东北地区经济发展的制约瓶颈与战略思考

梁毕明，汤淮龄

（吉林财经大学会计学院，吉林长春130117）

一、引言

东北地区作为新中国工业的摇篮，有力地支援了全国的经济建设，贡献了中国工业史上数以千计的“第一”。在中国的经济格局中，东北地区长期以来的工业经济主导型区域发展模式，形成了东北经济对工业和资源发展的路径依赖。从地理位置来看，东北地处整个东北亚的中心，既有邻国，又有临海，可以发展边境贸易和海上贸易。从物产资源来看，东北地区土地肥沃、水源充足，适合多种农作物生长，再加上煤矿、铁矿、石油资源丰富，均为东北重工业建设打下了基础。地区经济发展要高度配合国家经济发展走向，但区域经济发展方式也会与国家经济发展阶段产生路径依赖［1］。一个区域的经济要实现可持续发展，必定要在地区条件方面“扬长避短”，发挥优势并补齐劣势，从而实现区域经济可持续发展。东北地区拥有丰富的煤矿、铁矿、石油、稀土等资源，为现代工业的发展提供了优越的资源条件。

从相对位置来看，东北地区北接俄罗斯远东地区，南部邻海与内地相通，西由蒙古国直通中亚，东邻朝鲜半岛和日本海，海陆交通十分便利。从纬度位置来看，东北地区自南向北跨暖温带、中温带与寒温带，温度条件可促进多种农作物的生长，满足了农业发展条件。土地肥沃加上雨热同期的条件，成就了东北地区商品粮基地，至今东北仍是中国重要的粮食输出区，粮食产量约占全国的1/5 左右。从国防战略的角度来看，东北是华北的门户，向外可以辐射朝鲜半岛和俄罗斯远东地区，向内可以作为地理防御的屏障，战略位置十分显要。此外，东北地区利用自身位置优势，深度融入我国“一带一路”建设，在战略规划、基础设施建设、贸易等方面均有所成就，在推进东北亚经济走廊建设，打造我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作中心枢纽方面发挥了重要作用。例如有着沿海沿边优势的辽宁省，是中国面向东北亚的陆海双重门户，通过大幅提升开放合作水平，构建“陆海空网冰”五位一体、高质高效的丝路枢纽，逐渐放大了沿海沿边区位优势。东北地区的战略建设除了体现在资源层面，还体现在东北地区的工业化优势、农业基础优势和现代化程度等，从自身视角来看，东北地区的许多战略性产业关乎国家经济发展命脉，譬如：基础设施、资源供给、人才输送等方面支撑力强、发展潜力巨大。从国家视角来看，东北地区是全国经济的重要增长极，在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、产业安全、能源安全等方面具有十分重要的作用。

二、东北地区经济发展的历史脉络梳理

东北三省经济起步较早，从新中国成立初期到改革开放初见成效，为我国经济发展做出了巨大贡献，也对其他省份基础工业发展起到一定示范作用。在上世纪五六十年代，我国经济建设发展缓慢，物资严重匮乏，东北为全国经济的发展提供了很多物资支持和工业支持，在我国经济体制发生改变后，东北在资源、工业人才供给等方面仍发挥着重要的战略作用。1952‐2021年东北地区GDP基于全国对比如表1所示。

表1 1952～2021年我国及东北各省GDP变化情况（单位：亿元）

（一）计划经济体制下东北经济发展的基础贡献

自辛亥革命到九一八事变以前，东北经济中的民族工业迅速崛起，建立了当时亚洲比较完备先进的工业体系，主要表现在官僚资本主导的投资建设，包括铁路运输、航空、煤炭、钢铁、汽车制造、飞机制造和军工等工业部门，无论是经营规模、生产效益还是发展速度都走在了全国的前列。新中国成立后百业待兴，由于当时东西方之间强烈的政治对立格局，我国不得不采取自力更生的经济发展模式。建国前后东北的快速发展得益于战争、资源与历史的共同造就，是战时工业发展的延续。东北通过加速工业的快速恢复进程，从生产管理到基本建设，为整个国民经济的恢复与建设创造了必要的物质条件。

1953年，中国共产党确定了逐步实现我国社会主义工业化的总路线，对资本主义工商业、农业、手工业等进行社会主义改造。东北地区矿产资源丰富，又有一定的工业基础(尤其是重工业)，这与“一五计划”重点发展重工业的核心思想不谋而合。计划经济时期我国在摸索工业化进程中对东北大规模的建设，也为东北地区的经济发展带来了历史性机遇。

（二）经济体制转型下东北经济发展的阶段性挑战

改革开放标志着中国共产党在新的时代条件下的伟大觉醒，也显示了我们党开辟建设社会主义新路线的强大决心。1987‐1992年，党中央提出了“国家调节市场，市场引导企业”的理论，随着市场供求格局的改变，我国对外开放面临着新的机遇与挑战［2］。对外战略的调整为东南沿海地区带来了发展生机，而与计划经济体制紧密连接的东北老工业基地因地理位置受限、资本流入缓慢、技术产业密度低等因素，使东北工业产业结构的转型从系统性松动陷入结构性困境。

对内改革需要大量的资金支持，沿海地区在改革开放初期资金严重短缺，大都依靠其他地区缴税补贴，此时东北成了中国改革开放成本的承担者之一。1992年中共十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，经济模式的转变给东北经济带来了巨大考验。东北经济发展问题是客观存在的，但不能仅从经济增速放缓一个方面评价［3］。1997年中共十五届一中全会为国有企业制定了建立现代企业制度的新目标，帮助大多数国企走出了亏损困境。1998年金融危机加快了国企改革的步伐，全国三千万下岗职工中，有近八百万来自东北地区，对东北经济无疑是一种沉重的打击，也给东北地区老工业基地发展带来严峻挑战。

（三）振兴东北战略下东北经济发展的改革探索

在市场经济运作模式下，资本的地域配置发生了巨大变化，东北地区旧有固化的产业结构使得东北经济改革的进程举步维艰。2003年伴随着东北老工业基地的振兴，一场以产权制度改革为核心，以股份制改造、发展混合所有制经济为重点的国企改革攻坚战在东北全面打响。2003年中国正式从初步建立社会主义市场经济体制转变为完善社会主义市场经济体制，至此东北老工业基地振兴正式拉开帷幕。此后的十年，吉林、辽宁、黑龙江联合内蒙古自治区东部地区共同形成了具有东北经济特色的经济共同体，东北区域经济的合作发展，将升级工业产业结构、扩大对内对外开放程度、加强体制创新能力等作为工作重点，进一步推动了东北地区振兴战略。

随着资源利用补偿机制和衰退产业扶持机制日益形成，东北老牌工业企业的技术水平有了显著提高，生产制造能力不断增强，国有经济战略性调整和国有企业改革步伐逐步加快，一些曾经濒临困境的老企业重现生机，东北地区开始呈现出差异化发展、合作分工的良好态势。在东北振兴的战略期内，东北经济在工业、装备制造业、服务业等多方面增速明显，通过与周边国家合作提升了东北地区对外开放水平，在区域协调发展过程中形成了东北经济的新优势，在发展中促转变，在转变中谋发展，紧紧抓住老工业基地振兴的重大战略机遇，重新焕发了东北经济发展的活力。

（四）新发展格局下东北经济发展的战略机遇

东北经济的快速发展离不开国家政策的支持，而经济增长的可持续性还要通过积极的内部发展因素来推动，因此，在国家提出的新时代全面振兴东北的战略中，内生增长动力的培育与良好营商环境的营造被放在了重要位置［4］。“一带一路”倡议是中国与沿线各国建立友好关系、实现共同发展的主要策略［5］［6］。东北地区以重工业为主导产业，工业产业体系一度为当地经济增长做出了突出贡献，但随着产业结构不断优化升级，目前东北地区的财政收入与经济增长尚未形成稳定关系，这给未来东北经济发展带来更多的挑战。2013‐2021年我国及东北地区各省一般公共财政收入情况如表2所示。

表2 2013-2021年我国及东北各省一般公共财政收入变化情况（单位：亿元）

供给侧结构性改革加速了我国经济结构的转型升级，为我国经济持续发展指明了正确方向。在国有企业占据当地经济主导地位的东北，企业的生产观念逐渐转移到消费者的需求上。东北三省致力于从供给侧鼓励发展，成为支撑老工业基地重新崛起的新动力。实现东北全面振兴，对我国应对当前局势、推动经济健康发展具有重要的战略作用。

在百年未有之大变局下，“双循环”战略为东北地区带来了新的希望［8］。东北各类自贸区、开发区、试验区、保税区，产业中心和产业集群的蓬勃发展，足以支撑东北全方位对外开放的新格局［9］。当国内的供给和需求形成循环，上游资源、中游加工、下游市场都在国内完成时，以重工业为主的生产原料供给端则显得尤为重要。在重工业方面，东北地区的存量优势十分明显。东北地区的国企改革已取得显著成效，以老工业基地为代表的国有经济比重偏高局面得到明显改善，经济结构中的非公有制经济已占半壁江山。东北地区在转变增长方式、调整产业结构、发展民营经济、深化对外开放等方面稳步发力，为实现东北振兴战略打下了新的基础。值得一提的是，在后疫情时代经济恢复期，东北工业的发力已初步显现，2016‐2021年东北三省各产业增加值如表3所示：

表3 东北地区不同省份各产业增加值变化情况（单位：亿元）

三、东北地区寻求经济高质量发展的制约瓶颈

通过梳理东北地区经济发展历史，结合与我国其他区域经济的横向比对可以发现，东北地区经济增速相对我国其他地区有所放缓，分析原因如下：

（一）资源受限制约东北传统产业的可持续发展

东北地区的产业发展中难以回避的就是能源和原材料的消耗以及废弃物的排放问题，这对经济可持续发展形成了严峻的考验。东北地区的资源问题是把双刃剑，在区域经济发展趋势与国家大势高度契合的当下，如何更好地将现有资源与国家发展趋势相结合是东北经济发展中必须要考虑的问题。当前东北三省仍以重工业作为经济发展的主要产业，占所有产业的七成以上，主要包括石油、煤炭、金属矿等资源的开采与利用。这些传统产业大多属于产能过剩行业，在地区经济发展过程中缺乏增长动力。因此，东北地区的矿产资源利用问题一直存在，而且主要为矿产资源的浪费现象与可持续利用问题［10］。东北三省一直凭借着传统工业优势以及各种资源优势保持经济增长，错过了互联网崛起、金融业发展以及电子商务的盛宴。东北在逐步告别传统工业方式的同时，现代新兴产业的发展规模并没有形成，因此缺乏地区竞争优势。

（二）人才加速外流成为制约东北经济发展瓶颈

地区经济增长可以表现为劳动力比例的提高，也可以表现为地区就业率的正向增加。人口增长与就业率的提升对实现科技与其他产业结合至关重要。东北地区的人口增长特点是总人口基数大，但是增长率却出现了负增长。2020年，东北三省总人口9851 万人，拥有大专及以上文化程度的人口占总人口的16.75%，15岁以上人口平均受教育年限为10.16年，以上两个能够反映人口受教育程度的指标均高于全国平均水平。此外，东北地区常住人口城镇化率达到67.71%，这说明其城市发展基础较好。但是另一方面，城镇化率提高的同时人口流出速度却逐渐加快，而且各省份受教育程度高的人才占就业人口比重在逐渐降低，这也从侧面显示出东北地区高端人才的流失程度比较严重。东北地区不同省份城镇人口、城镇化率及大专以上（含研究生）人数变化情况如表4、表5所示。

表4 东北地区不同省份城镇人口和城镇化率变化

表5 2016～2020年东北地区不同省份大专以上（含研究生）人数（单位：人）

2013‐2019年东北地区常住人口净流出从0.79万增长到33.17万，相当于七年间人口合计净流出164 万人，尤为严重的是，在流出人口中，高端人才的流失会对东北经济产生了更大的威胁。东北人口流失问题由来已久，地区发展机会的多少直接决定了人才流向，产业结构单一也加速了高端人才流失。此外，由于国有企业中人力资源管理缺乏长期规划，内部导向不完善致使供需失衡，也加速了人才外流，部分国企只是单纯地将绩效考核当作拉开职工收入分配的依据，而员工的业绩能力并没有得到重视。当下东北流失的人口主要可以分为三部分，包括教育程度相对较高的本科生、企业转型中的被裁员工和农村迁移的劳动力，这些能支撑经济运转的人才流失进一步制约了东北区域经济的发展速度。

（三）东北地区的产业升级布局亟需优化调整

东北地区的科技企业持续创新能力不强、技术后劲不足的问题，是推进技术创新过程中暴露出的新矛盾。对东北老工业的技术改造和技术升级是实现东北工业振兴的大问题。东北地区的老牌工业制造业一直是东北区域的产业优势，但在经济增长中却暴露出了比其他产业更多的问题，诸如科技创新能力低、产业结构失调、缺乏自主产业链等，这些都是现阶段东北经济面临的主要困境。东北地区2016‐2021年三大产业增加值占地区生产总值比重如表6所示。

表6 东北地区2016-2021年三大产业增加值占地区生产总值比重

在计划经济体制下，国家制定的经济政策对东北地区的影响是巨大且深远的，石油化工、钢铁机械、军工等产业分布于东北的各个区域，在形成东北特色经济圈后也使东北产业结构产生了惯性依赖。改革开放以后，东北地区经济占全国比例不断下降，科技创新能力与其他沿海省份逐渐拉开距离，在其他省份逐步形成创新驱动发展机制时，东北经济才刚刚步入产业与技术创新结合的阶段，而且东北地区大多数的工业制造企业组装程序复杂、工艺步骤繁多、产业链较短、产品附加值较低，因此很难形成具有自主核心技术的高端品牌。此外，由于长期缺乏技术创新型专业人才，整个地区技术投入不足，生产设备陈旧，也使得东北地区的产业创新举步维艰。

（四）产业结构单一困境导致经济转型负重前行

随着东北地区改革的不断深化，东北老工业基地原体制内的结构性矛盾逐渐显现。在产业结构方面，东北产业中重工业、农业与轻工业比例失衡，使得东北经济发展处于弱势地位。在市场经济中，不论是石油、煤炭、木材等原材料，还是钢铁、机电等工业品，它们的每一次市场变动都会引发东北地区经济发展态势的改变，影响范围广泛且程度剧烈。另外，东北经济长期以来形成了过度依靠原材料和重工业的单一产业结构，不但增加了地区产业体制改革的难度，而且不利于经济增长。一般而言，重工业需要大量的资金投入，且回报周期长、产品利润率低，在现阶段的市场经济中，重工业很难尽快适应市场竞争的速度，也不能满足市场利润最大化的要求，单一的产业结构使东北经济转型陷入困境。

（五）中小企业活力低下牵绊民营经济健康发展

东北地区作为一个国有企业长期占主导地位的经济体，民营经济发展整体活力不足，创新驱动发展战略难以展开。近年来，东北地区中小企业的发展受制于体制机制改革的困境，高昂的用工成本、匮乏的技术资源、不畅的融资渠道，再加上繁重的税费负担，无不限制着中小企业的生长活力。其次，市场准入条件不但局限着中小企业的经营范围，还造成了民营资本的囤积，不断打击着中小企业的发展积极性。由于政府对某些项目建设的条件限制，中小企业也因此错失了很多合作机会，导致一些中小企业无法做到市场精准定位，大大增加了其发展方向的不确定性。此外，在中小企业转型升级的过程中也存在政企信息对接不到位的问题，企业与政府间缺乏良性的互动，这都给优化中小企业营商环境增加了难度。

四、东北地区经济高质量发展的战略思考

在经济全球化背景下，高质量发展是我国未来确定经济政策、调整发展路径、宏观调控市场的根本要求，针对东北地区经济发展面临的新兴技术产业发展缓慢、人才支撑力度不够等问题，结合新时代、新形势下的发展理念，现提出如下对策：

（一）合理运用资源优势以推动工业可持续发展

东北地区资源优势明显，资源的可持续利用是东北资源型城市经济发展的基础，因此，应遵循资源可持续利用的原则，对不可再生资源进行严格保护，防止浪费与不合理的消耗，形成产品深加工生产工艺与资源保护体系［11］。一方面，东北地区可以通过升级改造开采技术，做到物尽其用，实现现有资源利用最大化。另一方面，可以将勘探工作进行商业化转型，加大资源勘探的资金支持，在保证资源供给的同时重视工业能源的多元化开采，着重利用新能源与可再生资源，帮助资源型城市发展接续产业，共建资源可持续利用、经济可持续发展的良好路径。

（二）深化体制机制改革以培育引进更多人才

东北地区人才流失速度过快与东北的产业结构问题和不合理的体制机制有很大关系，因此，深化体制机制改革、加强职业培养与创新对当下东北地区培育高端人才、引留优秀人才至关重要。第一，要多角度对人才体制机制进行改革，将市场主导人力资源分配的作用发挥到最大，构建公平竞争的人才市场环境［12］；第二，要优化党政机构职能配置，根据当下发展情况更新人才引进政策［13］，利用创业创新带动就业，推动建设创业型城市和人才孵化基地，为东北地区吸引人才、发展实体经济提供良好环境；第三，继续探索国有企业混合所有制改革，鼓励企业改变人才培养方式，建立有特色的人才扶持机制，为人才提供更多的就业舞台，逐步完善人才培养体系，为企业人才引留提供强有力的保障。

（三）促进科技创新以提高东北经济核心竞争力

企业发展既要追求经济利益的增长，还要不断提升企业可持续发展能力，由生产制造型企业逐步向制造创新型企业转型［14］。东北地区与发达城市相比，经济总量不足已成不争的事实，而创新程度低也导致东北经济在发展过程中严重缺乏核心竞争力。对此，东北地区可以探索新型科技创新体制，将科技资源在企业、技术研发团队、教育部门之间进行合理配置，加速自主创新成果向科技方向转移。另外，可以结合国家针对新兴产业的战略定位，将传统产业发展方式逐渐向新兴产业靠拢，致力于科技创新与新兴产业的联结，在保障东北地区工业制造业原有结构的同时，发挥科技在产业发展中的重要作用。例如服务行业，可以将信息加工、产业结构调整与金融服务相结合，为东北经济创造更多机会。

（四）优化产业结构以促进新兴产业发展

长久以来，东北老工业基地的经济增长是建立在能源高消耗与环境重污染的基础上，无法适应现阶段经济发展新常态的要求。因此，在目前中国经济进入结构稳定增长的新常态下，应以高质量增长代替数量增长。首先，结合东北地区工业现状，充分利用现有优势，积极培育符合区域发展特征的战略性新兴产业［15］。比如汽车制造行业，可以加大对新能源汽车的研发与投入，对技术、人才等资源重新进行调整。其次，产业结构的升级会伴随着技术改造，企业可以提高装备水平，加速引进新兴产业发展的设备，继续优化和改造生产工艺。此外，还可以借助加快城市化发展进程来辅助产业结构升级，有针对性地发展重点城市和特色产业，逐步改善城市原有不合理的产业规划与基础设施，对老工业区进行重点改造，加强新兴产业对东北经济的推动作用。

（五）激发中小企业活力以建设民营经济良好环境

振兴东北老工业基地的重要突破点在民营经济，而中小企业正是推进民营经济高质量发展的坚强后盾。为促进东北振兴取得新突破，东北各省陆续发布了《关于加快推动吉林省国家级开发区高质量发展的实施意见》《吉林省人民政府关于进一步支持民营经济（中小企业）发展若干政策措施的通知》《辽宁省服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革激发市场主体活力工作实施方案》《黑龙江省中小企业公共服务平台认定与管理办法》等系列政策支持文件，明确强调要发挥民营经济的市场作用，切实解决中小企业生产经营过程中的现实困难，促进中小企业的健康发展。

在提高中小企业技术资源支持方面，可以充分发挥科研院所、地方高校的科技资源优势，根据企业需求向中小企业开放资源，确保资源供给的准确性、时效性与广泛性。而对于政府与企业间的信息共享，政府部门可以鼓励企业参与政策机制的制定，通过打造智慧型公共服务平台调整政企间的信息融通体系，保证政企间形成有效的双向沟通方式。此外，中小企业自身应加快建立现代企业制度，坚持以党的领导引领企业高质量发展，在不断提高企业竞争力的同时为市场释放更多活力。

五、结语

东北地区区位条件优越，沿边沿海优势明显，尤其是独特的资源优势、丰富的农业供给、雄厚的工业基础等，对维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、产业安全、能源安全具有十分重要的作用。国家主席习近平指出，东北发展对内要与京津冀协同发展对接，对外要深度融入“一带一路”，全力打造开放合作高地。[16]国务院总理李克强指出，东北地区要全面对标国内先进地区，加快转变政府职能，更大力度推进简政放权、放管结合，优化服务改革，开展优化投资营商环境专项行动，实行企业投资项目管理负面清单制度，试点市场准入负面清单制度，保护各种所有制经济产权。[17]东北地区发展应抓住国家振兴东北的良好机遇和“十四五”规划的政策优势，全力推动国企改革，加快转型升级，一方面尽快出台深化国有企业改革的专项方案，促进民营经济发展，选择一批收益可预期的优质项目，实施政府和社会资本相融合的发展模式，增强东北经济活力。另一方面，结合国家针对新兴产业的战略定位，致力于科技创新与新兴产业的联结，深挖科技在产业发展中的重要作用。同时积极发展服务业，培育智能养老、红色旅游、冰雪文化等新消费增长点，支持资源枯竭产业和经济衰退地区转型，精准施策促进升级发展，全面实现和推进东北地区经济高质量发展。