环境污染第三方治理的现实困境与机制优化

王宗涛 张顺凯

(1.温州大学 法学院，浙江 温州 325000；2.浙江万里学院 法学院,浙江 宁波 315100)

“环境污染第三方治理”的概念最早在党的十八届三中全会上被提出，随后受到了各级政府的重视[1]。在新理念的引导下，环境污染治理模式也逐渐实现了由“谁污染，谁治理”向“谁污染，谁付费，专业化治理”方向的转换。受传统意义上“谁污染，谁治理”“污染者担责”等理念的影响，以往的环境污染治理模式多是以政府的强制管制作为主要手段，由排污单位承担具体的治污责任。这与我国当时的经济发展模式密切相关，与市场经济没有得到充分的发展是相对应的[2][3]。然而经过多年的实际操作发现，这种运行模式收效甚微，污染问题愈发严重，已经引起了公众的质疑与不满。由此，在新的治理理念指导下，环境污染第三方治理模式得以引入，国家也围绕这一问题先后出台了一些宏观政策文件进行引导与规制①。因此，对这种新模式进行研究具有重大的理论与实践价值。

所谓环境污染第三方治理指的是排污方通过支付对价的形式将原本应由自己承担的治污责任移交给第三方治理主体[4],由第三方主体对排污方产生的污染进行治理的模式。这种模式可以实现企业追求的经济效益、政府追求的社会效益以及公众享有的生态效益多方共赢的目的。由于刚产生不久，在具体实践过程中总是会产生各种各样的问题，较为突出的包括治理主体责任分配不合理、第三方治污主体市场准入机制不健全等。

通过对学界已有的研究成果进行梳理发现，已有的研究集中在第三方治理的模式、分类以及重要意义等方面，多是从宏观、抽象的角度去展开论述研究，具体问题研究内容不聚焦，无法解决这一模式在实际运行中存在的种种问题。故本文主要针对上述问题，从理论的角度进行深入探讨。

1 环境污染第三方治理模式的运作机制

域外国家治理环境污染的模式经历过两次变革，都对我国环境污染治理产生了重要的影响。第一个有较大影响力的是PPP 原则(Polluter Pays Principle)，在国内表现为“污染者负担”原则[5]。基于此理念的指导，当时国内实行的污染治理模式是以政府管控为主导，排污企业担负污染治理的治污模式。此时，我国的环境污染治理方面构建起来的是“政府—企业”二元主体结构。第二次由PPP模式(Public-Private Partnership)逐步替换了PPP原则，表现为政府开始与市场主体进行合作，在我国体现为环境污染第三方治理这种新模式的建立。此时构建起的就是“政府—排污企业—治污第三方主体”的三元主体结构。

两元结构理论下的治污模式中，排污者既是污染制造者，又是污染治理者，同时也是治污获益者，一个主体兼具三种身份，政府则主要进行监管。企业为了牟利自然会把更多的时间精力放到生产而非治污上，而政府出于监管的需要，又必须对这些问题进行系统监督。就环境政策工具来看，一方面政府借助于“环评制度”“三同时制度”等管制型工具进行管理，另一方面又依托收排污费制度、排污权交易制度等经济激励型的环境政策工具进行鼓励。但这种方式未能收到较好的治污效果，同时也使得政府企业之间关系紧张(如图1所示)。

图1 二元主体结构下的法律关系 图2 三元主体结构下的法律关系

在三元结构理论下，排污者通过支付一定金钱的方式将治理污染的责任转移给治污的第三方主体，由拥有专门治污技术的第三方主体对污染进行治理，政府对第三方治污主体的治理效果进行监管。排污企业借助与第三方治污主体签订合同或协议的形式，借助于市场机制本身所具有的独特性，实现自我责任，三者各司其职、相互配合。通过高度的社会化、规模化、专业化，将直接的环境保护责任转化为间接的经济责任，由此治污模式实现“谁污染谁付费”至“谁污染谁付费专业治理”的转换(如图2所示)。两元结构转化为三元结构，实现排污企业、治污第三方主体的经济效益、政府追求的社会效益以及公众享有的生态效益三方共赢的局面。

2 环境污染第三方治理的现实困境

环境污染第三方治理模式在我国实行以来，取得了较好的经济、社会及生态效益，优势体现得比较明显。但这一模式在我国发展实践较短，仍然处于实践摸索阶段，从运行机制到运行模式上还不是很成熟，尚未形成系统完整的治理经验。随着国家对环境污染治理力度的不断加大，国务院接连出台了一系列的政策文件对这一新的治污模式进行支持。生态环境保护治理技术服务市场“放管服”改革正在逐步地向纵深化推进。环境影响评价等专业化的生态环境技术服务市场放宽了准入门槛，市场活力被逐步激发、释放。但在实际运行中仍然存在着不少问题亟需解决，主要表现在以下几个方面：

2.1 污染治理服务市场准入与退出机制尚未完全建立

环境污染第三方治理的实质就是治理污染的商业化运作，排污方借用经济性手段购买第三方治污主体专业化治理污染的服务，第三方治污企业通过提供专业、高效的治污技术和服务来取得利益，推动治污责任由排污方向治污方的转变，从而实现将治污项目市场化的目标。既然要发挥市场机制的调节作用，就必须设定一定的门槛对这一新兴的治污模式准入市场进行规制。然而当下的现实情况是，自2014年起，我国逐步取消了政府行政机关对治污第三方主体治污设施运营的相关资质的审查，有关的治污设施合格运行的许可证也不再发放，意味着行政部门仅根据一定的要素在排污主体选择治污第三方主体时提供相应的建议，不再做强制性的限制，这就使得第三方治污主体进入环境服务市场的门槛大为降低。

由于生态环境保护治理技术服务市场“放管服”改革正在逐步向纵深推进，国家对第三方治污主体的发展给予了相当大的支持，各类环境监测、环境影响评价公司、环保治理公司如雨后春笋般涌现。出于对市场利益的追逐，部分主体为了抢占市场，提供虚假信息，进行低价恶性竞争，市场甚至出现“劣币驱逐良币”的情况。例如，一些大型企业为了降低治污成本，可能自己出资设立环境治理的子公司，但这些子公司往往缺乏专业的治污技术、专门的技术人才，导致治污效果不佳。同时，如果因治理污染不合格而被环保机关行政处罚时，二者之间也会进行责任的推诿，给主管部门的工作带来不小的难度。这些问题成为环境污染第三方治理模式发挥功效的阻碍。因此，建立一个动态的市场准入竞争机制迫在眉睫。

2.2 环境污染治理效果评估机制尚不健全

环境污染第三方治理模式运行的效果到底如何，需要科学合理的评价机制进行准确评估。然而当下我国尚没有确立统一的评价标准，更多的仍是将国家或者地方制定的各种防治污染的法律法规作为评价依据，无法对第三方治污主体的治污效果进行专业细致的评价。除此之外，现有评价体系中缺乏对企业治污技术及治污设备的资质限定，导致无法对第三方治污主体的条件进行系统的分析。给治污过程及治污效果带来不稳定因素，同时也给环境服务市场的运作增加了不确定的风险。从排污主体的角度考虑，评价机制的不完善会影响其对治污主体的选择，在污染治理服务费用的高低、治污效果的好坏等方面无法区分。

首先是评估指标涵盖范围不足。排污方与治污方虽然签订了服务合同或者协议，就污染治理事项作出约定，但实践中，出于规避风险的需要，合同对于评估指标、评估专业人员的技术要求以及评估的频次没有作出详细约定，使得评估工作因为缺乏具体的量化标准而无法顺利开展。其次是缺乏可操作、可量化的科学指标。在评估的数量、质量、规格、技术标准等方面仅仅对部分指标(比如数量)以合同条款的方式确定，评估指标全面性明显不足。最后是评估主体单一。实践操作中大都是由环境监管部门为主体进行评估，缺乏专业的技术人员参与，因此评估效果的真实性、科学性存疑，容易产生评估效果片面化的倾向。

2.3 污染治理责任边界不清晰

环境污染第三方治理作为一种新兴的环境污染治理模式，实现了由传统意义的二元主体结构关系向三元主体结构关系的转化。我国当下环境立法坚持的仍是污染者负担的原则，由污染者进行污染治理是污染控制的核心规则，这构成了我国污染防治法律体系的基础。在传统的二元结构关系中，排污者既是污染治理者，同时也是污染生产者，由排污者对污染进行治理自然是合情合理。但新的治理模式产生以后，新的三元主体结构的法律关系也随之产生，逐步出现了脱离原有治污制度体系之外的新的主体样态即第三方治污主体。新主体的出现对我国现有污染主体规制的法律法规体系产生了一定的冲击，现有环境治理领域的法律法规中找不到对第三方治污主体进行规制的法律规定。即使是当下已有的国家政策文件，如2015年1月14日国务院办公厅发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》中对责任规定为，第三方治污主体按照有关法律法规和标准以及排污主体的委托要求，承担约定的污染治理责任，排污主体承担污染治理的主体责任；原环境保护部于2017年8月9日发布的《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》又进一步作了细化解释，但这些文件对承担责任标准、责任类型以及责任范围等一系列的问题仍没有作出合理回答[6]。法律规定的不足，使得司法实践中产生诸多问题。有的法院判决主张第三方治污主体只需遵守约定，承担约定的责任即可，不需要承担主要责任②；有的判例主张，第三方治污主体应作为独立的治污主体承担责任③。综合来看，当下我国环境污染治理方面仍然存在着包括责任分配不合理、责任分担标准不明确以及司法实践操作不统一等诸多问题，对这些问题必须给予足够的重视。

3 环境污染第三方治理机制的优化

3.1 完善污染治理环境服务市场准入及退出机制

生态环境部 2018年发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》④，鼓励各级地方行政部门进一步地简政放权，促进环保产业的健康发展，降低第三方治污主体的准入门槛，发挥出市场在资源配置中的决定性作用，提高资源的配置效益。基于此，在制定准入标准时，可参考民间环保协会等行业组织对相关行业规制的标准及习惯来制定与实施相关规则，政府不能盲目地运用行政权力去推行统一的准入门槛。

首先，可以结合第三方治污主体的公司规模、注册资本、技术人才职称等级、环境保护相关项目数量等指标，设定若干评定等级，对符合相应标准的赋予相应等级。具体的评定等级工作可以由环境保护行业协会制定评定办法并组织实施。对已经评定的等级作为推荐性的等级执业范围进行认定，并通过官方网站等向全社会公布，供有需要的主体参考选择。其次，对于已经取得合格治污等级的第三方治污主体，要研究制定在等级有效期内的管理办法，采用动态机制对其进行管理和约束，持续推进服务机构对从业人员技能水平的保持和提升。最后，应构建环境信用评价制度。对符合进入基准的治污企业，实行信用考核机制。通过构建环保信用体系，建立服务机构的环保信用档案，对于治理过程中存在的弄虚作假行为进行记录。对于通过虚假手段获取服务等级、主导或协助企业通过违法手段规避环保监管等违法违规行为记入环保信用档案，将其列入信用档案“黑名单”中，并对其今后进入污染治理服务领域进行限制，促进第三方治污主体合规经营。

3.2 优化污染治理第三方的服务评估机制

排污主体购买治污服务的最终目的是要实现排污达标的污染治理效果。由于治污第三方主体也属于“经济人”，所以也存在使用不正当手段谋得自身利益最大化的可能，最终使排污主体的替代目的无法较好实现。[6]故建立科学的治污服务评价机制极有必要。

首先，设定合理的评价指标。对治污第三方主体涉及到的服务数量、质量、效率等多方面因素设定可操作、可量化的科学指标。其次，建立以环境行政部门、排污企业及社会公众参与的考核评估体系，对第三方提供的服务数量、质量等进行评估，评估结果分阶段反馈给治污第三方主体，便于其对存在的问题进行有针对性的整改，确保服务质量。再次，正确运用评估结果，实现评估结果与奖惩挂钩。对符合合同约定标准的支付费用，对没有达到标准要求的进行相应的惩罚。同时将评估结果反馈给评级方，作为环境污染治理第三方服务机构评级的考核指标，为后续各方合作是否继续提供一定的检验标准，从而使得评估机制效能得到最大程度发挥。

3.3 规范污染治理第三方的权责归属

环境污染第三方治理作为一种治污新模式，实现了“产污”与 “治污”主体的分离，也实现了治污模式的转变[7]。如果继续沿用以往的传统法律规定不加区分地讨论治理责任的分配，难免会过于笼统，针对性和说服力都不够。要想从法律上解决这一问题，就必须对第三方治污主体的法律地位及责任进行严格界定。这一模式下法律责任的承担包括民事责任与行政责任两个层面，本文不涉及行政责任的探讨，主要聚焦于因排污不达标导致民事法律责任承担问题的分析。

结合当前实际运行中的情况来看，环境污染第三方治理的运行模式可分为委托运营与建设运营两种⑤。委托运营服务模式中，由排污主体委托专门的环境污染治理第三方主体承担污染治理设备的日常化运作、修理以及维护，同时排污主体支付相应的对价。排污主体可以对第三方治污主体进行全过程的监督。对环境污染物的排放控制权应归排污主体所有，因排污不合格所造成的环境污染事件的责任承担亦应归于排污主体。而在建设运营服务模式中，排污主体将环保设施融资建设工作、设备运营、管理以及维护都交给了第三方治污主体，第三方治污主体此时就享有治污设施所有权。第三方治污主体因作为污染物的最终排放者变成了实际的“污染者”，此时因排污不合格所造成的环境污染事件的责任承担应归于第三方治污主体。综上，不能笼统地认为排放不达标造成的污染责任归属于某一方主体承担，而应该结合具体的运营模式进行分析[2]。同时由于环境污染侵权责任构成要件本身所具有的特殊性，还需要结合双方是否有过错以及过错的程度进行系统综合的考量(见表1)。

表1 环境污染第三方治理模式下环境污染侵权民事责任划分

4 结语

环境污染第三方治理模式是在充分发挥市场调节机制作用下的一种污染治理新模式，在突破以往行政管理层面上的治理主体一元性、单方管制性的同时，实现了治理污染市场领域的专业化、集约化的目标，也实现了政府、企业、社会三方主体利益的合作共赢。但当下这种新型治理模式仍处于探索阶段，其运作模式、市场准入退出机制及评价机制等方面还需要进一步完善。本文对其现行运行机制原理进行了阐述，并提出了相应的解决对策，以期引起学界的重视，为环境污染第三方治理模式的发展作出理论贡献。

注释：

①国务院办公厅2015年1月14日发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号);2017年8月9日原环境保护部发布了《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(环规财函〔2017〕172号).

②参见见江苏省无锡市中级人民法院民事判决书(2016)苏02民终字第1464号.

③参见浙江省余姚市人民法院(2013)甬余行审字第393号.

④生态环境部.关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见.

⑤参考国家发展改革委员会、环境保护部2016年发布的《环境污染第三方治理合同示范文本》。其文本根据治污设施的产权归属分为建设运营模式与委托运营模式两种类型.