新发展格局下边疆地区把握比较优势承接产业转移的建议

黄立群 钟惠泽

（广西大学，广西南宁530004）

当今世界正经历百年未有之大变局，面对严峻的国际局势，习近平总书记强调，要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。作为外连周边国家、内连国内省份的边疆地区，必然成为国内国际双循环中的重要节点和枢纽，边疆地区再次迎来了难得的发展机遇。要充分抓住此次机遇，真正发挥出边疆地区作为双循环节点能够有效衔接国际国内两个市场、两种资源的比较优势，离不开其产业发展作为支撑。没有产业基础，将难以实现边疆地区由“通道经济”向“口岸经济”和“产业经济”转变的发展任务。从现实情况来看，虽然边疆地区大多自然资源丰富，但是大部分地区的工业基础还比较弱，对比东部沿海地区而言，经济发展差距更是巨大，对其地区经济的支撑还非常不足；与中部地区以及东南亚国家相比，边疆地区在承接国际产业转移和外资梯度转移过程中也都缺乏竞争力。因此，在新发展格局下，边疆地区如何借助本地区的要素禀赋优势、区位优势以及现有产业发展基础，积极承接经济发达省份的产业转移，抢抓国家推动产业梯度转移以及受新冠肺炎疫情影响已经转移至国外的产业回流的重大机遇，在边疆地区打造对接国内省份和周边国家产业链协同发展的新高地是值得深入研究的问题。

一、边疆地区承接产业转移的现状

（一）边疆地区经济发展现状

我国边疆地区包含了东北、西北、西南地区的部分省份，地理位置偏远。由于资金、技术和高端人才的相对缺乏，边疆地区产业发展要素难以集聚，发展基础薄弱，这也在很大程度上制约了边疆地区经济发展，导致边疆地区的经济总量大多处于全国靠后位置。近年来，边疆地区国内生产总值呈现平稳上升态势，但部分省份经济增长率呈下降趋势。根据表1 可知，新疆、西藏、云南三个省份2020年的GDP 全国占比相较于2017年有所上升，反映了三个省份近几年经济增速较快，发展潜力得到一定释放，而其他省份2020年的GDP 全国占比相较于2017年而言均有不同程度的下降，其中，黑龙江、吉林、辽宁三省份降幅较大。

表1 2017-2020年边疆地区国内生产总值、增长率及全国占比（单位：亿元，%）

（二）边疆地区承接产业转移现状

1.承接产业转移投资额情况。在我国经济结构转型升级和国家大力推动产业梯度转移背景下，边疆省份基于自身发展需要主动融入承接产业转移的浪潮中。从边疆省份承接产业转移的企业投资额来看，呈逐年上涨态势，且多数省份2016、2017年的增长率超过10%，其中2017年辽宁、甘肃、新疆、西藏、广西的增长率超过20%（见表2）。东北地区由于成熟的工业基础和矿产资源，产业承接投资额增长较快，西北省份在相关政策和自身优势的推动下，产业承接投资额增长速率也相对较快。以2017年为例，辽宁省凭借自身良好的产业基础，承接产业转移数额在边疆九省区中排名第一，且占比超过九省区企业投资总数额的50%。

表2 2015-2017年边疆地区承接产业转移的企业投资额及增长率（单位：亿元%）

2.实际利用外资情况。边疆九省区由于产业基础、区位优势、对外开放程度等的不同，在固定资产投资中利用外资的数额存在较大差异。根据表3可知，辽宁、广西、黑龙江吸引外资排在前列，而西藏受自然环境影响，在九省区中吸引外资的规模最小，吉林、新疆引进外资的规模呈下降趋势，内蒙古则呈逐年上升态势。从引进外资的增长率变化来看，边疆地区引进外资的波动幅度非常大，多数省份出现过负增长的现象，内蒙古虽然一直处于正增长，但增长率也呈现大幅波动。总的来看，边疆地区固定资产投资额中来源于外资的部分处于不稳定状态。

表3 2017-2019年边疆地区固定资产投资额(不含农户）实际到位资金中利用外资情况（单位：亿元，%）

3.承接产业转移分布情况。相对落后的经济发展水平制约了边疆省份承接产业转移的行业选择，使得这些省份在竞争中处于不利地位，承接产业多数为资源消耗型产业，产品科技含量和附加值均较低。以东北、西北、西南区域的黑龙江、甘肃和云南三省为例，资源消耗型产业和第一产业是三个省份的主导产业，外商投资这些行业的占比位居前列，特别是外商投资黑龙江的采掘业和电力煤气及水生产供应业的增速较快，其中对于黑龙江的电力煤气及水生产供应业投资更是从2015年占比5.19%快速上涨到2020年的19.74%，增长势头迅猛。从制造行业来看，黑龙江凭借较为成熟的重工业基础，对外商的投资吸引力优于其他省份，但随着时间的演进，黑龙江、云南的制造行业外商投资占比有所下降，转而替代的是黑龙江的租赁和商贸服务业、科学研究等行业占比上升，云南的交通运输仓储及邮电通讯业、批发零售业及住宿和餐饮业等有所上升，同时甘肃的制造业外商投资占比有所上升，采掘业有所下降，这既反映了边疆省份独特的资源优势，也展现了边疆省份产业升级的趋势。从交通运输和仓储业来看，云南省在该行业的外商投资占比增长较快，作为中国与东南亚、南亚国家开展经贸合作的重要枢纽和“一带一路”向西南开放的“桥头堡”，凸显了云南在通道经济方面的优势。

表4 2015年、2020年部分边疆地区外商投资主要行业分布占比及排名（单位：%）

总体而言，边疆地区承接产业转移的规模有所扩大，引资结构也在不断调整，但引进外资金额波动幅度也较大，不利于形成稳定的产业发展资金来源，在一定程度上制约了边疆地区经济持续稳定健康发展。

二、边疆地区承接产业转移存在的问题

边疆地区承接产业转移规模难以大幅增长，除了地理位置偏远等因素外，主要是受制于其承接产业转移的基础能力弱以及承接产业转移的方式有待改善等方面。

（一）承接产业转移的基础能力有待提升

产业转移过程中，转出企业在选择区位时比较关注产业承接地的市场规模、劳动力成本、自然资源、交通便利度、基础设施配套能力、赋税水平以及营商环境等因素，不同类型的企业关注的重点存在差异。一般而言，边疆地区在承接产业转移时大都有自然资源丰富、劳动力成本低、区位独特等优势，且近年来，为了吸引转移的产业，边疆地区出台了包括税收优惠等在内的诸多政策支持措施，但从承接产业转移的基础能力来看，边疆地区普遍存在交通便利度不高、基础设施配套能力较弱、金融支持有限、高端人才缺乏、营商环境较差等问题。

从交通便利度来看，边疆地区的交通密度和交通便利度在全国排名中大多处于下游行列，而区位优势的发挥离不开便利的交通作为支撑。边疆省份由于地处边境，对比东部地区而言，交通基础设施相对落后，这给相关产业的来料运输和产品输出带来了一定挑战。部分边疆省份广阔的管辖地域和较长的运输线路也在一定程度上降低了产品的时效性，增加了企业的运输成本。因此，偏远的地理环境和交通便利度不高的现实限制了部分边疆省份承接产业转移的范围，提高了承接待转移产业的门槛。

从基础设施配套能力来看，边疆地区往往在口岸基础设施、商贸物流基础设施、产业配套基础设施等方面的基础薄弱，作为承载产业发展的基础性因素，基础设施配套能力弱会导致通关效率低、物流成本高、产业难以形成集群等问题，这在很大程度上限制了边疆地区承接产业转移的能力。

从金融支持来看，边疆地区的金融发展水平普遍较低，金融机构数量少、层次较低，业务多以银行业传统业务为主，融资方式较为单一，直接融资比例低，根据经济发展需要和企业融资需求进行金融创新的基础和能力有待提升，因此，相对落后的金融发展水平也在一定程度上限制了产业转移的规模。

从人才支撑来看，边疆地区普遍缺乏“高精尖”和“紧缺急需”人才。人才作为技术知识和经验的承载者，是包括边疆地区在内的所有省份的关注焦点。但是，边疆地区相对落后的经济发展水平以及薄弱的产业基础限制了人才的发展前景，使得人才外流趋势加重。同时，边疆地区在培养人才的规模上远远落后于中东部较发达省份，不利于持续为产业发展提供人才支撑。

从营商环境来看，边疆省份大多处于落后的位置。近年来，边疆地区非常重视营商环境建设，很多省份在硬环境建设上已有较大改观，但是对比东部沿海省份，边疆地区软环境建设的差距依然很大，较多投资企业认为政府部门的服务意识、服务质量以及政策的透明度等有待提高。

（二）承接产业转移的方式有待改善

一是被动承接产业转移，不利于形成产业链。边疆地区由于承接产业转移的基础能力较弱，且承接产业转移的竞争较大，在承接产业转移方面往往处于被动地位。为了追求承接产业转移的速度和规模，边疆地区产业承接的方式多数呈现粗放性特点，不能按照其产业基础和产业发展规划来进行理性选择，这种产业承接方式所导致的后果就是产业碎片化，产业链条不完善，难以形成集群，而盲目承接产业转移带来的资源使用重复和资源紧张问题又进一步加重了部分边疆地区的发展压力。

二是缺乏规划和引导，重复建设和竞争严重。边疆地区承接产业转移的载体和平台主要为包括经济技术开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区、沿边开发开放重点试验区、自由贸易试验区等在内的各类园区和开放平台，虽然边疆地区的开放平台不少，但是总的来看，尚未实现“1+1＞2”的联动发展效应，尤其是开放平台在承接产业转移时不仅未能错位发展，反而重复建设和同质化竞争严重，导致边疆地区的优势资源未能得到最优化配置。

三是注重吸引重大项目，产业链配套能力弱。重大项目一直是各省份承接产业转移的重点，政策支持力度也强。边疆地区承接产业转移时往往也最重视重大项目落地，而对于产业链配套项目，特别是对中小型企业的招商则容易被忽视，而且由于缺乏对土地使用合理的规划，重大项目落地后，存在进一步延伸产业链而发展空间不足等问题，这些因素都不利于边疆地区产业集群的形成。

三、边疆地区产业发展的比较优势分析

我国边疆地区大多具有丰富的自然资源，农业发展较好，如广西的农林资源、矿产资源和电力资源十分丰富，糖料蔗、蚕茧、木薯、茉莉花、木材、林化产品等产量居全国第一。从工业发展来看，边疆地区具备一定的工业基础。虽然对比东部沿海发达省份而言，边疆地区的工业基础尚显薄弱，但在某些行业和工业产品方面仍具有比较优势。从“十三五”期间边疆省份各类工业产品占全国平均比重排名情况来看（见表5），黑龙江在原油、天然气、成品糖、啤酒、乙烯、大中型拖拉机等工业产品方面具有比较优势；吉林在原油、汽车、轿车等工业产品方面具有比较优势；辽宁在原油、成品糖、啤酒、焦炭、乙烯、初级形态的塑料、平板玻璃、生铁、粗钢、钢材、金属切削机床、轿车、家用电冰箱等工业产品方面具有比较优势；内蒙古在成品糖、焦炭、烧碱、农用氮、磷、钾化肥、化学农药原药、初级形态的塑料、发电量等工业产品方面具有比较优势；新疆在原油、天然气、原盐、成品糖、焦炭、烧碱、乙烯、农用氮、磷、钾化肥、初级形态的塑料、发电量等工业产品方面具有比较优势；甘肃在硫酸、集成电路、发电量等工业产品方面具有比较优势；云南在成品糖、卷烟、硫酸、农用氮、磷、钾化肥、水泥、金属切削机床、大中型拖拉机、水电发电量等工业产品方面具有比较优势；广西在成品糖、汽车、水电发电量、硫酸、水泥、彩色电视机等工业产品方面具有比较优势。“十四五”时期，边疆地区在承接产业转移时应以自身比较优势产业为基础，积极对接在这些产业上有转移需求的省份，加强合作和提升产业配套能力。

表5 “十三五”期间边疆地区各类工业产品产量占全国排名情况

数据来源：根据中国统计局网站数据计算整理而得注：表中“-”代表在国家统计局数据库中查无相关数据

四、新发展格局背景下边疆地区承接产业转移的对策

虽然边疆省份存在经济基础薄弱，发展环境相对恶劣的客观事实，但同时边疆省份拥有劳动力成本及资源禀赋优势，具有较大的发展潜力和发展空间。在推动形成新发展格局背景下，边疆省份应结合自身产业发展的比较优势、资源优势，将区位优势转化为发展优势，加快高端生产要素在边疆地区集聚，积极承接更多产业转移，补链强链延链，与周边国家共同打造特色跨境产业链。

（一）发挥产业比较优势，夯实国内国际双循环重要节点枢纽产业基础

边疆地区应紧抓国家推动产业梯度转移机遇，基于自身产业发展的比较优势及主导产业发展情况，结合经济发达地区产业转移趋势，精准对接其他省区产业转移。黑龙江可利用丰富的矿物储藏、优良的土地资源和较为成熟的重工业基础，提升装备制造、石化等传统优势产业的市场规模和核心竞争力，积极承接山东的石化产业转移，扩大规模优势，对接北京的啤酒产业转移，结合本地特色进行创新。吉林的石油、化工、农产品深加工等产业已在全国形成了一定的影响力，结合北京用地紧张和产业结构调整的背景，可以对接北京的啤酒和乙烯产业，利用自身的化学原料资源对接山东和江苏的化工产业转移。辽宁拥有辽东半岛等便捷出海口，可承接江苏的焦炭、烧碱等产业转移，利用扩大的产能加大与东北亚国家的贸易往来，积极对接北京的乙烯和上海的生铁、粗钢等产业转移，提升本省产业竞争力。内蒙古生物资源和矿藏资源丰富，可利用本省在煤炭和能源领域的比较优势积极承接河北的煤炭产业转移，对接江苏关于烧碱和化学农药原药产业转移。广西可结合国家赋予的“三大定位”，利用地缘和产业发展的比较优势对接广东的现代轻工纺织及微型电子计算机产业转移，积极承接重庆汽车、轿车和四川高端金属新材料等的产业转移，利用已有的众多面向东盟的开放平台扩大与东盟国家的经贸往来。甘肃可增强石油化工、有色冶金等传统优势产业的活力与竞争力，转变生产方式，积极承接天津的乙烯和山西的硫酸产业转移，利用自身在集成电路产业规模位列全国第二的比较优势对接上海的集成电路产业转移，争取扩大产能的同时实现产业升级。新疆可利用石油石化、煤炭煤化工等产业的比较优势，对接河南原油和大中型拖拉机产业转移，承接天津地区的焦炭产业转移，加强与中亚地区的经贸合作，将产品出口到中亚国家。西藏可以对接青海的啤酒产业转移，结合本地特色打造以青稞啤酒为代表的酒产品，凭借石灰石储量丰富和石灰产业的发展空间等优势对接陕西省的石灰产业转移，满足本地区基础设施建设的巨大需求，还可利用雪域高原、世界净土的地域品牌优势对接甘肃天然饮用水产业转移。云南可以利用东南亚巨大的消费市场，承接重庆成品糖和硫酸的产业转移，对接广东焦炭和山东金属削切机床产业转移，将产品出口至周边的东南亚国家。

（二）提升交通便利度、营商环境水平，夯实承接产业转移的基础能力

承接产业转移是一项系统性工程，需要配套的交通条件和营商环境等基础能力作为保障。首先，区位优势的发挥离不开便利的交通作为支撑。当前，边疆省区平均交通密度和交通便利度在全国排名均处于下游行列，作为开展双边贸易和扩大国际影响力的枢纽，我国边疆省区应首先在完善交通基础设施和交通便利度上下功夫。结合国家战略部署，利用边疆省份的区位优势，加大基础设施投资，提高交通可达性；提升边疆省区内重点城市的交通便捷度，构建物流枢纽网络；加强连接内陆和双边合作的交通项目投资，打通中外物流贸易通道，为产业承接、产品出口打下坚实基础。根据产业分布特点和运输要求，分阶段构建以国际大通道为重点，航空基础设施为先导，高速铁路和高速公路为骨干，航运为补充，口岸为枢纽，管道运输为辅助的安全高效的现代化交通基础设施体系。其次，承接产业转移还需要地方政府不断提升市场化法制化国际化营商环境水平，为企业提供公平、合理的竞争环境，提高政府部门的责任意识、服务意识和服务效率，缩减不必要的行政审批，提高工作效率；在与企业合作过程中强化契约精神，依法办事，突出合同管理，提升政府部门的诚信度；加大对企业的调研，充分了解承接产业转移过程中出现的难点和痛点，从企业实际需求出发制定政策，加大政策宣传力度，提高政策透明度，为落实承接产业转移工作合理分配有限资源。

（三）充分整合各类开放平台，发挥沿边优势构建跨境产业链

在承接产业转移、推动产业结构优化升级的过程中，边疆地区应充分整合各类面向周边国家的开放平台，利用区位优势、资源优势和政策优势，积极构建面向周边国家的跨境产业链。边疆地区应结合自身产业发展实际和周边国家的资源禀赋、产业发展状况确定面向周边国家的标志性跨境产业链，着重推动标志性跨境产业链建链补链强链延链，如广西现已形成汽车、机械装备制造、电子信息、高端金属新材料、绿色化工新材料、生物医药、高端绿色家居、精品碳酸钙和现代轻工纺织等9大产业集群，结合周边东盟国家的资源特征、产业发展情况，可积极与东盟构建电子信息、汽车、化工新材料和东盟特色产品加工等跨境产业链。通过选取政局稳定和具有较强互补性的周边国家围绕标志性跨境产业链展开上下游合作，实现双边产业优势互补，推动产业转型提质升级，提高边疆地区产业综合影响力，以此不断释放边疆地区的发展潜力。值得注意的是，在跨境产业链建设过程中，要强化开放平台之间的错位发展，通过加强规划使开放平台之间的产业布局更为合理，从而形成合力，使生产资源得到最优化配置。

（四）加大人才吸引和培养力度，为承接产业转移提供人才保障

大部分边疆地区由于地处祖国的边缘地带，经济发展基础弱，自古以来就有要素难以聚集的相对劣势，资金流、信息流、技术和人才难以聚集，发展动力不足。要扩大边疆地区承接产业转移的规模，要靠人才队伍来作支撑，为产业发展注入活力。从现实情况来看，边疆地区在人才吸引工作上存在相对劣势，在发展空间和薪酬等方面都不如中东部发达省份，如何解决急需“高精尖缺”人才与发展落后难以吸引和留住人才之间的矛盾，是边疆地区在人才队伍建设中要重点突破的难题。一方面，为了减少发达地区人才虹吸效应的影响，边疆地区需要扩大培育本地化人才的力度，并制定相关政策尽可能使培养好的人才能够留下来；另一方面，为了促进产业结构升级，提升技术水平，边疆地区还需要引进具有实战经验和国际视野的专业人才，可通过制定引进退休高技术人才、高级顾问等多种形式的人才政策来缓解高技术人才缺乏的矛盾。因此，边疆地区应加大资金投入和政策优惠力度，注重提升人才服务质量，在平台建设、薪酬分配、后勤保障等方面切实满足人才需求，结合地区产业布局，精准吸引产业发展所需的“高精尖缺”人才。同时，边疆地区在建设人才队伍时，应注重与自身产业发展相匹配，不断推动人才的引进、培养、交流、使用等工作，为承接产业转移提供人才保障。