是本国人，其他岗位均可雇佣外国船员。但这并不意味着对船员的国籍放松了法律监管。部分国家对船员国籍的法律适用做出了明文限制，如挪威《国际船舶登记法》尽管规定除船长外可以由外国人担任其他职位，但是船员服务合同争议应适用挪威法律[36]。显然，这些对船长的本国国籍限制或直接适用本国法的规定，目的除降低船员雇佣成本外，更多是为确保国家对本国籍船员实现有效控制[6]101。

若考量“降低船员雇佣成本”，从长远来看，大幅放宽船员国籍虽有利于雇佣廉价海外船员以降低海运劳动力成本，但必然会严重限制本国船员的就业机会。我国是人力资源大国，保障本国公民的充分就业是基本国策，鼓励我国公民从事海员工作是我们的政策导向[2]。

前述“有效的控制本国籍船员”，主要是从国家安全角度考量的。在对船长国籍问题上，我国也做了类似限制性规定。2014年修订的《船舶登记条例》虽然删除了对船员的国籍限制规定，但《船员条例》⑰依然保留了中国籍船舶船长的国籍限制。当然，仅对船长加以约束尚不足以完全消除对国家安全的不利影响。如果由占多数的外国籍船员操控载运粮食、能源等国家战略物资的巨轮，国家安全势必会受到影响，在特殊时期更无法控制这类船舶[2]。那么，我国能否通过直接适用本国法来约束和限制外国籍船员呢？分析我国有关外国籍船员的相关法律发现，除了《海上交通安全法》（2021 修订）在船员管理方面有规定外，与船员利益关系密切的《海商法》《船舶登记条例》（2014 修订）、《船员条例》《国际海运条例》（2019 修订）并无针对外国籍船员的专门规定。那么，这是否意味着关于外国籍船员的争议都仅适用我国的上述法律法规呢？实际上这一点并无明确规定，反而依据《最高人民法院关于审理涉船员纠纷案件若干问题的规定》的第17 条[37]，对于涉外劳动合同、劳务合同以及居间或委托协议的争议，根据《涉外民事关系法律适用法》的一般规定，分别适用劳动者工作地、用人单位主营业地法律、劳务派出地或最密切联系地的法律，并无“直接适用的法”的适用空间。虽然放宽船员配置有利于船东节省运营成本、引进高技术人员，在一定程度上能保证船舶运输效率的提升，但高级船员是保障船舶航行安全的重要因素，仅对船长进行限制规定，一味放宽其他高级船员的任职限制不利于船舶的管理与运营安全。实际上，在国际船舶登记制度试点之初，《交运部复函》就对中国国籍船舶的高级船员等进行了国籍限制，并且要求外国籍船员的比例不得超过30%。

结语

我国的国际船舶登记制度虽然取得了一定发展，但囿于现实立法重复、立法冲突等困境，在制度创新方面亟需实现突破。“因地调整”[38]的立法模式会对我国现行立法体系、经济发展模式造成较大冲击，不利于我国社会经济秩序的稳定和安全发展[39]。通过对法律文本内容进行分析，认为有必要探求国际船舶登记制度的理论核心，破解上位法的缺失问题，创新设定安全与效率并重的立法原则，挖掘国际船舶登记制度的法律内涵，进而打造兼具效率与安全双重属性的监管系统，重塑具备安全与效率价值的条件要素。以统一明确的法律框定国际船舶登记法治进程的边界，有利于将自贸区的国际船舶登记制度立法和实施的权力“关进法治的笼子里”，有效防止权力的滥用，也有利于产生更多、更好的复制推广成果。

注释：

① 即《海南自由贸易港建设总体方案》《国务院关于印发〈进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（福建）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（天津）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈6 个新设自由贸易试验区总体方案〉的通知》和《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》。

② 即《国务院关于印发〈进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》。

③ 即《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3 954 号（商贸旅游类099 号）提案答复的函》《交通运输部关于天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》《船舶登记办法》。

④ 即《海南自由贸易港国际船舶条例》《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《中国（上海）自由贸易试验区条例》。

⑤ 即《海南自由贸易港法》《海商法》《海上交通安全法》。

⑥ 即《国务院关于印发〈进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案〉的通知》《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定（2016）》《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定（2017）》《国务院关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》《中共中央、国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》。

⑦ 即《国务院关于印发〈中国（福建）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（天津）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》。

⑧ 即《交通运输部关于天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》。

⑨ 即《宁波市人民政府办公厅关于推进航运保险发展的实施意见》《浙江省人民政府办公厅关于印发〈浙江省海洋港口发展“十三五”规划〉的通知》。

⑩ 即《天津市人民政府办公厅转发市旅游局拟定的〈中国邮轮旅游发展实验区建设三年行动方案（2015—2017年）〉的通知》《泉州市人民政府关于推广自贸试验区可复制改革创新试点经验的实施意见》《惠州市人民政府关于做好复制推广自由贸易试验区第四批改革试点经验工作方案的通知》《江西省人民政府关于印发〈江西省复制推广自由贸易试验区第四批改革试点经验工作实施方案〉的通知》《山东省人民政府办公厅关于印发〈济南市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈青岛市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈烟台市新旧动能转换重大工程实施规划〉的通知》等。

⑪ 即《山东省人民政府办公厅关于印发〈济南市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈青岛市新旧动能转换重大工程实施规划〉〈烟台市新旧动能转换重大工程实施规划〉的通知》《福州市人民政府办公厅关于印发〈中国（福建）自由贸易试验区福州片区建设工作实施方案〉的通知》《关于颁布施行〈中国（福建）自由贸易试验区条例〉的公告》《广东省人民政府关于政协十三届全国委员会第二次会议第2 813 号（工交邮电类305 号）提案答复的函》《广州市人民政府关于印发〈建设广州国际航运中心三年行动计划（2015—2017年）〉的通知》《泉州市人民政府关于推广自贸试验区可复制改革创新试点经验的实施意见》。

⑫ 如2020年《中国（广西）自由贸易试验区条例》第60 条规定，“自贸试验区改革创新需要暂时调整或者停止适用有关法律、行政法规、部门规章的部分规定的，有关部门应当及时提出意见，依照法定程序报请在自贸试验区先行先试。自贸试验区改革创新需要暂时调整或者停止适用有关地方性法规、政府规章或者规范性文件的，由制定机关按照法定程序作出决定”。再如2019年国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》规定，“加大赋权力度。赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限，在风险可控的前提下授权新片区管理机构自主开展贴近市场的创新业务。新片区的各项改革开放举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施”。

⑬ 即《中共中央、国务院印发〈海南自由贸易港建设总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（福建）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（天津）自由贸易试验区总体方案〉的通知》。

⑭ 即《国务院关于印发〈中国（广东）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》《国务院关于印发〈中国（天津）自由贸易试验区总体方案〉的通知》。

⑮ 即《交通运输部关于推进海事服务粤港澳大湾区发展的意见》《交通运输部关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》《交通运输部贯彻落实〈中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉实施方案》《交通运输部水运局关于征求交通运输部关于贯彻落实国务院关于促进海运业健康发展的若干意见的实施意见的函》《船舶登记办法》。

⑯ 即《关于印发〈关于促进洋山特殊综合保税区对外开放与创新发展的若干意见〉的通知》《广东省人民政府批转省发展改革委〈关于2015年广东省深化经济体制改革重点工作实施意见〉的通知》《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》《中共上海市委、上海市人民政府关于推动我市服务业高质量发展的若干意见》《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》。

⑰ 2014年修订的《船员条例》已经删去了中国籍船舶高级船员应当由中国籍船员担任这一限定，仅保留中国籍船舶的船长的国籍限制。