以住房多维保障促进共同富裕<br/>——基于“适足住房权”视野的一种评估

以住房多维保障促进共同富裕
——基于“适足住房权”视野的一种评估

2022-05-20王庆

经济与管理 2022年3期

王庆

(中国社会科学院经济研究所,北京 100037)

一、引言

“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”。以习近平同志为核心的党中央一直把社会保障体系建设作为实现共同富裕的重要途径。作为社会保障民生安全网中重要组成部分的住房安全保障是迈向共同富裕的基础条件。在迈向共同富裕的路径探索中,住房保障该覆盖哪些人群,该保障到什么程度并没有一个放之四海而皆准的标准。专门负责人居发展问题的联合国人类住区规划署(The United Nations Human Settlements Programme)(以下简称“联合国人居署”或UN-Habitat)在《适足住房权(第一次修订版)》的文件中指出,对适足住房权的保障并不是要求国家为所有人建造住房,也并不需要禁止所有涉及人口迁移的发展项目。这意味着,对住房的社会保障是基于有限的保障责任而构建的,并非无度地满足所有人的住房需求。因此,我们将住房权利的保障放在适足住房权的框架下进行评估和分析会更具有现实意义。在迈向共同富裕的进程中,政府通过农村的脱贫攻坚、城镇的棚户区改造、公租房和廉租房建设等工作,极大地改善了住房困难群众的居住条件。

对已有成就进行综合性的评判,是未来政策调整的重要基础。现有文献的相关研究大多是对住房保障某方面或某种住房保障类型展开分析,亦或基于历史发展脉络进行研究梳理,对住房保障体系的综合性评估还有待进一步完善。本文将基于适足住房权的概念,从住房保障相关的7 个方面,对住房保障体系进行综合评估分析,以丰富这一领域的研究:先借鉴分层分析的研究方法,在适足住房权概念下构建我国住房保障体系综合评估的分析框架;然后在对评估要素标准分数求值的基础上,基于十八大至十九大期间财政支出在住房保障方面的结构比例进行要素重要性排序,通过层次分析法求出权重向量,计算得出符合我国国情的适足住房权基准值;最终在逻辑整体一致性检验的基础上对比分析得出我国住房保障体系现有的优势和不足,旨在为达成共同富裕目标的住房保障体系提供一个较为全面综合的评判。

二、适足住房权的实现程度评估

(一)在适足住房权视野下构建的递阶层次分析框架

层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)为难以完全定量且无明显结构特征的复杂系统的决策建模提供了一种定量与定性兼容的解决方案。这一方法可以在不运用三段论的情况下支持演绎与归纳的研究逻辑,其最初由运筹学家Saaty于1971—1975 年在宾夕法尼亚大学沃顿商学院执教期间开发。这一方法在国内的推广运用并不罕见,尤其在政府的绩效评估中得到广泛的运用与拓展。其主要步骤是构建层次、设立判断矩阵、计算特征向量、求出权重,并在求得特征最大值基础上进行一致性检验以确保逻辑的整体一致性。

“适足住房权”是一种已在国际层面广泛达成共识的保障人类基本居住需求的权利,我国早在1997 年就签署了《经济、社会、文化权利国际公约》并成为住房权国际公约的缔约国之一。联合国《经济、社会、文化权利国际公约》将“适足住房权”作为“适当生活水准权”最基础的一个方面,联合国人权委员会适当住房问题特别报告员在此基础上曾提出过一个国家应该遵从的适足住房权人权架构,其中的住房权利并不是一个单一独立的权利,这一权利能否被维护与其他权利的保障紧密相连。这些权利包括:卫生权利;环境安全权利;土地权利和粮食权利;谋生、工作的权利;其他同维护住家安全有关的权利。这体现了住房权利及其周边权利的嵌入与共生性,因此对于适足住房权的探讨和研究既不能仅关注保障性住房量的多少,也不应拘泥某一种或几种住房保障形式的覆盖面,而是需要基于一个全面系统性的分析框架来客观地看待住房保障的发展现状。联合国人居署在适足住房权过去发展的基础上提出了用于衡量适足住房权实现程度的一个分析框架,其中包括7 个要素:住房权的法律保护,服务、材料、设备和基础设施的供应,可负担性,宜居程度,无障碍,地点,文化环境,每个要素又可以进一步分解为8 个方面的指标(见表1)。

表1 基于适足住房权的层次分析框架

续表1

需要指出的是,适足住房权这一概念本身的提出是为了促进世界范围内人们基本住房权利的保障,在具备普适性、综合性优势的同时难免会弱化某些地域性特质对于最终结论的影响。在城乡二元发展的历史轨迹下我国住房保障体系存在城乡间的差异化构建,部分制度构建中的历史遗留问题还有待完善,很难以相同的标准去衡量城乡的住房保障程度。但适足住房权的概念框架中并没有为我国城乡发展的这种差异提供区分城乡的指标,因为联合国人居署是将适足住房权作为一项基本的人权来对待,不应由于城乡或地域的差异而有所不同,但城乡差异本身又是我国城乡住户的住房难以获得同等保障的重要因素。因此本文的分析先尽量保持适足住房权原有的概念涵义,在结论部分针对我国住房保障的城乡差异进行区别城乡的分类讨论。

(二)构建判断矩阵

随着层次分析法的推广和改进,越来越多运用层次分析法进行决策判断的研究,采用由分析者通过对客观数据和信息的分类与观测来对影响问题情境的各要素指标赋值,然后获得基础矩阵。Wang et al.在运用层次分析法对社交网络的受损账户进行研究分析时指出,专家打分法存在评估主观性的问题特征,但如果研究者对采集到的账号数据直接进行特征提取,再根据特征值进行评估、排序、设定权重可以很好地解决这一问题。Sonker et al.在进行滑坡敏感性的分析时同样先基于可获得的历史数据和信息对不同区域滑坡敏感性的岩性、地貌、线性密度、坡度、土壤、降雨量、排水密度等要素进行评估、赋值,在此基础上再运用层次分析法进行滑坡敏感性的分区。Seejata et al.在对洪水危险区进行分区划片时也采用了由分析者根据现实情境和已有数据信息来进行的层次分析:在对洪灾的各要素进行标准化处理前,分析者先依据已有数据进行评估,为各要素的权重进行赋值,同时根据综合信息在地理信息系统中构建一个体现洪灾风险程度的参数,为这一参数设定了“非常低、低、中等、高、非常高”的五个等级,并结合可获得的地理生态信息为此评估赋值,在此基础上结合层次分析法进行区域间的比对分析。

在汲取这些研究对层次分析法改进的基础上,本文采用了联合国对适足住房权要素指标的分层和指标分类,在对每一个指标项目对应内容特征进行政策信息搜集和文献数据挖掘的基础上进行评估,然后根据十八大以来中央对住房保障工作的部署和全国财政的具体支出项和数额对各项指标的侧重和倾斜程度进行排序,再根据排序进行权重值的设定。另外,本文的主要分析与结论并不是在直接评分值的基础上进行,而是在适足住房权框架下各要素间的相对保障程度上进行分析论证,是在对评分进行标准化处理后,与适足住房权基准值进行比对得出的结论,并运用层次分析法的一致性检验确保分析逻辑的整体一致性。

本文将适足住房权的实现作为共同富裕原则下住房保障将要达到的预定目标,将对这一目标的考察分解为表1 中的7 个要素,以构成适足住房权层次分析的要素层,其中每个要素的评估标准由指标层的8 个指标构成,每项要素应获总分40,评分分5 个等级,从1 至5 分别代表:非常不同意、错误、极不合适;不同意、大部分不真实、不恰当;不确定、未定、不清楚;同意、基本正确、合适;非常同意、非常正确、非常合适。根据现实数据和已有信息,本文对适足住房权的要素指标进行如下评分赋值(见表2)。

表2 适足住房权的要素评估

表3 要素标准值

在层次构建的基础上需通过要素间排序来设立判断矩阵。普林斯顿心理学教授Miller验证了人类信息处理能力极限的“7+/-2”法则,Saaty在此基础上构建了层次分析中1 至9 的基本标度,如表4 所示。

表4 标度及其含义

按照这一标度,本文将根据十八大以来中央对住房保障工作的部署和全国财政的支出情况对各要素的重要性进行排序。党的十八大和十九大都将法治置于国家治理基本方略的重要地位,法律的保障也同样是住房保障制度构建的基石,因此在准则层的7 个要素中住房权的法律保护(fl)相对重要,在此也被置于排序首位。从党的十八大到十九大期间,住房保障在顶层设计中体现出从兜底保障到拓面保障,最终迈向全面保障的政策演进。在完善法律制度的基础上,我国住房保障较为重视低收入社会弱势群体住房的获得和保障。在全国财政支出与住房保障相关的支出中,以2012 年财政支出结构为例,在住房保障相关的所有13 项支出中,占比较大的前6 项之和超过了全国财政住房保障支出总额的85%,这6 项支出总额从高至低依次是公共租赁住房、住房公积金、廉租住房、棚户区改造、其他保障性安居工程支出、农村危房改造(见图1)。

图1 全国财政住房保障各项支出额度

依据出台的相关政策文件,包括《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》《廉租住房保障办法》《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,公共租赁住房、廉租住房、棚户区改造、农村危房改造是侧重对低收入人群提供住房保障的政策措施。这4项之和约占全国住房保障相关财政支出总额的57%。其中棚户区改造和农村危房改造约占支出额度的24%,是以集中整治的方式直接通过基础设施和宜居性的改善整体提升城乡居住环境;廉租房和公租房约占总额的32%,是通过提供低价住房的方式在可负担性和无障碍方面为低收入人群提供基本的住房保障;此外,支出额度位居第二的住房公积金是通过个人和单位或企业分摊缴费的形式改善职工群体住房的可负担性。可以初步判断在十八大之初,在不断完善法律制度的基础上,住房保障方面的财政支出主要侧重保障住房服务、材料、设备和基础设施的供应,住房的可负担性,宜居程度,无障碍四个方面,按照财政支出占比其重要程度分别是:可负担性(

)和无障碍(

)>基础设施(

)和宜居性(

)。而对于住房地点(

)和文化环境(

)的关注集中体现在少数民族地区游牧民定居工程和沉陷区治理工作中,从财政支出结构来分析其相对重要程度应排在其他5 个要素之后。由此可得出要素重要程度的初始排序:住房权的法律保护(

)>可负担性(

)和无障碍(

)>基础设施服务、材料、设备的供应(

)和宜居性(

)>地点(

)和文化环境(

)。从2012—2020 年跨年度支出变化趋势来看,在住房保障年度支出与上一年度比的平均值(约为106

)稍低于全国一般公共预算支出与上一年度比的平均值(约为109

)的情况下(如图2 中折线所示),公积金支出占比仍呈现出持续扩大趋势。住房公积金的单项支出在2012 年仅占总额的17

,但在2019 年占比已超37

,超过公租房、廉租房、棚户区改造、农村危房改造四项支出额度之和。同样直接作用于提高住房可负担性的还有购房补贴、提租补贴、保障性住房租金补贴,住房租赁市场发展支出,这些支出与住房公积金支出额度之和约占2020年度支出总额的55

。由此推断各要素在财政跨年度支出中要素重要性的第一组排序是:可负担性(

)>无障碍(

)和基础设施服务、材料、设备的供应(

)和宜居性(

)

图2 全国财政住房保障支出结构

但同样作用于住房可负担性(

)的廉租房和公租房的支出在2012—2020 年则呈现出不断缩减的趋势,直至2020 年这两项支出额度占比不足总额的5

。在基础设施服务、材料、设备的供应(

)和宜居性(

)的改善方面除了棚户区改造和农村危房改造外,2020 年还新增了老旧小区改造支出,这三项支出额度之和约占2020 年度支出总额的26

。由此得出财政跨年度支出中要素重要性的第二组排序:基础设施服务、材料、设备的供应(

)和宜居性(

)>可负担性(

)和无障碍(

)。另外,能直接体现出对关注住房地点(

)和文化环境(

)的少数民族地区游牧民定居工程和沉陷区治理工程的财政支出跨年度的排序位居所有支出项目之后。

至此,可得到以下三组要素重要性排序:

(1)要素重要程度的初始排序:

和

。(2)基于财政跨年度支出要素重要性的第一组排序:

和

。(3)基于财政跨年度支出要素重要性的第二组排序:

和

。在跨年度的重要程度排序中可以看到同时出现了“

和

”“

和

”,由此可判定

、

之间的排序不具有传递性。在这样的情况下,这四个要素间重要程度暂时无法进行传递性排序,因此得到另外的排序如下:住房权的法律保护(

)>服务、材料、设备和基础设施的供应(

)

可负担性(

)

宜居程度(

)

无障碍(

)>地点(

)和文化环境(

)。从政策实施来判断,我国住房的保障形式随时间推进发生了改变:实现了从实物补贴到货币补贴,从补供方到补需方,从兜底保障到拓面保障,从政府单一补贴到政府、社会、市场多元结合筹资保障的改革。但从财政支出的排序来看,在服务、材料、设备和基础设施的供应(

)、可负担性(

)、宜居程度(

)、无障碍(

)中,任何一方面的财政倾斜度与关注程度并未因为住房保障方式的改变而形成序列性的明显减弱或加强。

依据要素间排序为各要素设立标度,可获得适足住房权要素权重的重要程度比较矩阵(见表5)。

设立表5 中矩阵为

中每一项值为

,代表与要素

相比

的重要程度。其中:如果

,则两个指标同等重要,即

=1;如果

,与要素

相比

更重要,则

>1,

<1。

表5 适足住房权要素权重的重要程度比较矩阵

(三)计算权重向量,求取适足住房权基准值

进一步基于适足住房权基准值比较可得适足住房权的实现程度(见表6)。

表6 适足住房权实现程度

在所有要素中保障程度远超出适足住房权基准值的是服务、材料、设备和基础设施的供应(

)和无障碍(

)两个要素,保障较为充足的是住房权的法律保护(

),保障相对不足的是住房的可负担性(

)、宜居程度(

)、地点(

)、文化环境(

)四个方面。

(四)一致性检验

在以评估值为研究基础的分析中,评估值可能会受分析者主观因素的影响,值与值之间很可能既不能计数也无法排序,因为主观的感知不一定能依靠公式来表达,通过直觉获得的排序也不一定具备传递性,层次分析法通过对逻辑整体一致性的检验可以排除判断分析中逻辑不一致问题。

具体计算如下:

三、适足住房权的多维保障分析

评估直接得分体现了住房保障的观测水平,根据联合国人居署对适足住房权评估值的解释:得分100%代表充分实现适足住房权的理想状况;得分处于70%～80%代表实现适足住房权方面已获得进展;得分处于50%～60%代表在实现适足住房权方面表现中等;得分低于50%代表在实现适足住房权方面表现不佳。在实际评估得分中大多数要素评分的百分值落于70%～80%(见图3),7 要素的平均分值约为80%。根据联合国人居署对住房权利指数的解释,这意味着被评分区域正不断升级和改善其住房行业,并在其领土上努力实现住房的充足性,同时充足性的所有方面都可能通过政策来解决,并且基本上是有保障的,分数在未来还将有很大可能进一步获得提高,在这种情况下预示着被评估区域正逐步朝着充分实现适足住房权迈进。

图3 住房的多维度保障

在评估得分基础上前文已计算得出适足住房权基准值,基于评估值、标准值、基准值的综合比较分析能更好地体现住房保障各要素方面的相对保障水平以及要素间的平衡与协调性(见表7)。

表7 基于适足住房权评估值、标准值、基准值的综合分析

虽然在评估得分中无任何要素的得分值低于50%的中等水平,且总体呈现80%中等偏上的进步表现,但基于适足住房权基准值进行的层次分析结果显示现有住房保障在住房的可负担性、宜居程度、地点、文化环境四个方面还未达到我国适足住房权基准值水平:

55。服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍方面,以及住房权利法律制度构建方面的保障程度在

标准值的比对结果中远远超越了住房的可负担性、宜居程度、地点、文化环境四个方面的保障程度。这意味着我国住房保障水平在所有考察项都超过中等水平的基础上,前三个要素的保障力度更高;在前三个要素都达到适足住房权基准值水平的基础上,服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍方面保障的适足程度相比住房权的法律保障显得更为充足,这一结果从适足住房权各要素指标的分解分析中将得到进一步诠释。

住房权的法律保护这一要素主要关注贫困人员住房的政策救助、在强制迁移中利益相关者的权益是否受到适足程度的保障、公众参与、完善的住房和土地登记系统、非正式居住人群、自由迁移几个方面制度建设的完善程度。我国在低保制度和扶贫攻坚政策的共同作用下完成了对贫困人员住房问题的集中救助,这方面在无障碍和基础设施建设两个要素方面的考察中体现得更为全面。住房权法律保护要素其他指标项的保障具体体现在以下几个方面:对于在强制迁移中利益相关者权益的保障,2020 年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第49 至51 条改变了早期征地制度的弊端,加强了对被征地农民权益的保障。对公众参与权益的保障,虽然离允许个人参与决策还有一定距离,但2020 年自然资源部发布的《土地征收“成片开发”标准(试行)》已经明确了征地开发过程中需广泛听取各方面的公众建议并进行专家论证,以确保征地的科学性。在住房和土地登记系统方面,《中华人民共和国物权法》规定不动产登记是物权保护的基本制度,早在2015 年国土资源部第3 次部务会议就审议通过了《不动产登记暂行条例实施细则》,于2016 年开始实施,各地自然资源部门相继出台地方实施方案,并构建形成全国统一的不动产登记系统。在非正式居住人群权益保障方面,2021 年开始实施的《中华人民共和国民法典》新设立了居住权,为不具备住房所有权的居住者提供了基本住房权利的保护,也为闲置房屋的有效利用提供了更多的解决方案。在自由迁移的相关权益保障方面,自从1958 年《中华人民共和国户口登记条例》颁布以来,我国人口的自由迁移在很长一段时期内受到户籍制度的控制,改革开放之后随着户籍制度的改革,对人口流动的控制有所松动,在属地管理的制度基础上各地根据当地情况建立不同的准入标准。因此我国人口的自由迁移在户籍制度改革中虽获得改善,但在准入制度的约束下离完全自由迁移还有一定距离。

服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍是保障程度最高的两个要素,主要考察的是各类贫困人员住房的可获得性和已有住房条件的改善情况,以及相关基础设施条件的配备。党的十九大预计我国将在2035 年实现基本公共服务均等化,到2050 年基本实现全民共同富裕。服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍是基本公共服务均等化实现的基础,也是共同富裕目标实现的前提。我国在这方面的主要做法是结合低保制度通过有针对性的社会精准扶贫和整体改造来实现社会最低收入群体和边缘人群住房的保障。在乡村,主要通过农村危房改造与扶贫政策的有效衔接为贫困无房人员提供住房。2006 年国务院就出台了《农村五保供养工作条例》,2014 年颁布的《社会救助暂行办法》中第7 章中也将住房救助单独列出,明确对符合标准的住房困难低保家庭,特困人员给予住房救助。2015 年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也提出,对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的乡村贫困人口,加快实施易地扶贫搬迁工程。我国全面实施脱贫攻坚农村危房改造以来,总计2 568 万贫困群众危房得到改善,同步支持1 075 万户农村低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等贫困人员住房救助改造,全国约有2 342 万户建档立卡贫困户实现住房安全保障。在城镇,政府通过保障性安居工程建造公租房、廉租房、改造棚户区和老旧小区、集中救助并重新安置了城镇各类贫困人员超过2 亿人,建成各类保障性住房和棚改安置住房8 000 多万套。通过住房相关基础设施的建设,我国城镇和乡村住房外观面貌获得直接提升,构建出规模巨大覆盖城乡的住房救助体系,使绝大部分贫困人群的住房问题得到解决。

在住房的可负担性方面,有学者保守估算我国房价收入比至少是10 ∶1,高于国际正常水平,而我国城镇居民能承受的最高房价收入比不应超过7 ∶1。以适足住房权在可负担性方面的指标项为指引进行分析发现,为缓解市场中房价较高带来的住房困难问题政府一直在进行政策干预:早在1998 年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》)出台时,经济适用房就被作为中低收入人群的主要住房保障措施,1999 年全国经济适用房竣工面积曾占商品住宅面积的62%,随着住房实物分配逐渐退出历史舞台,2003 年经济适用房的这一比例也降至6%。同样在《通知》中被作为住房保障体系主要保障措施的住房公积金的保障覆盖面一直在扩大,2005 年《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》提出,有条件的地方,城镇单位聘用进城务工人员,单位和职工可缴存住房公积金,虽然公积金实际缴存比例的增幅较为缓慢,但据《全国住房公积金 2020 年年度报告》实际缴存职工总人数在逐年上涨,现已达1.53 亿人,若按照《2020 年国民经济和社会发展统计公报》的数据来算,这一数值约占2020 年就业人口的34%。

党的十九大强调房住不炒的基础定位,并提出租购并举的住房制度。相较住房销售市场,我国住房租赁市场发展相对滞后,具有“重购轻租”的特点。据中国社会科学院城市发展与环境研究中心发布的《房地产蓝皮书》,我国大部分城市的住房租售比早在2006 年就达到了1 ∶270 至1 ∶400,超过了我国正常水平的上限1 ∶170。国家出台了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》等一系列政策,支持和规范住房租赁市场,有条件的地方政府也因地制宜地开展了租购同权、租售并举、集体经营性建设用地建造租赁住房等改革实践,但户籍制度的门槛限制和优质教育资源的稀缺使得住房租赁市场需求方的租赁意愿受到影响。另外,租赁住房投资回报收益周期长,对应的土地出让成本高收益少,使得租赁市场供给方的投入缺乏动力。虽然租赁市场的发展在政策上已经被提到较为重要的位置,是增强住房可负担性的必要手段,但在实践当中面临诸多困境,仍在探索完善阶段。

在宜居程度要素方面,基于相关指标项进行分析发现,在住房建设质量监督和标准化方面我国已构建了全方位的制度规范,但这些标准多是以国家标准或行业标准的形式被执行,不同地区对于标准的执行程度会有一定差异,特别是建在农村地区的住房离完全达到指标设定的标准还有一定距离。在所有指标项中,现阶段还无法得出清晰结论的是空气对居民的影响以及针对残疾人的住房设计普适性这两项指标。现行国家标准《无障碍设计规范》和《绿色建筑评价标准技术细则2019》要求在室外场地设计中,对无障碍路线系统进行合理规划,场地内各主要游憩场所、建筑出入口、服务设施及城市道路之间要形成连贯的无障碍步行路线,其路线应保证轮椅无障碍通行要求,但在城镇的室内设计和广大的农村地区离全面普及便利残疾人士的无障碍设施还有一定距离。

另外,空气污染问题具备较强的地理关联性,是全球范围内都较为关注的生态环境问题,虽然我国一直致力于从绿色建筑到低碳生态城市的建设,但空气质量的改善是一个长期的过程。基于全国31 个城市的研究显示从2014 年至2018 年总体环境空气质量指数和污染天数均有明显改善,但以臭氧(O)为首要污染的天数明显增加。我国政府在巴黎气候变化大会上已经提出力争在2030年左右实现碳排放达峰的目标,在向这一目标迈进的现阶段还需在低碳、低能源发展、节能排放、强化电源结构等方面持续努力。

以地点要素中指标所列项目为线索,在我国城市规划政策规范和行业标准中可找到对地点进行规范化管理的详细框架,例如住房和城乡建设部发布的国家标准《城市居住区规划设计标准》中对5至15 分钟生活区的各类社会基础设施,包括公共管理和公共服务设施、商业服务业设施、市政公用设施、社区服务设施、便民服务设施等逐一规定了应配建项目的内容、规模、地点布局的规划标准。依靠规划中的基础设施硬性指标要求可以平衡一部分住房资源失配的情况,但我国住房的空间布局中职住不平衡、资源失配的情况仍然存在:一般情况下,居住需求高的地方住宅用地增值收益空间相对大,保障性住房具有公共物品的性质,在融资、供地等方面动力不足,往往使得保障性住房难以在租金高、需求高的城市中心区域落地。对于在市区就业的职工若其保障性住房分布在租金低的郊区,会直接增加居住者的就业和交通成本。郊区化、通勤时间增长在影响居住者生活质量的同时,还会进一步对社区本身的社会资本产生消极影响。这意味着,基础设施标准化配备的“硬”指标无法根源性地增强一个城市的“软”实力,虽然不断改进中的新规划理念已在极力矫正这一问题,但我国大城市“摊大饼”粗放式的发展模式由来已久,其中暗含“土地产权制度结构不完善”“政府职能错位”“层级制城市结构”“认识偏差”等多个方面的问题。杨开忠指出我国上海、北京、广州、深圳已跃居2020 年《世界城市名城》的前50 位,但这些城市在生活质量方面还未达到美世发布的全球城市生活质量排名的前百名。在新的城市设计理念下,根据现行的国家标准和相关规范,新增建设规划项目已将城市生活质量放在较为重要的位置,但历史建成区存在的地点空间结构问题需要中长期的城市更新改造来逐渐完成空间优化。

对住房保障文化环境要素的相关指标进行分析发现,长久以来城镇改造是城镇住房保障的重要抓手,棚户区改造、城镇老旧小区改造、农村危房改造、装配式钢结构新型农房建设等都是我国住房保障工作的重要成效。一个区域的人文历史多深藏于老建筑中,从住房和城乡建设部的发文悉知,部分未经过评估论证的城市改造更新很可能会为破坏城市历史文化价值的改造提供机会,造成特色风貌难以挽回的损失。另外,草原是我国最大的生态系统,牧区占全国面积40%以上,为解决欠发达牧区饮水用电等基本生活设施配备问题,根据《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,国务院从2011 年正式启动游牧民定居工程,在全国财政决算支出的住房保障支出中还专设少数民族地区游牧民定居工程的支出项目。这项工程在改善游牧民生活水平和福利程度上成效显著,但若从文化环境构建的视角,部分牧区居民点的建筑和陈设未能体现出民族特色,一些牧民难以真正适应并融入新的生产和生活方式。

习近平主席在广州考察时指出,要高度重视历史文化保护,突出地方特色,在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时也一再强调“城市管理应该像绣花一样精细”。2021 年9 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》,其中提出到2025 年构建“多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系”,到2035 年全面建成“系统完整的城乡历史文化保护传承体系”,从政策体系构建和具体实施层面,都详细制定了接下来城乡历史文化保护的工作计划和制度体系。这意味着,虽然离构建系统完整且全面的城乡历史文化保护传承体系还有一定距离,但我国对住房相关文化环境的关注和保护现已进入了一个全新的时期。

四、从量的基本适足到质的均衡提升

基于前文对我国住房保障适足程度的评估和适足住房权概念下7 要素的多维分解分析,可以基本得出这样一个结论:我国现行的住房保障体系法律制度的构建力度适足、硬件设施保障充足、无障碍可获得性强、社会救助特征明显,但总体保障维度单一,保障质量仍有待提高。在适足住房权的要素框架下,基于层次分析法的估值分析可知,我国住房保障体系在服务、材料、设备和基础设施的供应,无障碍,住房权的法律保护三个要素方面表现较为突出,并且这一分析结论不受权重赋值的影响,具备逻辑一致性。在本文层次分析的权重设定中,即使将服务、材料、设备和基础设施的供应,无障碍,可负担性,宜居程度四个要素设立同样的权重,最终结果仍然显示我国住房保障在服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍方面,以及住房权利法律制度构建方面的保障显著超越住房的可负担性、宜居程度、地点、文化环境四个方面的保障。其中,虽然住房权的法律保护在分析框架建立时被赋予最高的重要程度,但分析结果也仍显示服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍方面保障的适足程度远超过住房权的法律保护。这说明住房保障体系在未来的发展中应更加关注住房的可负担性、宜居程度、地点的选择以及周边文化环境的兼容性,而这也正是我国住房保障政策刚开始关注,还处于探索阶段的几个方面。

在我国城乡二元发展的历史背景下,住房保障制度的构建一直以来主要侧重保障城镇户籍的居民群体,宅基地的无偿获得被作为农村人居保障的主要手段,基于宅基地的住房建设大多数是靠个人自筹自建。十八大以来,党中央多次提出统筹城乡发展,并提出在改善民生方面需“统筹推进城乡社会保障体系建设”。城乡融合发展,建立多层次、全民覆盖的住房保障制度是住房制度发展历程中最近这一个时期的转变,也是未来住房改革的方向。本文的分析中,服务、材料、设备和基础设施的供应和无障碍方面的适足保障印证了我国住房保障制度在城乡融合发展方面的进步。在城镇,政府为不同收入水平的人群制定了廉租房、公租房、经济适用房、共有产权房、两限价房、集租房等保障措施;在乡村,通过扶贫工作,基本解决了城乡差异化发展中遗留的乡村极度贫困人员住房困难的问题。这说明,通过政府主导的二次分配机制,我国住房保障体系在总量建设和基础设施标准化配备方面成效显著,为贫困群众提供了必要的住房兜底保障,然而适足住房权是任何人都享有的“生活安全、安定和有尊严的权利”,不仅仅是“四面墙壁和一个屋顶”,随着中等收入人群总量的增加,若要使发展成果更多更公平地惠及全体人民,向共同富裕的方向更进一步,住房保障应从多维度的均衡保障理念出发通过多种渠道多种方式保障不同人群不同方面的住房需求。

针对城镇人口:第一,在提供社会救助性质保障房的基础上,需对住房租、购市场的价格和市场结构进行持续调控,实现租房者权益的稳定保障,使自有住房和出租住房的获得成本与人口的收入水平相称,减少住房获得成本对人们实现其他基本需求(例如,食物、教育、交通、服装、获得医疗保健等)的影响,同时可通过增设专项信贷额度,为解决住房不平等提供潜在的补救措施。第二,坚持低碳、低能源、节能、降排放的发展路径,强化电源结构,通过持续改善总体生态环境和空气质量,进一步提高居住环境的整体宜居性。第三,关注居住者就业选择与生活质量的平衡,将实际居住者上下班通勤时间成本和交通成本作为住房选点布局的关键要素,在规划建设决策中进行统筹考虑,而非标准化、指标化地进行社会公共设施配备。第四,加快完善历史风貌和古建筑保护体系,构建历史建筑保护清单,在城镇改造中,严把制度审批环节,杜绝破坏历史文化价值和特色风貌的翻新改造。

针对乡村人口:第一,我国的乡村正经历着生产生活方式的巨大转变,但粮食安全保障是国家安全的重要基础,因此部分乡村的农业生产会长久存续。在提供基本住房保障时,需综合考虑农户生产和生活的便利性,以及生产所需存储空间的配备。第二,需在乡村规划指导下,结合乡村产业发展前景,构建整洁、宜居、可持续发展的乡村人居环境。第三,在牧民定居等安居工程中,需尊重当地居民在空间设计和住房配置中对文化传承的诉求,尊重地区文化特色。第四,加强乡村宅基地制度改革和城市住房保障制度的有效衔接,有条件的城镇应尝试逐渐拓宽覆盖面进一步纳入外来务工人员,在没有条件将外来务工人员纳入城镇住房保障体系前,应审慎推进农村宅基地制度改革,使农民工返乡时能有地有房有保障。

党的十九大提出“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,但也同时明确了“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”。从“有得住”到“住得好”需要夯实已建立的制度基础,稳步完善符合现阶段发展水平的保障机制,在中长期的微改造中重构城市空间和城乡格局,加强覆盖城乡的住房保障制度建设,逐步提升从社会低收入人群辐射到社会中等收入人群的住房多维度综合保障水平。

注释:

①此处对相关支出占全国住房保障财政支出比例取四舍五入后的近似值。公共租赁住房、廉租住房、棚户区改造、农村危房改造4 项占比实际值为56.55%,其中后两项占比24.06%,前两项占32.49%。