土地集约利用时空变化对土地财政的响应

张 宁 白中科 张志辉

(1.中国地质大学(北京) 土地科学技术学院，北京 100083；2. 自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035；3. 自然资源部 矿区生态修复工程技术创新中心，北京 100083；4. 青岛农业大学 资源与环境学院，山东 青岛 266109)

随着我国城市化进程，政府对土地的征收越来越多, 导致土地财政增收越来越依赖土地出让金。在土地财政刺激下，城市用地规模快速扩张，必然要求对集体土地的利用方式进行改变，走集约化利用之路[1]。自1988年国有土地有偿使用制度确立以来及1994年国家实施了分税制改革后，政府的财政收入压力逐年增大[2]。2009年，土地出让金收入达15 000亿元，而到2010年，仅1年时间，该收入就几近翻倍，土地出让金连年创新高[3]。土地财政不断增加，源于大量土地被征收，而后高价出售，导致城市建设用地规模无序盲目扩张。目前，我国城市建设依旧处于高要素投入、高资源能耗、低资源产出率、低经济密度的传统的粗放模式，在严格实施土地用途管制，划定“三区三线”和城市空间向外扩展受限制的情况下，土地资源的合理配置和土地的集约节约利用是城市持续健康发展的有效途径。土地财政为城市的基础建设、城市化进程以及产业布局等提供大量的资金，是地方政府支出的重要来源。为了能够维持经济发展，选择新增建设用地进行建设，降低地价吸引投资。使得城镇建设用地在土地财政的刺激下不断扩张，但不重视城市内部的闲置用地、低效用地的利用，导致了土地利用粗放，土地利用效率低下[4]。展现了土地财政对土地集约利用的负向主导作用。但随着社会经济发展，城镇化和基础设施水平的提高，使得环境也得到改善，投资增多，集约水平也可能提高。因此在不断变化的经济发展情况下，土地财政与集约利用水平之间存在更为复杂的关系。在此背景下，研究土地财政与土地集约利用之间的关系，由此提出相关政策建议，对推动经济增长与土地资源优化配置具有重要的理论和现实意义。

国内已有研究多认为“土地财政”是城市建设用地无序快速扩张、房价快速上涨、土地违法等问题产生的根源[5]。政府追求土地财政收入最大化的结果必然导致其对土地市场的干预，从而影响土地利用效率[6]。相关研究表明，土地财政与推动经济增长和城市化进程有明显的耦合关系[7]，在推动城市扩张方面有重要作用[8]；土地财政在推进城镇化以及促进经济发展的过程中发挥着重要的作用，为更好地适应社会的发展，推动经济增长，应该对其进行改进而非完全抛弃[9-10]。杜雪君等[11]选择1998—2005年省际面板数据进行实证分析，结果表明土地财政对经济增长具有显著正向影响作用；宋德勇等[12]基于2004—2016年我国地级市数据，运用中介效应检验发现土地财政会间接影响产业升级，证实二者之前存在联系。辛波[13]认为土地财政的增长，有利用推动地方经济的增长，使得地方政府在发展经济过程中过度依赖土地财政。我国当前处于城市化快速发展的时期，经济持续快速发展和城市化水平不断提高，我国土地使用方式为高要素投入、高资源能耗、低资源产出率、低经济密度的传统的粗放模式，不利于土地的集约利用。已有研究探讨土地集约利用方面的研究：于春燕等[14]从宏观角度分析了土地集约利用的影响以及措施；马佳[15]提出随着城市化以及经济发展，对建设用地的需求不断增加；李荆荆[16]分别从城市群和地级市的角度，提出加大资本和技术要素、严格用途管制和加快产业集聚等政策建议。该方面的研究选择的因素集中于经济发展水平、城市化水平、产业结构等，而对土地集约利用背后的财政问题研究涉及比较少，鲜有将二者结合起来分析和探讨二者之间相互关系的研究。

因此，本研究拟构建BOD模型来进行土地集约利用评价和测算土地财政收支缺口率，通过图像直观的反映土地财政和土地集约利用之间的关系，理顺近年来的发展趋势；对土地集约用地水平的时空变化规律进行分析，从整体上把握全国集约用地水平，为土地管理者制定分区管理政策以及因地制宜的实施差别化政策提供参考依据和实践意义。如何将土地财政管理融入到怎样提升集约用地水平中，充分发挥土地财政对集约用地的正向激励作用，并为如何正确看待土地财政对土地集约利用的影响、在不同地域存在的差异以及未来的如何持续发展等问题提出参考建议。

1 材料与方法

1.1 城镇建设用地集约评价的指标选取

当前我国强调社会效益、经济效益、生态环境效益等多种效益，注重生态文明，强调可持续发展的策略[17-21]。因此本研究在遵循指标体系构建原则的前提下，借鉴其他学者的研究成果[22]，结合我国现阶段城镇建设用地的集约利用情况，以集约的内涵为导向，确定从土地投入强度、土地社会效益、土地经济效益、土地生态效益这4个方面进行评价来构建土地集约利用评价指标，并选取具有代表性的15个指标。

土地投入强度这类指标是反映单位用地面积投资强度，以现有数据选择地均固定资产投资、地均城镇从业人数、建成区面积3个表征负向的指标。土地社会效益的指标选取要求反映社会需求，选取人口密度、人均道路面积、城市人均居住用地面积3个具有代表性的指标。土地生态效益选取人均绿地面积、地均工业二氧化硫排放、地均工业烟粉尘排放、地均工业废水排放、建成区绿化覆盖率、建成区绿化覆盖率5个兼顾正向和负向指标。土地经济效益应反映地区经济发展水平，选取地均二三产业产值、地均财政收入、人均地区生产总值、地均社会商品零售额4个指标层。其中指标的属性参考王敬超[23]、孙小祥等[24]的研究成果。

表1 城镇建设用地集约评价指标体系Table 1 Urban construction land intensive evaluation index system

1.2 数据来源

选取全国大陆31个省份(自治区、直辖市)总共350个地级行政区，但考虑部分地区数据的获取具有难度，因此最终选定了全国305个地级市以及4个直辖市作为研究对象，进行土地集约利用评价以及时空分析。研究过程中数据主要来自于国家统计局以及地方统计局官方发布的统计年鉴、统计公报等相关统计信息等。土地、人口、基础设施用地面积以及污染处理数据主要来自于《2006年城市建设统计年鉴》至《2019年城市建设统计年鉴》以及各地级市统计年鉴，有关财政的数据主要来自《2006年中国国土资源统计年鉴》至《2019年中国国土资源统计年鉴》以及各地级市统计年鉴。

1.3 土地集约利用评价方法

本研究构建BOD模型来计算各评价指标的权重，进而计算土地集约利用复合指数。参考Fusco 等[25-28]研究，BOD模型设定。

(1)

式中：g=(gx,gy)是方向向量。假设模型x是固定的，考虑一个方向输出距离函数，其中方向向量g=(0,g1,…,gK)。

式(1)具体化线性优化模型式如下:

eo=e(1,Io;φ，g)=
max{e∈+|(1,Io+eg)∈φ}

(2)

(3)

土地集约利用绩效指数计算公式如下：

(4)

1.4 土地财政收支缺口率测算

土地财政除土地收入外，采用土地财政收支缺口率表示比财政收入更具有代表性，越缺钱，政府越可能卖地。因此计算2005年、2010年、2015年、2018年4个年度各地级市的土地财政收支缺口率，计算公式为：

(5)

式中：D为土地财政收支缺口率，%；T为地方财政一般预算支出，亿元；YS为地方政府一般公共预算收入，亿元。

“七五”普法期间，义乌市国土资源局政策法规部门改进以往被动式工作状态，从“要我做”提升为“我要做”，主动服务，当好参谋，把握原则，敢于担当，把好门，守好关。通过开展各类法制审核专题讨论会、典型案件分析会、重大事项集体会审会等方式来有效解决系统内业务科室和下属单位在日常工作中遇到的各类难点、堵点问题。为各类重大、疑难问题解决提供强大的智力支持和法制保障。同时也极大地提高了国土资源局的依法行政能力和业务水平，有效降低了重大事项的撤销和败诉风险，切实发挥了法规部门的牵头、引领作用，开创了“有为法规”的新局面。

2 结果与分析

2.1 土地集约利用绩效指数总体概况

利用ArcGIS软件进行处理，对土地集约利用绩效指数进行分级，结果发现2005、2010、2015、2018年4个年度各地级市的土地集约利用绩效指数可分为4级，分别为0.00～0.69、0.70～0.79、0.80～0.89、0.90～1.00。

统计与分析各地级市的土地集约利用绩效指数等级水平，对不同等级的城市数量数据进行汇总，结果见图1。可知：高集约的城市数量总体上先增加后减少，中高集约相对比较稳定，低集约的城市总体上先减少后增加；2005年和2018年，中集约城市数量最多，2010年和2015年高集约城市所占比例最大。通过图1可以明显看出总体上土地利用是高集约的状态，2015年达到集约利用的顶峰，高集约城市所占比例达到了44.34%，2015年低集约利用城市仅18个。总体来看从2015年到2018年集约利用情况有所下降。

图1 4个年度不同等级的城市数量所占比例Fig.1 Proportions of the number of different grades cities in four different years

2.2 土地利用集约绩效指数时空演变

为了更加直观的对比土地利用集约情况的时间和空间演变，运用Arcmap10.5绘制2005年、2010年、2015年、2018年4个年度的土地集约利用绩效指数的城市空间分布图，结果见图2。由图2可知土地集约利用绩效指数等级总体呈现“北高南低”的分布格局：2005年的高集约的区域主要分布在东北部分城市、京津翼城市群和长江三角洲城市群，中高集约区分布在珠三角城市及环渤海城市等，低集约和中低集约区大部分分布于内陆以及西北部地区的城市；2010年高集约区增加了黄河沿岸部分城市以及环渤海城市。低集约城市数量减少幅度大，由2005年的45个减少为22个。总体上，从2005—2010年的10 年期间，土地高集约的地区不断扩大，高集约区城市由89增加到122个，中集约和低集约的地区减少，所占比例由45.63%减少到28.16%，此时低集约区城市所占比例最小为7.12%。可能原因是在这十年内我国的社会经济发展状况以及城镇化水平不断提升，使得人口、经济与城镇用地的协调匹配性持续增强所导致。2015年在基本保持2010年现状的情况下中低集约区所占比例略有下降，仅为20.04%。东北城市高集约地区扩大，几乎遍布东北三省。高集约区城市数量所占比例达到峰值44.34%。然而，2015—2018年的3 年中，土地集约利用绩效指数等级高的区域开始逐渐缩小，土地集约利用绩效指数等级分布逐渐集中于中等级，由2015年的15.21%增加到38.19%，主要分布在中部区域的城市，高集约区域城市数量减少的最多由137减少到79个。究其原因可能由于近年来实施《全国国土规划纲要(2016—2030年)》政策，该政策强调构建多中心网络型的区域协调发展的格局，要求兼顾重点开发与均衡发展，要加大重要节点和轴带开发力度，增强凝聚开发辐射的带动作用，加大产业转移承接，因此，土地集约利用绩效指数为中等级的数量大幅度增加。

图2 2005—2018年土地集约利用绩效指数等级空间分布图Fig.2 Spatial distribution of land intensive use performance index grades from 2005 to 2018

2.3 土地财政时空变化分析

2.3.1土地财政时序变化特征

根据地方政府的一般预算收入和地方财政一般预算支出对研究区域内城市2005年、2010年、2015年、2018年的土地财政收支缺口率进行了测算，并对土地财政依赖度进行分级：土地财政依赖度分值<0.2的为低依赖度；分值介于0.20～0.39的为中低依赖度；分值介于0.40～0.59的为中等依赖度；分值介于0.60～0.79的为中高依赖度；分值>0.8的为高依赖度。不同等级依赖度城市数量汇总见表2。

查阅2006—2019年的《中国国土资源统计年鉴》，结合表2统计结果可知，2006—2019年，土地出让金的规模增长处于波动状态，土地财政依赖度呈现“选递增后递减”的趋势。在2005年，土地出让金规模最大的城市为上海市，达389亿元；土地出让金规模最小的城市为乌海市，仅0.011亿元。2018年土地出让金规模最大的城市为杭州市，达2 443亿元；土地出让金规模最小的城市为陇南市，仅1.77亿元。在13年的时间内，全国土地出让金由2005年的0.588万亿元增长到2018年的6.15万亿元，增长率为946%。

表2 不同等级依赖度的城市数量Table 2 The number of cities with different levels of dependence

2.3.2土地财政空间演变特征

图3 2005—2018年不同财政依赖度类别空间分布图Fig.3 Spatial distribution of different financial dependence categories from 2005 to 2018

通过图3可以得出，在这13年间，各城市土地财政依赖度空间分布大体呈现出东部沿海地区的城市土地财政依赖度低于中部地区，北部地区的城市土地财政依赖度高于南部地区。土地财政依赖度中度以上城市虽然散落分布，但是主要集中在北京、河南、安徽、湖北、广东、江苏、甘肃等省份。其可能原因是中部省份的城市的经济相对落后，其他财政收入比较低，近年来对土地资源的需求量也不断增加，导致其土地财政依赖度大于东部地区。东部地区的经济发达，资源丰富，其他财政收入更高，使得土地财政依赖度较低。总体上2005—2010年土地财政依赖度降低，2010—2018年，土地财政依赖度逐渐增加；2010年的土地依赖度最低，其中中低依赖度的城市数量所占比例最大为41.22%，由2005年的56个增加为148个；中高依赖度的降幅最大，由89个减少为43个；2018年中、中高、高依赖城市数量迅速增加至210个，所占比例为97.96%；相较于2015年，2018年依赖度基本维持不变。

2.4 土地财政与土地集约利用关系的时空变化分析

本研究将土地集约利用绩效指数与土地财政收支缺口率分别以0.85和0.6为分界点划分为高等级和低等级，H-H表示高集约、高依赖，H-L表示高集约、低依赖，L-H表示低集约、高依赖，L-L表示低集约、低依赖。

2.4.1土地集约利用与土地财政依赖度的空间变化分析

将数据导入Arcmap 10.5作图，土地集约利用绩效指数与土地财政依赖度的时空变化如图4所示。

图4 2005—2018年土地集约利用绩效指数与土地财政依赖度类型空间分布图Fig.4 Spatial distribution of land intensive use performance index and land financial dependence types from 2005 to 2018

可知：2005年低集约、低依赖的类型占最大比例，大多分布在环渤海城市群、西北部地区和东部沿海城市。高依赖、高集约类型所占比例最小，大多分布在黑龙江省和甘肃省的城市。高集约、低依赖类型的城市零星分布；低集约、高依赖类型集中在中部内陆地区。在2010年，低集约、低依赖的类型依旧占较大比例，大多分布在环渤海城市群以及中部城市。但高集约、低依赖的地区不断扩大，在2005年的基础上向外延伸，逐渐“蚕食”了高集约、高依赖，低集约、高依赖类型的区域。且可明显发现东部沿海地区的集约程度增强。在2015年，高集约、低依赖的类型所占比例增加，几乎遍布东北三省以及甘肃省。但高集约、低依赖的类型依旧占最大比例，大多分布在长三角城市群、京津翼城市群、环渤海城市群以及沿海城市。低集约、高依赖类型城市极少，仅零星分布在各地。在2018年，集约程度急剧下降，特别是南方地区城市。低集约、高依赖类型急剧增加，占据了大部分区域，体现了近年来的用地结构不合理。黑龙江省和甘肃省依旧表现为高集约、高依赖。

2.4.2土地集约利用与土地财政依赖度的时间变化分析

不同等级集约度和依赖度的城市数量表以及各类型城市所占比例情况见表3和4。

表3 不同等级集约度和依赖度的城市数量Table 3 Number of cities with different levels of intensity and dependence

表4 不同等级集约度和依赖度的城市所占比例Table 4 Proportion of cities with different levels of intensity and dependence %

由表3和4得知：2005年，低集约、低依赖的城市数量最多占38.83%，高集约、低依赖所占比例最少为17.48%；2010年，高集约、低依赖的城市数量逐渐增多，由74个增加到147个，成为了城市数量所占比例最大的类型，由23.95%增加到47.57%。低集约、高依赖类型城市数量骤减，由61个减少到20个，所占比例仅为6.47%。低集约、低依赖类型数量与2005年基本持平；2015年，低集约、高依赖的城市数量依旧保持低水平，仅占10.68%。高集约、高依赖类型数量由30个增加到75个。高集约、低依赖所占比例依旧最大，为42.72%。到2018年，各种类型城市数量发生了较大变化，土地的整体集约利用度减少，高依赖增加，用地结构变得相对不合理。高集约、低依赖的城市数量逐渐减少至66个，低集约、高依赖的城市数量逐渐增加至92个。

3 结论与对策

3.1 结论

1)土地集约利用绩效指数等级大体呈现出“北高南低”的分布格局，并且在2005—2015年，土地集约利用绩效指数等级高的地区在不断扩大，土地集约利用绩效指数等级分布逐渐集中于中等级，基本覆盖了东北部、东部、东南区域的城市。

2)2005—2018年，土地出让金的规模增长处于波动状态，土地财政依赖度呈现“选递增后递减”的趋势。土地财政收支缺口率越大，表示其土地财政依赖度越大。2005—2018年，各城市土地财政依赖度空间分布大体呈现出东部沿海地区的城市土地财政依赖度低于中部地区，北部地区的城市土地财政依赖度高于南部地区。

3)2010年的土地利用相对最为合理。到2015年高集约、低依赖的城市数量依旧保持较高水平，低集约、高依赖的城市数量依旧保持较低水平。到2018年，土地的整体集约利用度减少，高依赖增加，用地结构不合理。高集约、低依赖的地区集中分布于东部发达地区，低集约、高依赖的地区集中分布于中西部和东北地区。土地财政对城镇建设用地集约利用水平具有主导作用，其主导作用既体现在加剧了城市的扩张，又体现在推动城镇化进程，促进土地利用效益的提高，土地集约利用水平也有了进一步的提升。

4)土地财政对土地集约利用的影响不是单一的正向促进，也不是单一的负向抑制，而是具有正向和负向的双向作用。一方面，在城市化快速发展的前期，土地出让金是城市起步发展的重要资金来源，但随着工业化、城镇化、现代化的发展、招商引资的需求加大和“双稳健”政策的不断推进，城市发展逐步出现无序扩张的局面，土地利用粗放情况显著，土地财政对土地集约起抑制作用；另一方面，土地财政为公共服务设施和城市基础设施的建设提供物质和经济支持，拉动经济快速增长，助推二三产业发展，促进城镇化进程，土地财政对其正向促进作用。

3.2 对策和建议

1)充分发挥土地财政正向的积极作用。土地财政是促进我国经济增长的重要来源，因此我们应充分发挥土地财政的积极作用，避免消极作用。尤其对于低集约度、高土地财政依赖度的地区，应当将从土地出让等途径中获得的财政收入进行更加科学合理的分配，如进行废弃地再利用、开展国土空间规划以及城市更新等，提升集约利用水平的同时，并逐步减低对土地财政的依赖。

2)促进南北部和东西部地区协调发展。通过研究发现，南北部地区和东西部地区集约利用和依赖度差别大，政府应当始终发挥政府主导地位，回收闲置浪费的土地，加强对土地的宏观调控。

3)优化土地用地结构，促进土地集约节约利用。土地具有稀缺性和不可再生性，所以我们必须要依据不同城市的社会经济发展状况，按照不同的产业采用相应的土地供给政策和管控政策。我们应合理编制国土空间规划，优化土地用地结构，促进土地集约节约利用，通过对新增建设用地指标的管控，从源头上控制城镇建设用地总量。

4)根据不同地区间差异，实施因地制宜的地域差别化管理控制措施。对于土地集约程度较高的地区，注意建设用地的适度集约利用，兼顾集约利用和适度利用，继续完善当前的用地方式和管理方法。对于集约利用水平处于中度集约的地区，结合当地的经济状况和发展条件，立足内涵挖潜，积极探索实践土地集约利用方法，同时加强集约用地政策制定及相关部门监管力度，为提高集约利用水平创造良好的制度环境和条件。对于集约利用水平较低甚至存在严重粗放利用的地区，一是出台相应政策，通过招商引资方式，吸引外来投资，提高用地强度和用地效率；二是加强规划管控，加强闲置、空置土地处置工作，控制新增建设用地规模，加强供地后监管，改善低效、粗放利用的状况；三是加强集约用地等方面的宣传工作，加强节约资源的意识，形成集约用地的良好社会氛围。