“因症施策”探索社区治理新路径

倪远

“社区”是社会治理的基本单元，社区治理是构建社会治理现代化体系最基础、最重要的一环。习近平总书记强调，要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。这是新时代新发展阶段对社区治理提出的新要求，事关群众的切身利益，直接影响群众的幸福感、安全感和获得感。近期，中共中央下发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），要求检察机关充分发挥法律监督的作用，为大局服务、为人民司法，切实加强民生司法保障，提高社会治理法治化水平。行政检察应当发挥“一手托两家”的积极作用，依托“穿透式监督”理念，聚焦群众重点关切和基层行政执法存在的难点问题，加强探索、做好文章，为构建新型社区治理体系、提升社区治理能级提供检察支撑。

坚持问题导向，“因症施策”

近年来，上海的精细化基层社会治理取得良好效果，但治理能力不足、多元主体共治共享格局尚未完全形成等短板仍存在。特别是与群众日常生活密切相关的基层行政执法层面，执法不到位等问题影响到群众的安全感和满意度。检察机关践行“穿透式监督”的行政检察理念，针对行政机关存在的具体问题对症下药，通过检察建议及时纠正、督促整改，促进依法行政、依法治理。

一是提高综合性执法效能。涉及社区治理的行政执法看似处理的都是“小事”，但可能涉及多个行政执法部门，因执法职能交叉易出现重复执法、执法空缺、互相推诿等问题，缺乏有效的协同机制，治理效率不高。行政检察应通过“穿透式监督”及时介入，厘清权责，针对性制发检察建议，推动建立执法协作平台，破解“孤岛效应”，提高社区治理综合效能。比如未经审核报批的规模性租赁项目，极大地影响到社区公共安全秩序，针对其存在的执法缺位、久治不决等问题，虹口区检察院分别向属地街道、相关行政执法部门、产权人等制发检察建议，明确属地管理责任、行政监管责任和产权人主体责任，督促履责，推动整治到位。

二是强化新类型执法担当。随着社会发展和技术革新，越来越多的新事物进入居民生活，也给社区治理带来新问题。对监管依据仍不明确、监管机制尚未完善的新类型社区治理问题，检察机关督促行政监管部门积极担当，通过个案办理推动一类问题治理。比如智能快件箱作为快递经营新业态，为社区居民寄取快件提供了便利，但其监管仍存在一定滞后性。虹口区检察院在履职中发现，相关部门对智能快件箱监管不到位，出现个人非法使用智能快件箱等情况，侵害群众财产权益，影响社区管理秩序，遂制发检察建议，督促其及时查处相关违法行为，落实监管责任、填补监管漏洞。并以此为契机，推动加强快递运营管理和智能快件箱等新业态的监管合力，取得“以一案治一片”的积极成效。

坚持专业引领，创新方式

法治化是基层社区治理的根本途径。检察机关加强行政检察监督并不是对行政执法“挑刺”，而是通过法律监督来支持行政机关依法履职，从而提升社区治理法治化水平。虹口区检察院牢牢把握行政检察作为完善法治建设重要环节的关键定位，充分发挥專业优势，通过行政检察法律意见书等创新性方式，以检察智慧为行政执法提供法律支撑，提升行政检察服务社区治理能级。行政检察法律意见书等创新工作方式得到市、区两级领导多次肯定。

一是创设法律意见书。社区治理事务虽“小”却也繁杂，涉及治安、消防、环境卫生等众多治理面，范围广内容多。特别是复合型违法问题，容易职责不清、边界不明，执法难度较大。针对上述情况，虹口区检察院创新行政检察监督方式，探索检察法律意见书的形式，通过逐条梳理某一社会治理问题涉及的具体违法违规情形、主体责任、行政监管职权和执法依据，针对性地提出检察意见，为行政机关提供执法依据和决策参考。比如，针对某地块“美丽家园”工程建设中存在的住宅小区违章搭建、占用公共空间堆物、电动车“进楼入户”“飞线充电”等突出问题，虹口区检察院制发《关于依法开展住宅小区楼道违章治理检察法律意见书》，明确责任主体及监管依据，为安全有序、整洁舒适、环境宜居、幸福和谐的“美丽家园”建设贡献检察力量。

二是制作法律工具书。除了制发检察法律意见书，虹口区检察院针对社会治理问题涉及的法律法规纷繁复杂，容易混淆误用等情况，对相关法律法规和规范性文件进行梳理汇总，并结合行政机关、街道、社区居民等实际需求量身打造不同版本，为依法治理提供法律指引。比如，配合住宅小区治理检察法律意见书，编制了《住宅小区楼道违章治理相关法律法规及规范性文件汇编》，为“美丽家园”建设的行政执法监管提供法律指引。

坚持多赢共赢，强化协作

当前，社区治理格局正在加快向“党委牵头、政府监管、市场服务、社会参与、居民自治、法治保障”转变，逐步构建共建、共治、共享的基层治理体系。检察机关作为“法治保障”的中坚力量，应坚持多赢共赢的理念，站在共同推进社区治理法治化建设的高度，加强与行政机关的沟通协作，切实履行共同治理的职责。

一是实现良性互动，搭建沟通平台。社区治理需要着眼全局、通盘考虑，仅有一方或几方的力量，远不能下好这盘“棋”。虹口区检察院加强与属地街道、基层行政执法部门的沟通联系，主动搭建平台，通过召开专题推进会议、建立信息共享机制、参与联合约谈等“组合拳”，凝聚司法、执法合力，构建司法执法良性互动格局。

二是加强主动对接，解決瓶颈问题。基层行政执法处于社区治理前沿，需要兼顾和平衡诸多利益，能动用的手段却极为有限，存在不少行政执法的难点和瓶颈。虹口区检察院跨前一步，在把握好依法、谦抑原则的基础上，依托行政检察穿透式介入基层行政执法领域，主动走访、了解行政执法部门在社区治理工作中遇到的困难和阻力，加强研讨、会商，寻求难点、瓶颈问题的解决路径，为行政机关依法履职提供法治保障。

三是实质性化解争议，用法治解决问题。社区治理法治化就是要将矛盾解决更多地纳入法治化轨道，通过法律手段和法律途径解决问题。检察机关应在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，通过行政检察的介入，强化释法说理，引导形成实质性解决方案，促进案结事了。同时，促使基层行政执法部门将法治理念融入执法全过程，提升社区治理的法治思维水平。

社区治理的法治化水平对建设法治社会有着重要作用。检察机关要落实好《意见》要求，牢牢站在人民立场，坚持为大局服务、为人民司法，充分履行行政检察法律监督职责，以其“微治理”为社区治理细胞工程“赋能”。

（作者单位：上海市虹口区人民检察院）