“5P”视角下实现“碳中和”的路径探索

王恒靓

(湖南师范大学 法学院 环境与资源保护法学专业，湖南 长沙 410081)

气候变化的加剧警醒着世界各国。为了积极应对这一挑战，我国提出了二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值， 2060 年前实现碳中和的“双碳目标”。但是，就全球碳达峰、碳中和实现进程来看，英国、法国等国早在1990年开启国际气候谈判之前就实现了碳达峰；美国、意大利等国大多于2007年左右也实现了碳达峰。这些国家从碳达峰到2050年实现碳中和的跨度时期最快也长达40余年，而我国从碳达峰到碳中和的奋斗时间仅有30年左右，这意味着我国将比欧美等国家承受更大的压力。因此，合理规划碳中和之路成为了我国的当务之急。

综合各国的碳中和之路来看，不论是英国、德国的气候立法还是芬兰、瑞典的碳税制度，都是以国家的政策措施为核心。因此，对我国而言，善用国家政策措施是实现碳中和的重要突破口。

在环境法史上存在许多的政策措施，可以将其归纳为“5P”，包括规范性规定(Prescriptive Regulation)、产权(Property Rights)、惩罚(Penalty)、支付(Payment)和说服(Persuasion)[1]38。这五种措施已成为了环境法史上环境治理的“工具箱”。为了打赢碳达峰、碳中和这场攻坚战，应用“5P”工具或将成为我国应对气候变化的新思路。

1 路径一：规范性规定——构建以碳中和为核心目标的法律体系

规范性规定是指通过法律文件的形式直接或间接地确定主体可以做和不可以做的事，规范主体的行为，从而实现社会秩序化。规范性规定作为构建良好低碳社会秩序的保障，是破解气候变化领域治理困局的利剑，也是实现碳达峰、碳中和的基石。

1.1 我国碳中和相关立法现状

从综合立法角度来看，我国针对气候变化、碳中和等方面的立法呈现出了地方先行的趋势。

在国家层面，自2009年8月应对气候变化立法纳入立法议程后，我国正式开启了气候变化的立法进程。2012年3月，《气候变化应对法(建议稿)》就开始向社会发布并公开征集意见，至2014年7月，《气候变化应对法(草案)》起草完成，但最终却由于种种原因《气候变化应对法》迟迟没有出台，针对气候变化领域的国家立法遭到了搁置。因此，我国国家层面在应对气候变化领域尚未形成纲领性的综合立法，而主要以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中国应对气候变化国家方案》《大型活动碳中和实施指南(试行)》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》为代表的规范性文件为主。

在地方层面，大部分地区都出台了纲领性的规范性文件，例如石家庄、南昌等地出台的《低碳发展促进条例》以及河北省、湖北省等地颁布的《〈应对气候变化领域对外合作管理暂行办法〉实施细则》，都针对低碳发展、应对气候变化进行了基础性的规定。《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《贵州省义务植树条例》《北京市绿化条例》等条例更是在条文中明确纳入了碳中和的绿色环保理念，实现了碳中和这一政策目标的法律化。不仅如此，天津2021年9月27日通过的《天津市碳达峰碳中和促进条例》更是成为了全国首个碳中和地方法规，揭开了碳中和综合条例的地方立法篇章。

总体而言，我国应对气候变化的规范依据仍然停留于政策层面，促进碳达峰、碳中和的主要举措也主要依靠国家政策和部分地方立法规范来进行，尚未完成从国家政策依据和地方立法规范向国家法律依据和专门立法的转变[2]。

从专门立法角度来看，由于应对气候变化的技术和机制的专业性，我国针对特定的领域进行了单独立法，这主要体现在碳排放权交易方面。早在2012年出台的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》就揭开了碳排放权交易领域立法的序幕。随着碳排放权交易市场试点的展开，福建省、天津市、北京市、深圳市都陆续出台了《碳排放权交易管理办法》。伴随着各试点碳排放权交易市场的成功运行，全国碳排放权交易市场也即将开启。为了规范全国碳排放权交易，2020年生态环境部通过了《碳排放权交易管理办法(试行)》。随后，为了进一步加强对全国碳排放权交易的规范，生态环境部又于2021年组织制定了《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》，我国在碳排放权交易方面的立法日渐成熟。

1.2 我国碳中和相关立法的尚存问题与完善路径

碳中和愿景下的长期深度减排是我国未来经济社会发展的必然趋势，有必要通过立法手段为减排政策的长效实施提供法律保障，以增强执行力度[3]。

一方面，我国有关应对气候变化、实现碳中和的相关法律呈现出起步早、多样化、专业性强的特点，但过于分散的立法格局使得整个应对气候变化的法律体系协调性不强，其关键问题在于缺乏纲领性的综合立法。虽然在地方已有不少省市出台了关于低碳发展、应对气候变化等内容的综合性地方法规，但其法律效力普遍不高，无法真正发挥纲领性的作用，导致不同法规之间的重叠与冲突频发。由于高位阶纲领性法律规范的缺失极易导致法律体系的核心不稳、法律规范之间的衔接性不强等问题出现，所以为了更好地应对气候变化、实现碳中和目标，亟需加强国家层面的纲领性综合立法。应借鉴英国、德国等国家的立法经验，推动我国“应对气候变化法”的出台，以应对气候变化为立法核心内容，通过法律形式为碳达峰、碳中和目标的实现奠定法律基础。

另一方面，随着时代的进步与社会的发展，应对气候变化的技术与机制也在不断地科学化，因此，与之对应的法律规范也要与时俱进。我国目前针对碳排放权交易等方面已有了专门立法，但是仍存在不足之处。

在碳排放权交易方面，我国碳市场交易的立法层级，在国家层面多为部委规章等规范性文件，在地方层面则体现为地方性法规或规章，尚未有任何一部国家级法律或行政法规将碳排放权交易明确加以规定[4]。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场已经正式开市，而市场需要法律规范加以引导与约束，因此，构建一套完备的法律规范体系是碳交易市场发展的关键所在。高位阶的法律规范是构建完备法律规范体系的奠基石。就国家层面而言，国务院可出台“碳排放权交易管理暂行条例”，以行政法规的形式确立全国统一性的碳排放权交易管理规范；而地方性规范的可操作性是碳排放交易市场完备法律规范体系的重要抓手。就地方层面而言，可以允许和鼓励地方政府自主制定碳排放交易的具体操作规定。总之，可效仿欧盟“自上而下”建立一套全面的碳排放权交易的法律体系。

在碳捕获与封存技术(carbon capture and storage,CCS)方面，目前，主要的政策依据是由国家发改委出台的《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》，以及由原环境保护部办公厅发布的《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)》等政策性文件[5]，还没有专门的碳捕获与封存法律法规。而近年来兴起的二氧化碳捕获与封存技术有望成为全世界减少碳排放份额最大的单项技术，以至于被誉为“解决气候变暖问题的最后希望”[6]。因此，我国对CCS技术的法律保障亟需提上立法议程。美国虽然在应对气候变化的立法上态度并不积极，但是对于CCS技术却形成了体系化的法律保障。我国也可以借鉴这一做法，将CCS技术的内容纳入基本法律中，并针对CCS技术的安全、奖励、部署等展开专门立法，最终形成体系化的CCS技术法律保障。

总而言之，从规范性规定角度探索实现碳中和的最优路径是：以纲领性的综合立法——“应对气候变化法”为核心，推动碳排放权交易、碳捕获与封存技术等方面的专门立法，构建以实现碳中和为终极目标的可持续性绿色发展法律体系框架，为应对气候变化提供坚实的法律保障。

2 路径二：产权——完善碳排放权交易制度

产权这一路径是指通过创造或者确认环境资源的产权，实现资源的确权化，达到促进资源有效利用的目的。依赖产权，政府可以建立温室气体的交易市场。根据传统的“总量控制，配额交易”模型，政府首先确定一个对于社会有利的温室气体排放总量上限，设计排放权初始分配的方法，发放许可证允许许可证持有人排放一定数量的污染物[1]43。由此，碳排放权交易制度随之产生。

2.1 我国碳排放权交易的发展情况

2009 年，上海天平汽车保险股份有限公司通过购买奥运期间北京绿色出行活动产生的8 026吨碳减排指标，成为第一家通过购买自愿碳减排量实现碳中和的中国企业[7]。我国首例自愿碳减排交易推动了全国各地“碳抵消”“碳交易”等自愿性减排活动的兴起，为碳排放权交易市场的确立提供了经验。

2011年，按照“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放交易市场”的要求，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市启动了碳排放权交易试点工作。2013年起，7个地方试点碳市场陆续开始上线交易，实现了试点省市企业温室气体减排，逐渐形成了要素完善、特点突出、初具规模的地方碳排放权交易市场。各试点在碳排放权交易体系的构建和运行方面积累了丰富的经验，为建设全国统一碳市场奠定了实践基础。

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动线上交易，发电行业成为首个纳入全国碳市场的行业。伴随着这一市场的启动，全球规模最大的碳市场由此成立，我国碳排放权交易开启了新的篇章。

2.2 我国碳排放权交易中存在的问题

随着全国性的碳排放权交易的普及，问题也日渐显现。

一是当前的碳排放权交易覆盖的范围较窄。一方面，我国的高排行业较多，不同行业的减排成本差异过大，极易导致某个行业承担过多的减排责任，影响行业发展和社会公平。另一方面，受欧盟边境调节碳税政策的影响，我国需尽快将钢铁、水泥、电解铝等行业纳入全国碳市场的覆盖范围，并通过设立较严格的排放上限、降低免费配额分配比例等方式确保碳价维持在相对较高的水平，以减少出口损失。当前，我国纳入碳排放权交易的领域仅限于发电行业，范围过窄，这对于我国的发展是极其不利的。

二是碳交易监管部门规定不明确。根据 2021 年 2 月 1日生态环境部颁行的《碳排放权交易管理办法(试行)》第六条规定，我国碳排放权交易采取的是统管与分管相结合的管理体制，由生态环境主管部门负责碳排放权交易的组织实施和统一协调。但是关于碳排放权交易的分管部门，《碳排放权交易管理办法(试行)》尚未作出相关规定。各试点立法基本采取的是概括式规定，即规定由财政、金融、城乡建设、国有资产、质量监督、物价、统计、工业和信息化、交通、商务等部门按照各自职责做好碳排放权交易相关的管理工作。由于各碳排放权交易试点对于协同监管机构的规定不尽一致，导致一套碳排放权交易体系涉及多个规制主体且职能配置不合理，极易造成“过度规制”或者“规制不足”等政府失灵现象，也往往导致企业负担增加，使企业对碳排放权交易产生抵触情绪[8]。

三是碳价格管控机制尚未形成，市场价格波动较大。

自2021年7月16日中国碳市场开盘以来，碳排放配额交易的收盘价总体趋势持续性走低，继8月25日中国碳市场收盘价第一次跌破上线首日48元/吨的开盘价后，接下来的几个交易日依然没有扭转跌势，至11月4日收盘，碳市场价格为42.33元/吨，最终也未能达到首日开盘价的水平(见图1)。碳价格的持续走低重创了履约主体参与碳排放权交易的积极性，长此以往，碳排放权交易将形同虚设，难以真正实现碳减排效果。

图1 碳排放配额交易收盘价变化趋势图

2.3 碳排放权交易制度的优化路径

首先应拓宽碳排放权交易覆盖的范围。把仅指向发电行业碳市场逐步升级为面向钢铁、水泥、电解铝等高排放行业的多面化碳市场，实现交易品种和交易方式的多样化，丰富交易市场。

其次是调整碳排放权交易监管体制，明确监管主体。在政府内部设立专门的碳排放权交易监管机构对全国和地方碳排放权交易活动进行专门监管，同时通过碳排放权交易所以及碳排放权交易服务机构在各自职责范围内对碳排放权交易活动进行协同监管，以政府层面的专门监管与社会层面的协同监管相结合，实现监管体制上的“双管齐下”。

最后是加强政府的宏观调控，完善碳价格干预机制。国家通过采取财政、金融、税收等手段，与市场手段通力合作，调节、稳定碳价格，避免碳价格的失灵现象产生。通过政府宏观调控和市场调节机制的结合，维持碳排放权交易市场的健康运行，从而实现经济社会的绿色低碳转型。

3 路径三：惩罚——推进碳税制度的落实

惩罚是指针对破坏环境的行为，以税费或者追究其他责任的方式增加其行为成本，进而限制该行为。从经济学角度出发，惩罚应该等于社会最优污染程度下的边际环境损害。这种“庇古税”可以确保每个个体有直接的动力，基于环境污染行为的价值控制自己的行为[1]41。

3.1 我国碳税制度现状与问题

环境保护税的思想来源于经济学中的“庇古税”思想，也就是用征税的手段来解决外部不经济的问题，当污染征收的税率等于边际福利损失时，就达到了均衡状态[9]。鉴于二氧化碳是否属于大气污染物在我国各方面争议较大，法律也未明确定性，所以暂未将二氧化碳纳入环境保护税的征收范围[10]。

2021年3月15日在中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记提出要完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。就税收方面而言，通过税收政策打好实现“碳达峰、碳中和”这场硬仗，是“十四五”时期深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容[11]。

就目前来看，《环境保护税法》明确规定了对大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等四类项目征收环境保护税，而《资源税法》则主要规定了针对原油、煤炭、天然气等资源征税。环境保护税与资源税的结合共同构建起了我国的绿色税制，但是从实现碳中和的角度来看，这两种税都没有对二氧化碳排放进行实质性的控制，无法有效地解决“温室效应”。而碳税的征收则可以填补这部分空缺，针对性地解决碳排放问题，补足当前我国税收政策应对气候变化的短板，更好地推动“碳达峰、碳中和”这一目标的实现。

3.2 我国碳税制度构建路径

一是分地域试点式推进。我国能源的分布呈现不均衡的状态，碳税制度对各个省市的影响也不尽相同。在碳税实施上，可以借鉴加拿大的做法，由点及面，先在国内部分省市做试点，探寻我国实施碳税的可行路径。鉴于我国各地的具体情况不一，可因地制宜，按区域性特征制定不同的碳税政策实施方案，分地域展开试点。通过试点及时发现问题、调整方案，根据试点情况结合我国的国情展开全国性的碳税政策施行。

二是分阶段渐进式进行。通过对丹麦激进式的碳税制度与芬兰、日本等渐进式的碳税制度的实施进行对比，借鉴二者的经验，在我国碳税制度的顶层设计中，宜以较低的税率和小范围的征税对象为切入口，促使碳税制度能够为民众广泛接受，以减少制度的落实阻力。对税率与征税对象的范围宜采用分阶段渐进式调整，税率由低逐渐提高，征税对象由主要污染对象逐步扩展到群体对象。

三是实现碳税制度与碳排放权交易联动。碳排放权交易是我国目前在减少碳排放的起步阶段所实施的主要手段，碳税的征收必然要与面向全国的碳交易市场衔接。首先要协调碳税税率与碳排放交易价格之间的关系比例，形成复合碳排放价格控制模式；其次利用碳税收入为碳排放权交易体系的运行提供资金保障，促使碳税实现良性循环；最后通过碳税政策弥补碳排放权交易的管控漏洞，建立全面的碳管控体系。

四是完善配套优惠政策。直观来看，碳税对于经济的高速发展存在一定程度的抑制性。但根据国外碳税实践经验，芬兰、瑞典、丹麦等国家采取抵税、减税等税收优惠政策有效地实现了在保障二氧化碳减排的同时稳定了经济的发展；南非有针对性的限时免税政策也缓和了碳税与经济发展之间的矛盾，故而根据我国的实际情况有针对性地限时免税或者采取其他税收优惠政策，也是碳税制度落实的重要保障。

4 路径四：支付——普及碳补贴、碳普惠制度

除了内部化原先在市场之外的环境成本，制定合适的价格使得资源可以有效率地分配需要消除一些扭曲价格的机制，这种机制常见于政府补贴[1]42。支付就是典型的补贴机制，通过补贴或者奖励的方式对保护环境的行为内部化赋予正外部性，降低从事保护环境行为的成本，从而正确引导社会主体的行为方式。在碳中和愿景下，低碳减排的补贴机制通常体现在生产端支付与消费端支付两个方面。

4.1 生产端支付——碳补贴制度

碳补贴制度是针对企业的节能减排示范项目给予补贴或奖励的资金支持制度。我国自“碳达峰、碳中和”目标提出以来，广州与深圳率先垂范，先后颁布规范性文件，推行了碳补贴制度，明确对绿色项目实施资金奖励，对新能源产业等节能减排行业予以经济补贴，扶持绿色品牌建设。

施行碳补贴制度不仅可驱使企业加快降低碳排放量，同时又能够提高供应链参与各方的利润，通过碳补贴带来的经济补偿弥补企业因实现“碳中和”而减少碳排放带来的损失，实现经济与生态之间的平衡。因此，碳补贴制度成为了推进“碳中和”发展进程的重要正向激励手段。

国家相关部门需加大扶持企业低碳减排投入力度，提高企业绿色创新能力。政府对绿色企业进行补贴，运用经济、行政等措施减少企业低碳技术、资源成本，助推绿色低碳消费产品进入市场。将部分地区的碳补贴制度推向全国，争取将碳补贴制度发展成为一项全国性的绿色政策。

4.2 消费端支付——碳普惠制度

碳普惠制度是指以碳惠形式为社会公众的节能减碳行为赋予价值而建立的激励机制。基于平台搭建主体的差异性，我国碳普惠实施模式主要有政府主导碳普惠模式和企业主导碳普惠模式两种。政府主导型以广东省政府推行的碳普惠制度为典型，且实行时间也最早，因此实践经验也较为丰富。企业主导型则以阿里集团在其“支付宝”平台推出的“蚂蚁森林”项目为代表[12]。

政府主导碳普惠模式，是通过政府这一主体构建平台，以碳币等虚拟数据作为媒介将低碳行为进行量化并赋予一定价值，从而达到对低碳行为的正向激励；在此基础上，企业再以优惠活动或者直接兑换商品的形式收取碳币，通过碳排放交易市场将碳币出售，从而实现碳普惠制度与碳排放交易制度的有效衔接。

企业主导碳普惠模式，主要是以企业为主体搭建平台，通过对用户在平台中记录的步行、绿色办公、网购电影票、开具电子发票等各类低碳行为的碳减排量进行核算，然后将核算数据按照一定的系数转换为绿色能量，在绿色能量的总和满足一定的标准以后，即可申请在现实中由企业代替种下一棵对应的专属树木，以此作为激励机制，提升用户成就感和责任感。

基于补贴机制的碳普惠制度增强了居民低碳出行的动力，对于提升全民低碳意识、引导绿色行为具有重大意义，是城市低碳软实力建设的潜在突破口[13]。以支付方式从消费端进行引导，有助于实现全民低碳生活的美好愿景。虽然在广州、南京、武汉、北京等地已经陆续推行碳普惠制度，但目前尚未在我国全面推广。因此，随着全国碳排放权交易市场的开启，向全国推广碳普惠制度也可纳入实现“碳中和”进程的下一阶段任务。

5 路径五：说服——健全企业温室气体排放信息披露制度

规范性规定和市场机制代表了“强硬”的管理方式，更柔性的方式则以法律的形式要求环保信息的制作和公开。[1]42这种相对柔性的方式又称为“说服”，即通过将人们造成的环境损害公之于众，促使施害者对行为进行反思，使其迫于公众压力与道德约束来改变破坏环境的行为。因此，针对企业的温室气体排放信息披露制度成为了实现“双碳目标”相对柔性的环境规制方式。

5.1 我国温室气体排放信息披露制度的构建现状与问题

从国家层面来看，我国早在2016年公布的《“十三五” 控制温室气体排放工作方案》中就明确提出要“推动建立温室气体排放信息披露制度”。由此，温室气体排放信息披露制度正式进入公众视野。随后，在2021年3月中国生态环境部印发的《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》(环办气候〔2021〕9号)中，针对发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业规定了报送温室气体排放相关信息的具体要求。目前，在国家层面尚未建立起强制性的企业主动向社会披露温室气体排放信息的制度[14]。

从地方层面来看，陕西、四川、江西、吉林和浙江等地皆正式出台了针对企业温室气体排放信息披露的政策文件，为当地企业披露温室气体排放信息的管理与规范提供了依据。但是结合各地出台的政策文件来看，各地对于披露的温室气体种类、披露具体内容等方面的规定杂乱不一，缺乏统一性的规范化要求。同时，信息披露平台的不唯一也很大程度上阻碍了对企业温室气体排放信息披露的监督与管理。

5.2 健全温室气体排放信息披露制度的路径

健全我国的温室气体排放信息披露制度，可从两方面着手展开：一方面，在现有的地方针对温室气体排放信息披露制度规定的基础上，立足于大局观从国家层面制定和出台统一的企业温室气体排放信息披露管理制度要求，规范我国企业温室气体排放信息披露工作；另一方面，在原有的强制性信息披露架构上，充分利用大数据，基于数据化、信息化平台，搭建统一的企业温室气体排放信息披露平台，促进社会公众的信息获取和监督，以明晰化的数据引起企业内部性的反思，以提升温室气体排放信息披露效果。

6 结语

“5P”作为环境治理的工具箱，为我国实现碳中和提供了五种不同的可行路径。该思路从构建以碳中和为核心目标的法律体系、完善碳排放权交易制度、推进碳税制度的落实、普及碳补贴与碳普惠制度、健全企业温室气体排放信息披露制度五个方面展开，调动了多方主体，把实现碳中和的任务落实到了全社会，开拓了实现碳中和的新途径，有利于加快实现“双碳目标”。