基于新修订的《海上交通安全法》的渔业船舶海上交通事故调查主体分析

朱明倩

【摘 要】 为解决渔业船舶海上交通事故调查中存在的调查主体不清问题，分析新修订的《海上交通安全法》相关法律条文，区分明确不同情形下渔业船舶海上交通事故的调查主体，并提出建议：需进一步明确“海上交通事故”的概念与范围;顺应机构改革要求，规范统一法律用语;加强机构之间的合作，联合执法，健全事故协调调查机制。

【关键词】 渔业船舶事故;事故调查主体;《海上交通安全法》

渔业船舶海上交通事故调查是渔业安全生产管理的重要内容，事故调查权的归属是开展事故调查的前提。在以往的实践中，渔业船舶的海上交通事故调查涉及海事管理机构、渔政渔港管理机构以及县级以上人民政府等多个调查主体，彼此职责不明、权责不清。针对以上问题，笔者通过分析新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）中对渔业船舶事故调查的有关规定，明确渔业船舶海上交通事故不同情形下的调查主体，从而助力渔业船舶海上交通事故调查合法有效开展。

1 《海上交通安全法》和《安全生产法》中对渔业船舶事故调查的 法律适用

1.1 渔业船舶海上交通事故应适用《海上交通 安全法》

法律适用是开展渔业船舶海上交通事故调查的基础，确定渔业船舶海上交通事故调查主体前必须明确法律适用。

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）是关于生产安全的法律，在我国从事生产经营活动的单位进行生产作业时应以《安全生产法》作为行为准则，渔业生产作为生产经营活动的一种，必然受其约束。《海上交通安全法》是我国海上交通安全管理的基础性法律，在我国领域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关活动时，应当遵守《海上交通安全法》的规定，因此渔业船舶发生海上安全交通事故时，应当按照《海上交通安全法》的规定进行事故调查。渔业船舶在生产作业过程中必然处于航行或者停泊的状态，生产安全事故与海上交通事故的关系尚不能完全属于并列平行关系，两者存在重合之处;因此，渔业船舶海上事故调查涉及两个法律规范体系：一个是以《海上交通安全法》为上位法的海上交通事故法律规范体系，另一个是基于《安全生产法》形成的安全事故法律规范体系。[1]

渔业船舶生产安全事故与海上交通事故重合时的法律适用问题，可以通过分析《安全生产法》的适用范围进行解决。《安全生产法》第2条明确规定：有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。也就是說，该条对“水上交通安全”作出了排除性规定。就水上交通安全领域而言，《海上交通安全法》与《安全生产法》属于特别规定与一般规定的关系，根据我国《立法法》关于特别规定优于一般规定的适用原则（针对同一机关制定的法律），应当优先适用《海上交通安全法》所属法律规范。因此，对于渔业船舶事故调查而言，其海上交通事故应先适用《海上交通安全法》的规定;若《海上交通安全法》没有明确规定的，则适用《安全生产法》的规定。

1.2 海上交通事故的界定

基于上述原因，当渔业船舶发生事故时，应首先判断是否属于海上交通事故。但《海上交通安全法》《安全生产法》均未对“海上交通事故”或者“水上交通事故”的概念进行界定。

下位法规范中，《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》进行列举性立法，其第4条中“海上交通事故”是指船舶、设施发生的下列事故：碰撞、触碰或浪损;触礁或搁浅;火灾或爆炸;沉没;在航行中发生影响适航性能的机件或重要属具的损坏或灭失;其他引起财产损失和人身伤亡等事故。《水上交通事故统计办法》对“水上交通事故”的概念进行了界定：水上交通事故是指船舶在航行、停泊、作业过程中发生的造成人员伤亡、财产损失、水域环境污染损害的事件。但是，农村农业部颁布的《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》中并没有对水上交通事故进行单独规定，其规定的水上生产安全事故仅仅涉及碰撞、风损、触损、火灾、自沉等5种水上交通事故的类型，在一定程度上混淆了海上交通事故与生产安全事故的界限。

2 新修订的《海上交通安全法》下渔业船舶海上交通事故的调查主体

新修订的《海上交通安全法》对渔业船舶海上交通事故调查处理规定主要体现在第82条及第118条第3款、第4款。与修订前相比，新修订的《海上交通安全法》对渔业船舶海上交通事故调查处理的主体作出了较大调整。

2.1 一般性规定

新修订的《海上交通安全法》第82条是对渔业船舶海上交通事故调查的一般性规定，其规定是：其他海上交通事故由海事管理机构组织事故调查组进行调查;涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。

该条款是对之前《海上交通安全法》的较大修订，新增渔业渔政部门、海警机构作为渔业船舶海上交通事故的调查主体，但这不是立法上的首创。《中华人民共和国海洋环境保护法》规定渔业行政主管部门应参与给渔业造成损害的船舶污染事故调查，《中华人民共和国水污染防治法》同样有类似的规定，《中华人民共和国海警法》同样规定海警局要依法组织或者参与调查处理海上渔业生产安全事故和渔业生产纠纷。渔业船舶海上交通事故具有事故发生频率高、取证难、调查困难等特点，涉渔海上交通事故调查主体的多元化是强化渔业船舶海上交通事故的调查处理，也是推进行政协作的体现。各级行政主体合作共助、彼此协作，在法律规定的范围内履行其职责，加快渔业船舶海上交通事故调查的进程，推动行政一体化发展。特别是在当今商船碰撞渔船事故发生频率高、重大事故比例高、一次性死亡（失踪）人数多的背景下，渔业渔政部门、海警机构参与事故调查，有助于夯实安全基础，防范或化解水上运输和渔业船舶安全风险，有效遏制重大事故的发生，切实保障人民群众生命财产安全。

对于渔业渔政部门、海警机构参与调查的主体地位有两种理解：

（1）渔业渔政部门、海警机构加入到海事管理机构组织的事故调查组中参与调查，以事故调查组的名义共同署名出具一份事故调查报告;

（2）由海事管理机构牵头组织调查组，渔业渔政部门、海警机构与事故调查组处于并列地位，最终由海事管理机构组织的事故调查组出具调查报告。

笔者认为，第一种理解较为合适，参与调查应理解为不同机构组成一个调查组，不同机构的人员在调查组中处于平等主体，彼此之间并无主次领导关系，调查结束后共同出具事故调查报告。这主要基于以下考虑：

（1）纵观我国的事故调查立法，成立由不同机构的人员组成的事故调查组进行事故调查在我国立法中均有体现，如《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条规定，事故调查组是依法成立的独立的主体。

（2）海事管理机构、渔业渔政部门、海警机构对渔业船舶均负有安全监管的义务，虽侧重点各有不同，但彼此之间属于分工协作的关系，出具事故调查报告是各自上位法规定的职责内容。

（3）不仅可以避免事故调查的重复性，也避免了事故调查结果的不同。对于行政当事人而言，符合行政法中的“一事不再罚”的基本原则;对于行政机关而言，可以防止部门之间互相推卸责任，避免事故调查报告中对事故责任倾向性的表达。

2.2 特殊规定：渔业船舶之间的海上交通事故 调查主体

根据新修订的《海上交通安全法》第118条第3款，渔业船舶之间海上交通事故的调查由县级以上人民政府渔业渔政部门负责，法律、行政法规或者国务院对渔业船舶之间交通事故的调查处理另有规定的除外。海事管理机构不参与渔业船舶之间的海上交通事故调查。

《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第5条第1款规定：渔业行政主管部门、渔政渔港监督管理机构组成渔船事故调查机关，负责渔业船舶水上安全事故的调查。同时，根据事故的不同等级，县级以上人民政府等行政主体自行调查或者授权其他机构调查。

还需要注意的是，新修订的《海上交通安全法》第118条第3款将“渔业船舶之间的交通事故”排除出适用范围，并没有排除渔业船舶单方的海上交通事故。如果渔业船舶单方（渔业船舶自身或者与其他设施物之间的事故）在非渔港水域内发生风损、触碰、搁浅、自沉等海上交通事故时，根据新修订的《海上交通安全法》第82条第4款的规定，应属于海事管理机构的主管范围，不在渔业渔政部门单独管辖的事权范围;因此，可根据一般性规定，由海事主管机构组织调查，渔业渔政部门、海警局参与调查。

2.3 特殊规定：渔港水域内的渔业船舶海上交通事故的调查主体

新修订的《海上交通安全法》并未明确规定渔港水域内渔业船舶海上交通事故的调查主体为渔业渔政部门，法律、行政法规或者国务院另有规定的除外，海事管理机构不参与事故调查。笔者也认为，海事管理机构不应该参与渔港水域内的渔业船舶海上交通事故的调查。这主要基于以下3个原因：

（1）从法律规范的統一性分析，新修订的《海上交通安全法》关于渔业渔政部门负责渔港水域内的交通安全管理的表述与修订前的《海上交通安全法》的表述无异，渔业渔政部门负责渔港水域内的海上交通安全管理，渔业船舶水上交通安全事故的调查权理应归属于渔业渔政部门。修订前的《海上交通安全法》关于渔港水域内的渔业船舶海上交通事故的调查主体不涉及海事主管机构，新修订的《海上交通安全法》在同样的表述下应该也不能涉及。

（2）从新修订的《海上交通安全法》的整体性分析，第118条第3款是对第82条的排除性规定，或者说是对《海上交通安全法》中海事管理机构的管辖范围的整体排除性规定，海事管理机构不负有渔港水域内的安全监管责任，因此也不负责渔港水域内的渔业船舶海上交通事故的调查。

（3）从实践活动分析，海事管理机构是渔港水域外海上交通活动的主管部门，并不涉及渔港水域内的海上交通安全管理，且海事管理机构对于渔港水域内的交通安全情况并不知悉，参与渔业船舶海上交通事故调查的难度较大、意义较小;因此，基于上述理由，海事管理机构不应参与渔港水域内的渔业船舶海上交通事故调查，渔港水域内的事故调查主体应与渔业船舶之间的海事交通事故调查主体相同。

2.4 特殊规定：特别等级事故下的渔业船舶海上交通事故的调查主体

《海上交通安全法》修订前，水上交通事故调查以海事管理机构属地管辖为主、指定管辖为辅，调查的管辖权都归于各层级的海事管理机构。但新修订的《海上交通安全法》新增第82条规定：特别重大海上交通事故由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查，海事管理机构应当参与或者配合调查;其他海上交通事故若国务院认为有必要的，可以直接组织或者授权有关部门组织事故调查组进行调查。根据上述规定，针对特别重大的或者国务院认为有必要另行安排的渔业船舶海上交通事故，海事管理机构不再单独享有事故的调查管辖权。

3 建 议

3.1 需进一步明确“海上交通事故”的概念和范围

渔业船舶在海上航行、停泊、作业过程中发生的海上交通事故应该适用《海上交通安全法》，不能将渔业船舶安全事故与海上交通事故混同。“海上交通事故”作为区分《海上交通安全法》与《安全生产法》事故调查法律适用的标准，应该在具体的法律规范中予以明确，尤其是在《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》中，应对“水上交通事故”的概念予以明确，使之与生产安全事故相区分，从而为实践中的应用提供指引。

3.2 顺应机构改革要求，规范统一法律用语

根据新修订的《海上交通安全法》，无论是由渔业渔政部门负责的渔业船舶之间的事故、渔港水域内的交通事故，还是渔业渔政部门参与调查的渔港水域外的涉渔事故，渔业渔政部门均享有渔业船舶事故的调查权，因此，确定渔业渔政部门的调查权具有重要的意义。但是，2018年各地纷纷进行机构改革，将渔政、渔港监督等机构重新进行整合，很多地区已取消渔港监督机构，与其他部门组建成了新的事业单位。《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》中的“渔政渔港监督管理机构”已经不再适用实践中的要求，应根据机构改革的实践情况，修改和完善该条例中关于渔船事故调查主体的表述。

3.3 加强机构之间的合作，联合执法，健全事故协调调查机制

各级海事管理机构、渔业渔政部门、海警机构应坚持部门分工协作、省市县系统联动，充分运用水上交通安全工作协调机制及联合执法机制，加强沟通交流，互派执法力量，合力依法调查渔业船舶所有人、船舶行为，彻查原因，依法严肃查处责任人，并根据事故调查的情况，针对性开展渔业船舶安全源头治理，在摸索与实践的配合中形成完善的事故调查协调机制，并将此调查协调机制通过立法的形式予以明确。

参考文献：

[1] 马梓清. 渔业船舶海上事故调查事权管理探析[J]. 中国海事，2016（5）：23-26.