村级后备干部制度：农村青年参与乡村振兴的路径

齐薇薇

（湖南师范大学 马克思主义学院，湖南 长沙424200）

一 问题提出

（一）问题提出

据国家统计局最新统计数据显示，2019 年中国城镇化人口占比为60.6%，农村人口占比39.4%，中国城市化仍然呈上升趋势。［1］与之相随的是农村的迅速衰败，农村的人、财、物源源不断地向城市转移，乡村社会日益空心化、老龄化。乡村社会基础条件和社会结构发生巨大变革，［2］基层治理面临“村治主体缺位”［3］以及“基层组织治理能力下降”［4］的问题，对乡村治理秩序产生强烈冲击，基层治理面临转型。中共十九大报告提出乡村振兴的战略部署，旨在解决乡村社会转型中的问题，“防止乡村凋敝，促进城乡共同繁荣”［5］,实现基层治理体系和治理能力的现代化转型。

组织振兴是乡村振兴的基础条件，而组织振兴的核心是人才振兴。“政治路线确定后，干部就是决定的因素”［6］，在乡村振兴战略背景下，如何选拔、培养、管理农村干部队伍是亟待解答的重大课题。农村干部队伍建设中后备干部培养极其重要，它关涉到农村干部队伍梯队建设、人才选拔和基层政治社会稳定，是基层组织建设的题中之义和重要工作。

（二）既有研究

学界关于农村后备干部的研究相对较少，既有的研究主要集中在两方面。一是对后备干部培养重要性的研究。农村干部是培养出来的，忽视后备干部的培养，会导致农村干部培养工作的严重滞后，从而影响农村干部队伍稳定性和基层治理有效性。［7］在城乡一体化的背景下，乡村治理方式、城乡流动、乡村产业结构、村级组织基本功能等方面发生了巨大变化，只有加强农村基层后备干部的选拔、管理、培养、使用和激励，才能应对新时期的挑战，增强农村基层政权组织的活力。［8］二是对后备干部培养面临问题的研究。农村后备干部建设存在后备力量不足、选拔培养方式不规范、管理方式僵化、备用方式脱节等问题，应创新选拔机制、抓好后备干部源头、创新培养机制、提高后备干部整体素质、创新管理机制、促进后备干部健康成长、创新后备干部使用机制，使后备干部培养步入良性发展轨道。［9］研究认为选人难、培养难和使用难是近年来农村后备干部建设遇到的普遍问题，应该以健全选用机制为立足点、以加强培养机制为关键点、以理顺管理机制为切入点、以提升待遇为着重点。［10］

从既有的文献研究来看，存在两个不足。一是关于后备干部研究太少。关于农村基层组织建设研究主要集中在村两委干部上，对后备干部的关注和研究少。二是既有关于农村后备干部研究时间都比较久远，对于当前快速发展的乡村社会的指导意义不大。在城市化背景下，乡村社会面临着空心化、老龄化带来的村治主体缺失，后备干部对基层组织的稳定性、村干部队伍人才供给和基层治理现代化转型极其重要，深入研究后备干部对于转型中的乡村社会具有重要的理论与实践意义。

（三）个案情况

本研究的经验材料，来自笔者和所在团队同仁于2020 年12 月份对安徽Y 镇5 个村开展了为期28天的田野调查。本次调研关注了村庄集体经济情况、农业发展状况、农民家计模式、城市化、村庄治理等主题，访谈对象有乡镇干部、村干部、年轻后备干部、小组长、种田大户、普通农户和驻村干部等群体。

Y 镇隶属于H 县，位于县城东郊。H 县位于安徽省的东南部，紧邻长三角经济带，受长三角经济带辐射影响较大，工商业相对发达，主要产业有矿产、水泥、服装、食品加工业等。区位优势和发达的工业为当地农业现代化发展创造了社会经济基础，也为当地农民提供了丰富非农就业机会。当地农民1980 年代进入浙江、上海、南京等省市打工，农民家庭经济收入对农业依赖程度较低，农民的主要利益关系不在土地上，对土地利益不敏感，为土地集中和规模化提供了社会基础。与此同时，H 县地方财政实力雄厚，为当地推行土地整治提供了经济支持。在这些因素的共同推动下，H 县较早地推动了农业的规模化和现代化转型，绝大部分农民将承包地流转给少数种植大户经营，而本人进入劳动力市场务工。

当地就业机会丰富，农村劳动力参与劳动力市场程度较高。在当地除了不想工作或身体不好的外，有劳动能力的农民都能在当地劳动力市场上找到工作，因此在当地经常可以看到70 多岁的老年人还在打工的情况。本地普通工人工资水平在每月3000~4000元，虽然个体收入不高，但只要一个家庭有2到4个劳动力，家庭总体收入就不低。根据家庭经济收入水平，可将当地农民家庭分为三种类型：第一类是低收入家庭，因为家庭劳动力少或主要劳动力丧失劳动能力，年收入在5 万元以下，这样的家庭占比在10%左右；第二类是中等收入家庭，家庭成员充分参与劳动力市场就业，家庭年收入在10 万~20 万元左右，占比在80%以上；第三类是高收入家庭，家庭收入主要靠承包土地、承包工程、经营茶叶等，这样的家庭年收入在20万元以上，占比也在10%左右。

在较高收入的支撑下，当地农民家庭的城市化能力较强。以Y 镇S 村为例，该村进城买房的家庭达到80%以上，主要在H 县买房，少部分在芜湖市或外地城镇买房。当地农民大量进城，一方面快速推动当地城市化发展，县城房价从2015 年每平方米4000~5000 元，涨至2020 年每平方米7000~8000 元，仍在持续上涨。另一方面也带来乡村迅速地衰败，空心化、老龄化程度严重，平时入户走访时在村庄很难看到年轻人，即使50~60 岁的中年人也很少见到，他们中大部分男性在城里打工，女性在城里照顾孙辈，留在农村的大都是年龄在65 岁以上的老年人。

二 村级后备干部制度推行的目的与背景

（一）村级后备干部制度推行的目的

2016 年Y 镇推行村级后备干部制度。后备干部通过在全县范围内招考，拓宽人才选拔渠道；由财政拨发工资，让后备干部有保障、正式化；通过培训和选举，后备干部最终成为村干部；后备干部可以在全镇范围内调配。

从调查来看，村级后备干部制度的推行有四大目的：

一是提前进行人才储备。通过提前储备人才，能够避免因为村干部临时退出或选举时选不到合适人选而带来的治理困境。

二是扩大人才选拔范围。在一个村庄选不出或找不到合适人选，在全镇、全县范围内选拔人才，人才选拔空间更大。

三是选拔文化水平较高的年轻人。基层治理转型需要有文化的年轻人，他们懂得使用现代治理技术，具有一定的文化水平，他们符合基层治理日益行政化的需求。后备干部制度是安徽省H 县根据基层治理变迁作出的反应。

四是保证基层组织意图的贯彻。从后备干部的选拔到正式成为村干部，基层党委、政府高度参与，从而保证了基层组织意图的贯彻。

（二）村级后备干部制度推行的主要背景

从调查来看，Y 镇之所以在2016 年这个时间点推行村级后备干部制度，与当地农村基层治理的社会基础发生变化和基层治理转型有关。

1.农村基层治理的社会基础发生变化。村庄空心化、村民老龄化导致村庄内部已经很难自我生产、自我培育村治人才，使得村庄面临村治主体日益老化、村级组织断层的风险，从而无法为留在村庄的农民、种植大户提供公共服务，也难以胜任自上而下的行政任务。农村基层治理社会基础的变化，体现在以下两个方面：

一是村庄精英外流。2013 年以后，在地方政府推动、教育城市化、婚姻推动和农民自发城镇化的共同作用下，当地城市化快速发展。农村人口大量向城市集中，主要集中在县城，留在村庄生活的主要是老年人。调查发现，长期在村庄生活的老年人因为年龄大、思想落伍、素质不高等，已经无法胜任村干部角色。

二是农民生活面向城市。留在村庄还有少部分种田大户，他们相对较为年轻，年龄在50 岁左右，但他们的生活面向城市，在村里包地为了支持城市生活开支或支持子女进城，他们对当村干部不感兴趣，也没有时间当村干部。种田大户中有一部分是外村人，因为农业高风险、低利润使得他们的流动性很大，他们在村里包地是为了挣钱，很少与当地农民打交道，与村庄的联系仅仅在土地层面，不关心村里的事情。

2.农村基层治理转型。进入新时代，农村基层治理发生了剧烈变化，主要表现为：

首先，治理内容的变化。在取消农业税前，村级治理主要解决国家从农村汲取资源和满足农民生产生活秩序的需要，村干部功能兼具国家代理人和农民当家人的角色。取消农业税费以后，国家向农村输入大量资源，基层治理逐渐行政化。［11］村一级逐渐成为国家治理体系在基层中的触角，村干部逐渐成为国家行政体系中的一员，村干部主要工作转变为怎样有效利用国家资源为村民提供公共服务，以及落实自上而下的行政性任务，为此需要更专业的村干部队伍。目前，Y 镇党委、政府的中心工作是厕所革命、环境整治、美丽乡村建设等，村干部除了要做好乡镇的站、办、所下达的常规工作之外，重点也是围绕中心工作开展工作。

其次，治理方式的变化。国家治理体系和治理能力现代化建设重塑基层政权，基层治理从过去一般化、“大呼隆”和粗放式的工作方式向规范化、专业化和精细化的工作方式转型。［12］同时，基层治理从结果管理向过程管理转变，对治理过程的监控越来越细化、越来越严格，基层的任何工作都要走流程、拍照、文字记载、做表格等，以实现工作过程的留痕。这就要求村干部有使用现代技术和文字表达的能力，有较高的文化水平。

最后，治理技术的变化。在中国现代技术快速发展的今天，技术影响着我们的生活也改变着我们的生活，基层治理也深受现代技术的影响和改变。微信、App、各类技术平台等已经成为当前基层治理的重要手段，不仅提高基层治理水平，还重塑基层治理方式。Y 镇乡镇干部介绍说，现在信息上报、交医保社保等都是通过网络办公，减少了人力、物力投入，大大提升办事效率，对村干部的要求也提高了。

随着农村基层治理内容、治理方式和治理手段的变化，基层越来越需要有文化、懂得使用现代技术、年富力强的年轻村干部。

三 村级后备干部的群体特征与选择原因

Y 镇村级后备干部制度推行得比较顺利，报名人数呈现逐年上涨趋势（见表一）。

表一Y 镇近5 年村级后备干部招考情况单位：人

说明：2020 年招聘男性5 名、女性3 名，有36 名男性报名，59 名女性报名

（一）村级后备干部的群体特征

1.学历高、年轻化。Y 镇村级后备干部呈现高学历、年轻化的特点。这一群体普遍都具有大专及以上学历，以85 后和90 后为主。乡镇在招考村级后备干部时，在年龄和学历上有明确限制，规定报考人员年龄不能超过35 周岁，在学历上要求必须具备大专及以上学历，对退伍军人要求相对宽松。以Y 镇S 村为例，有9 个村干部，有4 名是通过后备干部招考进来的，其中3 人是90 后，1 人是85 后；3 人具有大专学历，1 人是具有高中学历的退伍军人。

2.家庭负担不重。村干部工资水平居当地中等水平，不低也不高，够维持年轻人在当地的基本生活开支，花销大的年轻人则不够生活开支。虽然如此，报考的人数却依然呈逐年上升趋势。原因就在于当地工业发达，农民家庭劳动力能够实现充分就业，不仅青壮年农民能够在本地劳动力市场上充分就业，中老年人也能够在当地找到合适的工作。这样，虽然个体收入不高，但家庭总收入不低，父代对子代具有较强的经济支持能力，年轻人的经济压力相对较小。因此，那些父母能力较强、家庭收入较高、没有过重经济负担的年轻人，也愿意报考村级后备干部。

案例：许强，29 岁，S 村人，安徽某大专院校毕业，大专毕业后在县城做销售代理，年收入10 万元左右。虽然收入不错，但工作非常辛苦，工作几年后他想换一个轻松稳定的工作。2018 年12 月他报考了后备干部，顺利通过笔试、面试，成为S 村一名后备干部，已过试用期，现在主要负责村里的财务工作，每年工资4 万~5 万元。2021 年通过选举后成为正式干部。

他是家中的独子，家庭条件不错，结婚时在父母帮助下在县城买了房（首付）、还买了车，在经济上没有什么压力。结婚后小家庭在县城生活，父母在农村居住。父亲60 岁，一直在建筑工地上干活，每年收入4 万~5 万元。母亲55 岁，在县城帮儿子料理家务、接送孩子。许强的妻子则外出上班。父母还经常将老家的菜、鸡蛋往城里送，在经济上经常不定期地给许强小家庭帮助，减轻了他们的生活、经济压力，也让他没有后顾之忧地选择做村级后备干部。

3.在市场竞争中不具有优势。许多后备干部在进入村委会前都有过丰富的工作经历，有的做过生意，有的在外打过工，有的考公务员失败，有的在县城找不到合适的工作等，虽然他们的经历不同，但他们之间有一个共同的特点就是在市场竞争中并不具有特别的优势，或优势不凸显，可替代性较强。在H县，村干部行政化程度高，工资由财政拨发，有五险一金，工作稳定，还有往乡镇晋升的空间。因此，村干部虽然不属于正式公务员，但相当于半个公务员。成为村级后备干部是进入村干部队伍的条件，后备干部考试比公务员考试要轻松，对于那些没有竞争优势的年轻人来说，他们愿意进入后备干部队伍。

4.年轻女性居多。在报考后备干部的群体和后备干部群体中，年轻女性占多数。如Y 镇的邻镇W镇，2016 年招考2 名男性后备干部、3 名女性后备干部，男性报考人数有30 人，女性则有60 人报考。年轻女性后备干部比男性后备干部更稳定。调查发现，村级后备干部流动性也非常大，通常一些年轻人因为工资太低、不适应工作或与领导相处不好等原因选择辞职，但总体来看，流失的主要是男性后备干部，女性后备干部相对比较稳定。

导致村级后备干部女性化的原因主要有：一是女性的家庭经济责任相对较轻。在家庭分工中，男性依然承担养家的责任，女性倾向于照顾家庭。因此社会、家庭和女性本身对女性收入不会有太高要求，村干部工资水平虽然不高，但也达到当地平均工资水平，而且稳定，时间相对自由，可以照顾家庭，对于女性来说是一个非常不错的选择。二是女性的工作任务相对较轻。在村级工作分工中，考虑到年轻女性在身体、文化、安全、照顾家庭等方面的特点，村党支部书记通常会将相对轻松的行政性工作安排给女性，而男性则负责相对较重的工作。这样，年轻女性在村委会的工作就相对轻松，可以兼顾家庭。

（二）年轻人选择村级后备干部的原因

1.交通的便利。便捷的交通方便人们出行，改变地域间的空间距离。在交通条件落后的时期，城乡之间的二元结构差距不仅表现在经济上，还因交通不便带来空间上的阻隔，导致城乡之间在文化、生活、观念上出现较大差异。然而，近十年来，随着国家工业化、现代化、城市化快速发展，经济实力增强，开始以工补农，大力推动城乡一体化建设，大量资源流向乡村，给乡村社会带来巨大的变化，其中最大的变化之一是城乡之间交通条件的改善。交通条件的改善大大缩短城乡之间的空间距离，人们在城乡之间自由流动。在H 县，从县城开车到村里一般在10至30 分钟，极大地缩短人们的通勤时间。在Y 镇D村，所有的村干部都住在城里，每个人都有车，他们早上从县城开车到村里上班，下午下班后开车返回县城。对年轻人来说，到村里上班跟在城里上班没有什么区别，并不影响他们在城里的生活。

2.职业的选择。经过改革开放40 多年的发展，农民生活条件变好了，农民的经济富裕了，农民的职业选择也发生了变化。在改革开放早期，农村经济条件差，农民文化水平不高，50 后、60 后的农民进城从事的都是又脏又累的活，如做建筑工、贩卖茶叶等。而80 后、90 后年轻人他们生活环境比父辈好，受教育程度普遍提高，他们对职业预期较上一辈高，他们更倾向选择轻松、自由、体面的工作。

H 县虽然工业发达，但主要以劳动密集型产业为主，且产业结构较为单一，年轻人留在县城可选择的工作类型非常有限，主要有三种职业。一是创业。创业不仅需要商业头脑，而且还需要有资本投入，显然并不是所有的年轻人都有资本创业，更不是所有的人都能够创业成功，因此创业的门槛高且风险大。二是进企事业单位。县城企事业单位较少，想要进去的人很多，竞争极其激烈，最终能通过考试进入企事业单位的都是县城年轻人中的佼佼者。三是进工厂。H 县工厂的平均工资每月3000~4000 元，高的每月有5000~6000 元，但有工作时间较长、单调、辛苦、不自由、不体面等缺点，对年轻人的吸引力不大。村级后备干部由乡镇统一招考，工资由财政拨发、有五险一金和周末双休，工资水平与当地平均工资水平持平，接触的都是政府机关工作人员，进入村委会后还有机会晋升。在年轻人看来，考上后备干部相当于半个公务员，工作稳定、体面、相对轻松，因此许多年轻人愿意进入后备干部队伍。

3.家庭完整的需求。H 县距离上海、南京、苏州及浙江地区非常近，当地一些年轻人为了获得更高的收入或获得更好的就业机会，会选择去这些大城市务工，月收入可以获得上万元。但他们必须面临大城市高房价、高开支的生活压力，同时要面临背井离乡、与家人分离、家庭生活不完整等问题。对于有些年轻人来说，家庭生活的完整性比高收入更重要，他们因而会选择留在县域工作。县域范围的工作虽然工资不高，但能够照顾到家庭。然而县域产业相对单一，可选择的工作种类较少。后备干部虽然工作在农村，但是因交通便利，往返于城乡的时间较短，能够兼顾工作和家庭，因而是很多留在县城生活的年轻人不错的选择。

四 村级后备干部制度的运行与影响

村级后备干部制度是应对城市化所产生的村庄治理人才匮乏和基层组织断裂的威胁，以及基层治理变迁对人才需求变化而设置的制度。通过后备干部制度培养、选拔村干部，不仅保障了村干部的人才供应，而且保障了基层组织的稳定性，同时还加强了基层政府对村级治理的控制，从而保证基层政府的意图能够得到有效贯彻。

（一）村级年轻后备干部制度的运行

1.选拔：统一招考与双向选择。每年乡镇都会统计各行政村村干部退休、离职、职位空缺的情况，制定村级后备干部招考计划上报县政府，由县政府在全县范围统一招考。顺利通过考试的后备干部，由县政府分配到各乡镇，再由乡镇安排到行政村试用，试用期为半年。后备干部在试用期通过乡镇和村委会考核后，便可以与村委会签订合同，成为正式的村级后备干部。如果后备干部试用期表现不积极，村委会可以不与之签订合同。即使后备干部转正以后，如果在工作上表现不积极、不服从村干部工作安排，村委会也可以与之解除合同关系。对于后备干部来说，在成为正式后备干部以后，如果发现自己不能适应或不适合后备干部岗位的，也可以向村委会申请解除合同关系。后备干部制度相对公务员制度更灵活，后备干部与政府、村委会是一种双向选择的合同关系。

2.培养：老带新与长期培养。后备干部的培养主要有两种方式。

一是由经验丰富的老干部带后备干部。老干部拥有丰富的业务经验，对相关领域政策了如指掌，能够将政策灵活运用于实践，能够准确地为村民提供服务和帮助，获得村民的信任。老干部还有较强的群众工作能力，对群众熟悉了解，知道群众需要什么、怎样与群众打交道、怎么做群众工作。这些能力是在村庄顺利开展工作的基础，都需要长时间的积累。

通过以老带新的传帮带式的培养方式，首先能够让年轻干部与村庄、村民熟悉起来，缩短后备干部与村庄、村民建立联系的时间，有利于工作的快速开展。熟悉本身是一种资本，熟悉了工作也就好开展了。老干部与村民经过长期互动和交往，彼此非常熟悉，村民信任老干部，通过老干部推介，后备干部更容易获得村民的信任，从而大大降低了后备干部与村民之间建立联系的时间成本。同时，通过老干部的介绍，后备干部能够迅速地了解村民的性格特点，对于后备干部工作开展非常有帮助。其次能够让后备干部快速熟悉业务。在乡村社会，村干部需要与素质参差不齐、性格迥异和需求不同的村民打交道，更要面对复杂、变化的现实情况，需要村干部具有较强的业务能力。业务能力不仅需要村干部熟悉相关制度和政策，更重要的是知道怎样将制度和政策运用到复杂的实践中，处理复杂的现实问题。通过跟着老干部学习和听取老干部的指导，后备干部能够在短时间内掌握业务知识，并获得在复杂现实中处理和解决问题的能力。

二是长时间的后备干部生涯。后备干部需要通过半年的试用期，试用期合格后才能够获得转正，试用期不合格，村一级可以将其除名，或延长试用时间直到达到合格后才能够转正。成为正式后备干部后，在原则上可以参与村级选举，但实际上很少有后备干部转正后马上就能够参加选举，大部分后备干部都需要一段时间的历练，通过乡镇考核后才能参加选举，选举成功才能进入村委会成为正式村干部。经过长时间地培养和锻炼，后备干部已经具有成为一名合格村干部的资格和能力。

3.激励：考核与职业流动。在没有通过选举之前，后备干部不享有村干部身份，那么，怎样调动后备干部积极性就非常重要。实践中，调动村干部积极性的重要方式有两种。

一是绩效考核。为了保证工作顺利开展，地方政府针对每一项工作任务都制定了细致的考核标准，通过考核打分考察村干部工作完成情况，从而决定各村在全乡镇的排名，这不仅关乎名誉，更关乎后备干部收入。后备干部的工资由基层财政拨发，分为三部分，第一部分基本工资约占第二部分绩效工资约占第三部分奖金约占第一部分是直接发放，另外两部分工资由绩效考核决定，也就是说有一半的工资是由绩效考核决定的。绩效考核分数高，在乡镇排名越靠前，绩效工资和奖金越高，工资收入水平越高，反之则少。想要工资收入高，考核分数就要高，因此要求后备干部积极完成每一项工作任务。

二是身份转变。后备干部成为村干部以后，工作满5 年，表现优秀的可以考事业编制，每年全县有5 个名额。如果表现优秀，年龄在45 岁以下、连续担任3 年村党支部书记，可以考事业编制。由村干部向事业编干部的身份转变，让年轻后备干部具有更强的工作动力。

4.任用：村级选举。后备干部正式成为村干部之前必须经过村级选举，村民选举的功能主要有两方面。

一是通过选举了解后备干部的群众工作状况，掌握群众对后备干部工作的满意度，即后备干部的群众基础。从调查来看，村级选举被上级政府严格控制，大部分后备干部都能够通过村委会选举，只有极个别工作做得实在太差才会落选。

二是通过选举让后备干部合法地进入村委会，合法地获得村干部身份，彰显村民自治内涵。通过选举后，后备干部才正式成为一名村干部。

（二）村级后备干部制度对基层治理的作用和影响

后备干部制度是地方政府应对乡村社会和基层治理变迁而做的探索，它能够应对乡村人口大量外流带来的乡村精英流失对基层组织建设的影响。通过后备干部招考制度为基层组织提供年轻、有文化的后备干部，保障了基层组织的稳定性，优化了基层组织结构，促进了基层治理的规范化，为乡村振兴和基层治理体系和治理现代化转型提供组织基础。

1.稳定基层组织。基层组织的稳定性是基层治理稳定性、连续性的前提，是乡村治理有序的基础，是乡村振兴的保障。在城市化背景下，乡村人口大量外流，村级治理面临着治理主体的老龄化和村级组织后继无人的问题，严重影响基层组织的稳定和发展，从而对基层治理的稳定性、连续性产生影响。村级后备干部制度通过提前选拔和培养人才，一方面可以解决因为精英外流导致村治主体的缺失问题，另一方面通过稳定的制度为村级治理提供稳定的人才供应，从而保证基层组织的稳定性，为乡村振兴提供组织保障。

2.优化基层干部队伍结构。县政府在招后备干部时，对报考者在年龄上和学历上有明确规定和限制，年轻、有文化的后备干部的加入为基层组织注入了新鲜的血液，优化了基层干部队伍结构。在实施后备干部制度之前，村级组织普遍面临干部老龄化、文化水平不高的问题。虽然这些老干部有着丰富的基层工作经验，但知识文化水平有限，缺乏使用现代治理技术的能力，从而使他们无法应对基层治理现代化转型需求。通过招考年轻、高学历的后备干部，使得村级干部队伍具备了使用现代技术的能力，能够满足基层治理日益行政化、现代化的需求。年轻后备干部的加入优化了基层干部队伍的年龄结构、文化结构，从而满足转型时期基层治理多样化的需求，让基层经验丰富、群众基础深厚的老干部做群众工作，让有文化、懂技术的年轻干部应对上级下派的各种行政性工作任务，实现基层治理的有效性。

3.规范基层治理。后备干部制度既是基层治理规范化的结果，它的实施也进一步加强基层治理的规范化。后备干部制度是我国选拔培养干部的重要制度，早期农村基层后备干部主要是村庄内部产生，村级组织在后备干部的选拔、培养和考核中具有较强的主体性，乡镇在其中起把关作用。然而，随着农村社会基础变迁与基层治理转型，制度化的后备干部选拔和培养机制应运而生，后备干部的选拔、管理和支配由村级组织转移到乡政府。

村级后备干部制度的规范化带来了基层治理的规范化、制度化，主要是因为：一是村级后备干部是由基层政府通过规范化、制度化的方式选拔、培养起来的，属于基层政府行政体系中的一部分，直接受基层政府管理与支配，因此他们的工作方式和行事逻辑更趋向于按照政府的规章、制度、程序办事。二是村级后备干部是在全县范围内招聘，乡镇统一安排，大部分后备干部并不能被安排到本村工作，而是被安排到其他村，甚至其他乡镇工作。因此，后备干部与村民没有熟人关系，也就没有私人关系的羁绊；他们要想在村庄中树立权威，获得村民工作上的支持，就必须秉公办事，因此，后备干部在工作中会按照规章制度办事，从而促进基层治理的规范化运行。

村级后备干部制度在产生一些积极影响的同时，对基层治理也带来了消极的一面，即基层治理日益行政化与基层治理自治基础逐渐被消解。

1.基层治理行政化。首先，后备干部的工资、考核和发展由乡政府决定，因此他们只关心乡政府对他们的评价，在工作中对乡政府负责，执行上级下派的行政性任务，与农民打交道的积极性和主体性不强，回应农民需求的主动性不强。其次，群众工作动力弱化。在村干部主要由村民选举产生时，村干部的权威来自两方面，一是政府的认可与支持，二是村民的认可和支持。获得政府的认可需要完成政府布置的工作任务，而获得村民认可和支持需要长期与村民互动、解决问题、回应村民需求，需要具备群众工作能力。然而，实施村级后备干部制度后，村干部由政府直接选拔和确定，村民的参与度低。虽然后备干部有选举环节，但更多的只是走形式、走过场，因此村干部的权威来源只需要政府的支持和赋权，并不需要村民的支持和认可，进而在工作上他们不需要走群众路线，而是按照规定完成上级布置的行政性任务即可。最后，工作方式行政化。在工作方式上，要求村干部实行坐班制，规定明确的上下班时间，村干部必须到村委会办公，村民到村委会来办理相关业务，村干部工作方式的行政化程度越来越强。

2.村级治理去自治化。村级后备干部制度的运行实际上意味着国家权力向基层的进一步延伸，村级行政化程度提高，自治空间就缩小。村干部逐渐成为国家行政体系中的一员，工作逐渐规范化、正式化和行政化，他们按规定时间上下班，而缺乏深入群众之中、走进群众生活的要求。因此，在Y 镇村干部绝大部分住在县城，白天从县城开车到村里上班，晚上从村里开车回县城，按照国家法定工作日上班、放假。村民除了工作日能够接触村干部外，其他时间村民很难接触村干部，并且村民需要办事的时候才会到村委会去，因此大部分村民对村干部都非常陌生，村干部不了解、不熟悉村民，村民与村干部之间的关系也越拉越远，基层自治基础逐渐被基层治理的行政化所消解。

五 结论与讨论

在城市化背景下，农村人口大量流向城市，乡村普遍出现人才匮乏、组织结构老龄化、后继无人的问题。为应对这一问题，国家和地方都采取了一些措施，如推行大学生村干部、下派第一书记、后备干部制度，这三种制度都在一定程度上缓解了乡村人才流失带来的基层治理问题。然而，这三种类型的人才却存在较大差异，主要表现为对职业预期、与村庄的嵌入程度和稳定程度不同，对基层组织的建设和稳定性产生不同影响。

大学生村干部是由国家直接从学校选派下来的大学生，他们当村干部是为了增加基层工作经验，锻炼他们的能力，为其职业发展打基础。因此他们对村庄没有长期预期，也很难真正地嵌入和融入村庄。第一书记是由上级政府下派到农村的干部，担任第一书记只是他们职业生涯中的一个阶段，或促进其仕途发展的手段，因此他们也很难真正融入到村庄，与村民建立联系。

村级后备干部是从本地选拔的人才，虽然后备干部有职业晋升的机会，但很小，大部分后备干部最终只能做普通村干部，并长期在村庄工作。他们的职业预期，让他们更倾向于扎根基层。相对于大学生村干部和第一书记，后备干部更稳定，符合基层组织振兴的需要，是应对基层治理转型相对有效的方法。但是同时，Y 镇的后备干部制度在实践中也产生了村级组织行政化、去自治化的后果，给农村基层治理、党群、干群关系带来了一些隐患，需要在制度实践中予以解决和纠偏。

在乡村振兴背景下，村级年轻后备干部制度的设计和运行不能脱离两个原则：

一是群众路线的原则。村级组织是最基层的组织，直接跟群众打交道，理应通过走群众路线将自下而上的群众需求与自上而下的治理资源结合起来，更好地满足和回应群众的真正需求。村级组织的行政化容易脱离群众，隔阂乃至离间党群、干群关系。

二是村民自治的原则。村民自治制度是激发村民积极性、调动村民主体性最基本的制度安排，村民的许多事情需要通过组织动员村民自己给予满足和解决，这样既有效又低成本。而村级组织过于行政化，则意味着原子化的村民成为被动的客体，国家要直接与千差万别的原子化、被动的村民打交道，那么打交道的成本就非常高，而且难以满足村民千差万别的需求。这样很可能导致任务难以落实及治理失败。