四川省交通运输综合行政执法机构运行情况调研评估报告

2022-05-18钟建发章华峰

中国机构编制 2022年4期

●钟建发章华峰

四川省认真贯彻落实《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》要求，把改革作为解决交通领域执法深层次矛盾问题、构建交通运输执法新体制机制、加快推进交通强省战略的重要手段。改革后，全省交通运输综合行政执法职责整合、队伍组建、人员划转、工作交接基本到位，执法工作连续性、稳定性得到较好保证，群众满意度得到较大提升。

一、改革取得的阶段性成效

（一）统一行政执法体系基本建立。省级层面：实行省级统一执法，以原省交通运输厅高速公路管理局为基础，整合组建省交通运输综合行政执法总队，下设7个高速公路执法支队。市级层面：成都、泸州、眉山、凉山等16个市（州）在市本级设立交通运输综合行政执法队伍；绵阳、自贡、达州、资阳4个市在市交通运输主管部门内设机构明确执法监督职责，执法事项主要交由所属县（市、区）交通运输部门负责；甘孜州实行交通运输主管部门、综合行政执法部门“双重管理”的体制。县级层面：全省183个县（市、区）主要有4种模式。一是县级交通运输主管部门不承担执法职责，其执法职责由市级交通运输综合行政执法队伍承担，有17个；二是组建县级交通运输综合行政执法队伍，与县级交通运输部门实行“局队合一”体制，有133个；三是交通运输综合行政执法职责纳入本地综合行政执法局职责范围，有21个；四是交通运输执法队伍实行交通运输主管部门、综合行政执法部门“双重管理”体制，有12个。

（二）执法规范化建设不断加强。抓住行政执法职责这一关键，围绕行政处罚及与其相关的行政检查、行政强制等高频事项，在高速公路、普通公路、水上交通、道路运输、交通工程质量及造价监督等领域明晰各级交通运输部门、综合执法队伍、行业发展机构相互之间、上下之间的职责关系，建立健全执法协作机制。经梳理，全省交通运输综合行政执法事项涉及公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等7个执法门类共计480余项。全面推行行政执法“三项制度”，规范自由裁量权行使，推动“两法衔接”，实行行政处罚信息公开制度。大力推进移动执法、非现场执法试点，推动交通执法和行业监管一体化系统应用全覆盖。

（三）执法队伍素质不断提升。按照“政治坚定、素质过硬、纪律严明、作风优良、廉洁高效”的建设目标，省交通运输厅坚持“执法要严、态度要好”的工作理念，实行执法队伍准军事化管理，加强对高速公路执法、市县交通运输综合行政执法、基层执法站所的执法监督，加大对执法人员培训力度。市县交通运输部门认真履行行业行政管理、行政执法的双重主体责任，开展执法形象大提升行动，严格执法人员管理，强化执法人员培训，执法文书以同级交通运输部门名义对外出具，执法服务形象稳步提升。

（四）执法治理能力不断增强。出台《四川省交通运输综合行政执法条例》，探索以地方人大立法的形式保障改革工作不断深化。省市县三级交通运输主管部门权责清单均已印发实施并实行动态调整，制定印发《四川省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）》，进一步厘清层级执法权限。推进执法重心下移，加强乡镇交通执法工作，创新巡查组织形式和体制机制，重点加强动态巡查、办案、应急指挥等执法一线工作力量。高速公路“一路四方”机制（由地方政府、交通运输执法队伍、公路经营企业、公安交警四方组成的联勤联动机制）向纵深推进，圆满完成四川“8.18”特大洪灾抢通保通、雅西高速姚河坝山体崩塌应急抢通等保障任务。2021年，全省交通运输系统共计办理行政处罚、行政强制等执法案件6.4万余件（其中省本级办理3643件），罚没金额约2.6亿元，执法办案质量和办案效果得到“双提升”，在交通运输部综合执法检查中排名靠前。

二、调研评估中发现的问题

改革已经取得阶段性成效，较好完成了各项既定任务，但随着四川省综合交通运输规划和综合立体交通网规划的深入实施，以及交通运输行业高质量发展的需要，在调研评估中也发现了一些问题，具体如下。

（一）执法运行机制有待优化。一是交通运输主管部门与综合执法机构的关系尚未理顺。有的地方混淆行业管理和行政执法的性质，将监管职能转移到执法队伍，以罚代管，将压力过度集中于末端执法环节，导致管理权限和处罚权限简单割裂。前端管理跟不上，末端执法效果难以维持，管理和执法效能双低下。二是个别地方新组建的综合行政执法局与交通运输主管部门之间沟通衔接机制尚未理顺。下级交通运输主管部门为了对应上级交通运输主管部门下达的工作任务和执法要求，在工作中与新组建的综合行政执法局存在较多职责交叉和衔接合作问题，一定程度存在“相互发函踢皮球”的现象。就新颁布或修订完善的法律法规政策，综合行政执法局难以得到交通运输主管部门及时的宣传贯彻及法律法规释义等方面的培训、指导。三是与公安交管部门的职责存在部分重叠，沟通协调机制不够顺畅。道路上有两个系统的执法队伍，即公安交管队伍负责道路交通安全管理工作，交通运输执法队伍负责公路路政、道路运政管理工作，两支队伍各自管理、分别执法。虽然中央6部委规定“治超”工作由交通、公安共同负责，但是2支队伍管理数据信息闭塞、协调不够顺畅、配合不够紧密，特别是2支队伍的处罚标准不统一，一定程度存在“拦车难、处罚难”现象。

（二）执法队伍素质有待提高。在全省交通行政执法队伍中，45岁以上的，约占总人数的45%；大学专科以上文化程度的，约占总人数的40%。在2021年度全省行政执法人员资格考试中，交通系统50分以下的有近2000人，约占其参加考试总人数的1/3。一是缺乏交通执法的专业型人才。全省交通系统具有法律职业资格的仅有46名。交通执法不仅需要掌握交通行政法律知识，还需要掌握民事、刑事法律知识、诉讼法律知识，具有一定的应急处置能力。法律知识缺乏导致“两法”衔接工作能力不足。执法人员在工作中更多地掌握的是一般行政执法的办案标准，对刑事法律法规的认识和掌握还不够全面，办案标准不一致，证据意识不强，在区分罪与非罪、收集固定证据等方面能力不足。二是缺乏交通管理和交通执法的复合型人才。交通执法不仅需要执法者熟悉交通工作实际，还需要掌握一定的法律和管理学知识，了解当地经济社会发展总体情况，才能发现交通执法中存在的深层次矛盾和问题，提出解决措施和办法。三是一定程度存在工勤人员和执法辅助人员执法。全省交通运输系统现有1400余名工勤人员在一线承担执法任务，执法辅助人员有5000余名。同时，一些地方根据自身财政保障水平，在编制外聘用了执法辅助人员，数量约占在编人员的50%。

（三）执法装备保障有待加强。据省交通运输厅反馈，交通运输综合行政执法装备不足，财政资金保障渠道单一，专项经费支持力度较小。一是执法车辆老化较为突出。以省交通运输综合行政执法总队为例，使用8年以上的有124辆，占总数的37%；使用10年以上的有107辆，占总数的32%；使用12年以上的有57辆，占总数的17%。二是执法用车配置不足。除配备的259艘海事监督艇外，全省保留的交通运输执法用车普遍为一般公务用车，未列入执法执勤编制。极个别地方没有配备正规执法执勤车辆，外勤执法使用私家车，执法办案人员执法存在诸多风险。三是执法装备配备不足。执法人员配备的服装、执法记录仪等装备保障不足，一定程度导致执法不严肃、不规范。

此外，有的地方要求将改革前未实行“参公”管理的执法事业单位，按照中共中央组织部制定印发的《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理单位审批办法》进行认定，列入参照管理范围；要求统一规范市县两级交通运输执法队伍的机构规格，加快明确执法队伍人员编制性质；要求统筹调剂使用锁定编制，用于补充一线执法人员。

三、把改革向纵深推进的对策建议

改革不是一劳永逸的，必须坚持以问题为导向、以基层一线为重点不断深化，进一步解决好“谁来干、干什么、怎么干”的问题，不断厘清职责界限，不断加强工作衔接、业务协作，不断提高交通运输综合行政执法治理效能。

（一）进一步健全执法协作运行机制，处理好监管与执法的关系。重点围绕高速公路、普通公路、水上交通、道路运输、交通工程质量及造价监督等领域的行政执法事项，逐一建立健全执法协作机制。改革后，交通运输领域审批、监督、检查、执法是一个闭环，这个闭环不能由于改革模式涉及的机构不同而受到影响。一方面，处理好交通运输系统行政管理主体、综合执法机构和行业发展机构三者关系。交通运输主管部门是行使行业行政管理职权的唯一主体，综合执法机构以同级交通运输主管部门名义开展执法，行业发展机构承担行政辅助、公共服务、技术支撑、决策参谋等工作。另一方面，对于将交通运输执法职责纳入综合行政执法局的，应建立健全综合执法部门、相关业务部门、综合执法队伍间协作配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。

（二）进一步压实交通运输部门主体责任，处理好改革与稳定的关系。对于暂未划入执法队伍的人员，特别是因不符合中央“严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍”改革精神的，要深入细致做好思想政治工作，合理引导改革预期，营造良好氛围。一方面，要对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员。另一方面，要坚持“凡进必考”，严禁借队伍整合组建之际转“干部”身份。对于暂未划入执法队伍人员不能办理执法证、执法车辆和服装保障不足、执法机构未“参公”管理等问题，建议由省级交通运输部门牵头有关部门研究处理，同级机构编制部门相应做好服务保障工作。

（三）进一步厘清层级间的执法职责，处理好放权与承接的关系。改革后，四川有7个大项14个小项的省级交通运输领域行政权力事项下放至成都和泸州、德阳、绵阳、乐山、南充、宜宾、达州7个区域中心城市，有21项县级交通运输部门行政权力事项赋予乡镇（街道）行使。一方面，贯彻落实好国务院办公厅《关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》要求，逐一对执法事项进行细化完善，区分不同事项和管理体制，明确第一责任主体，压实查处违法行为的责任。将执法事项纳入地方综合行政执法管理平台，推进实现统一受理、统一指挥、统一考核。另一方面，贯彻落实好中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求，将派驻在基层的交通执法队伍纳入乡镇党委政府的统一指挥协调工作机制，抓好赋权事项的承接落实，加快实现“一支队伍管执法”。对于人口规模大、经济较发达、执法任务重的乡镇，做实综合执法机构，统一行使行政处罚和与行政处罚相关的行政强制权、行政检查权。对于规模较小的乡镇，推动实现大乡镇管小乡镇、一支队伍管几个乡镇。同时，采取属地执法、委托执法、派驻执法等方式，强化产业园区的统筹管理责任。

（四）进一步规范执法队伍机构编制管理，处理好“瘦身”与“健身”的关系。一方面，严格行政执法队伍事业编制审批和管理，严守“不再新设事业性质的执法机构和新增事业编制”这一政策底线，确保锁定编制总量只减不增。考虑到行政执法职能是政府的一项重要职能，理应由具有行政执法主体资格的执法机构及其具有公务员身份的人员行使，建议中央层面将各地锁定的执法人员编制按一定比例统一规范为行政编制，参照政法专项编制管理方式进行单列管理。另一方面，适应全省交通事业发展需要，特别是到2035年四川高速公路总里程将达到1.61万公里，在“财政供养人员只减不增”的背景下，引导各级交通运输部门向深化改革要编制、向完善机制要编制、向信息技术要编制，在管住管好用活执法队伍编制资源上下功夫。一是对前期改革情况进行“回头看”。对于完全承担执法职责的机构，原则上人员随编制成建制划转。对于部分承担执法职责的机构，根据所承担的执法职责和编制情况相应划转人员。二是按照“老人老办法、新人新办法”的原则，各类人员原有身份保持不变，结合规范地方行政执法队伍人员编制管理试点工作，统一规范执法人员编制性质。三是在符合相关政策规定的前提下，逐步允许各地采取“退一进一”“退多进少”方式分批次补充人员，用于加强基层一线执法。