城镇污水排水突发事件应急预案研究

雷瑶 张银

(淞际环境规划设计(上海)有限公司 上海 200030)

0 引言

当前，受经济发展方式和水资源供需矛盾等影响，涉水突发公共事件呈明显的高发态势。2014年实施的《城镇排水与污水处理条例》(国务院令第641号)中明确指出，县级以上地方人民政府应当依法组织编制城镇排水与污水处理应急预案，城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当制定本单位的应急预案，并定期组织演练。2019年习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施，提高突发事件响应和处置能力。

城镇排水系统是城镇基础设施的重要组成部分[1]，城镇排水设施主要有雨污水管渠、中水回用管网、闸坝、泵站、污水处理厂、污泥处置厂等。雨污分流改造后，雨水管渠、泵站等仅接受雨水排放，即仅在降雨天发挥排水作用；而与污水相关的中水回用管网、污水泵站、污水处理厂以及污泥处置厂等，基本全年无间断运行，其发生突发事件的概率远高于雨水排水设施。另外，污水泵站、污水处理厂以及污泥处置厂突发事件应急预案的制定，目前还停留在运营单位的层面；同时，从目前已编制的极少数市、区级城镇排水应急预案来看，也偏向于污水处理企业突发生产安全事故的应对工作或排水管网应急处置工作。从区域角度来看，尚未有全面、系统的城镇污水排水应急预案出台。

鉴于此，本文开展了城镇污水排水突发事件应急预案的研究，最大限度地预防和减少城镇污水排水突发事件及其可能造成的人员伤亡和财产损失，保障经济社会持续稳定发展和城乡安全运行，为指导和规范突发事件应急处置、提高城镇污水排水管理和应急处置能力、完善城镇应急管理体系提供理论支撑。

1 国内外研究现状

由于涉水突发公共事件的种类较多，资料收集的工作量较大，本文主要以美国、英国以及我国相关城市为典型代表，鉴于防洪减灾、水污染事件应急管理在涉水突发公共事件应急管理中具有突出的地位和鲜明的代表性，因此对这些应急预案进行重点梳理分析。

1.1 国外涉水应急体系情况梳理

1.1.1 美国涉水应急体系

美国涉水应急体系主要包括两个方面，一是防洪应急管理体系，二是突发水污染事件应急管理体系。美国防洪应急管理方面的法律法规体系较为完整，联邦层面有《国家紧急状态法》和《防洪法》等，各州、地区也有相关的地方性法律法规；美国突发水污染事件应急管理方面的法律法规体系较为健全，联邦层面的《清洁水法》和《安全饮用水法》为突发水污染事件应急管理提供强大的法律保障[2]。在应急管理过程中，各级政府部门、各个组织之间可实现及时的信息共享和对突发污染及时的监测、预警、评估，为应急行动提供了信息保障。

1.1.2 英国涉水应急体系

英国注重立法层面的公共事件应急管理，国情水情与我国存在较大差异，其面临的主要涉水公共事件多与水污染有关。英国实行流域统一管理，基本形成了中央对水资源按流域统一管理和水务私有化相结合的管理体制，其中供水、排水、污水处理等水资源管理的具体事务由私营水务公司承担。

1.2 国内涉水应急管理

1.2.1 国内涉水应急管理工作梳理

在加快突发公共事件应急机制建设和建立具有中国特色的“一案三制”应急管理体系(“一案”即为应急预案，“三制”包括应急管理体制、机制和法制)的过程中，我国制定了《国家防汛抗旱应急预案》《国家突发环境事件应急预案》以及《国家自然灾害救助应急预案》等涉水公共突发事件国家级预案。同时，为积极响应国家宏观政策的相关规定和要求，各流域、省、市建立了相配套的、适宜地方的涉水突发公共事件应急处置运行机制和应急管理综合机构，其中，防汛抗旱和水污染突发事件的应急响应较为全面。经过长期努力，各地面对城市洪涝灾害时的反应速度不断加快，处理措施更加完善，应急处置能力不断提高。

1.2.2 国内重点城市涉水应急体系建设进展

(1)上海市涉水应急体系建设。2004年上海市成立了减灾应急处置系统联动指挥中心和应急管理办公室，全面协调处理公共应急事件的管理工作，形成自上而下、统一指挥、分级负责的应急联动体系，并遵循“以人为本、预防为主，快速反应、协同应对，资源整合、科学决策”的工作原则。上海市涉水应急预案主要包括《上海市防汛防台专项应急预案》《上海市处置海洋灾害应急预案》以及与排水突发性事件密切相关的《上海市处置水务行业突发事件应急预案》等，同时还包括各区县水务行业突发事件应急预案和水务行业突发事件企业应急抢险预案。

(2)北京市涉水应急体系建设。2004年北京市成立了应急指挥中心和应急指挥办公室，建立了包括应急指挥系统、应急技术支撑系统、应急法规系统、应急预案系统和应急后勤保障系统的公共安全应急管理系统。近年来，北京市出台的涉水应急预案和法律法规主要有《北京市突发环境事件应急预案》《北京市防汛应急预案》和《北京市排水和再生水管理办法》等，并针对可能发生的水污染事件，制定了《城市水源系统水污染突发事件应急预案》和《北京市城市供水突发事件应急预案》等。

(3)深圳市涉水应急体系建设。深圳市在城市安全、防汛减灾以及水污染等方面组织编制了应急预案，包括《深圳市海洋灾害应急预案》《深圳市突发环境事件应急预案》《深圳市防台风预案》以及《深圳市防汛预案》等。为加强排水管理，保障排水安全、畅通，保护水环境，促进经济和社会可持续发展，2007年深圳市制定了《深圳市排水条例》。在进一步理顺应急管理体制和机制，健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效、保障有力的应急管理体系的基础上，2013年深圳市针对全市排水突发事件应急处置编制了《深圳市城市排水突发事件应急预案》。

综上所述，我国涉水应急管理主要集中在防汛减灾和突发水污染事件方面，对于城镇排水的应急管理研究相对较少。

2 城镇污水排水存在的主要问题及风险

2.1 污水排水设施问题

(1)随着城镇化进程的加快，城镇污水量日益增加，污水处理设备利用率两极化严重，各级提升泵站与管网、污水厂能力不匹配等问题日益凸显。另外，部分已建管网还存在混接、错接或破损老化等现象[3]。

(2)污水管理信息系统建设不健全[1]，污水厂管网管理不规范，需要进一步完善。

(3)污水收集处理系统对突发情况的应急调度能力较弱，系统在面临突发情况时，缺乏有效的应急响应机制和调度能力。

(4)排水设施在运行过程中可能会发生的其他问题，如排水设施被破坏或非正常运行造成的地面坍塌、污水溢流、污水超标排放等，严重影响周边环境和居民正常生活[4]。

2.2 排水风险分析

无论是自然灾害还是事故灾难的发生，都有可能会对排水设施造成不利影响，排水设施非正常运行或损毁又会进一步带来生态环境或社会公众健康问题。因此，需要对排水风险因素进行全面分析。

经过调研，综合考虑城镇污水排水建设、运行管理中存在或可能出现的风险，对其进行分类汇总，如表1所示。

表1 城镇污水排水风险分析

3 应急响应分级指标筛选

通过对城镇社会经济状况以及排水现状的梳理，结合国内外应急预案编制的相关成果，对城镇污水排水的预警和响应分级指标进行筛选，考虑的主要因素有：①人员伤亡数量；②直接经济损失数额；③社会影响因素。其中，社会影响因素又包括事故发生的类型、地点、时间以及相对应的影响程度，在对造成水环境污染的突发性排水事故进行预警与响应分级时，还需考虑区域内是否存在生态红线管控区、水功能区以及天气(降雨)情况等，具体分析如表2所示。

表2 主要社会影响因素分析

4 城镇污水排水应急预案的编制

根据区域污水排水现状资料，深入分析污水收集处理系统中存在的问题，参照《突发事件应急预案管理办法》(国办发[2013]101号)等相关规定和其他城市排水相关预案，编制区域城镇污水排水突发事件应急预案。

4.1 编制总则

以相关法律法规、规范条例等为编制依据，按照“统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力”的原则，确定预案适用范围，编制应急预案。

4.2 事件分级

按照前文分析筛选应急响应分级指标的主要因素，综合考虑区域社会经济发展现状、污水排水过程中的潜在风险以及突发事件危害程度和影响范围，将污水排水突发事件划分为四级：特别重大事件(Ⅰ级)、重大事件(Ⅱ级)、较大事件(Ⅲ级)和一般事件(Ⅳ级)，分别对应红色、橙色、黄色和蓝色预警。

4.3 应急组织机构与职责

依据区域内各组织机构的职能划分，合理构建城镇污水排水突发事件应急组织体系，主要包括领导机构、办事机构、现场指挥及工作机构、专家组等，明确具体职责，形成应急联动机制。

4.4 监测预警和信息报告

各单位和组织应按照早发现、早报告、早处置的原则，开展城镇污水排水系统信息的监测和分析，包括对污水处理厂、污水排水管网等进行常规监测和数据分析，并进行风险评估，建立健全城镇污水排水突发事件预警制度[5-6]。

另外，预案中需要制定详细的信息上报内容、流程和时效，保证在城镇污水排水突发事件发生时能快速有效应对。

4.5 应急处置

城镇污水排水突发事件发生后，无论级别高低、规模大小、损伤轻重，在及时上报的同时，事发单位和当地排水主管部门应立即进行先期处置，启动本单位应急预案或组织本单位应急救援队伍和工作人员开展自救。

接到报告的相关部门及负责人应按照预案和有关规定，迅速赶赴现场，组织、协调、动员有关专业应急力量和人民群众进行应急处置，控制事态发展，严防次生、衍生灾害。

4.6 应急保障措施

在突发事件发生时，高效的应急保障措施能切实保障应急处置工作的有序进行，维护社会秩序的稳定[7]，主要包括应急队伍保障、经费保障、物资装备保障、通信和信息保障、排水调度保障以及治安保障。

4.7 宣传、培训与演练

城镇污水排水与人的日常生活息息相关，为进一步加强人们对于排水突发事件的认识，提高安全意识，应广泛开展排水突发事件应急知识的宣传和教育活动，定期对相关人员进行专业培训，在区域内定期开展演练活动。

5 预案编制过程中遇到的问题与思考

5.1 基础数据的收集与管理

城镇污水排水应急预案的编制是基于对区域污水排水现状的分析，如污水主干管管径、位置及污水处理厂运行现状等。因此，为更好地服务于污水排水系统，保障城镇污水排水安全，需要全面详实的基础资料作为支撑。通过参与某区应急预案的编制以及国内其他城市的预案编制调研发现，由于基础数据收集和管理工作不到位而导致数据缺失的现象较为常见。建议结合当前水务信息化、智慧化建设，依托大数据平台，建立城镇排水基础数据库，存储排水管理数据。

5.2 应急响应分级指标值的确定

通过对国内排水或其他类型的应急预案进行梳理分析发现，绝大部分预案中的人员伤亡数量和直接经济损失数额均参照《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)制定。

《深圳市城市排水突发事件应急预案》中事故等级划分如表3所示，由表可知，深圳市城市排水突发事件的特别重大事故基本等同于《生产安全事故报告和调查处理条例》中划分的重大事故，结合深圳市“特大型城市”的特点，其事故分级指标的确定基本合理。而国内部分市、镇(区)级政府在制定涉水应急预案时确定的事故分级指标直接引用《生产安全事故报告和调查处理条例》中的分级指标，并未考虑到区域差异性。另外，事故分级标准过高可能会大大降低应急预案的实际效用，即地区内事故多发、造成损失，但仍未达到应急预案启动标准。因此，建议有关部门在制定本地区应急预案时，充分考虑地区社会经济发展现状，认真分析区域排水情况，参照《生产安全事故报告和调查处理条例》，科学制定适合本地区的人员伤亡数量、直接经济损失数额等应急分级指标。

表3 《深圳市城市排水突发事件应急预案》中事故等级划分

5.3 不同应急预案之间的衔接

城镇排水突发事件的影响不仅限于城镇排水系统，还会对交通、供水、水环境等产生不同程度的影响。不同应急预案之间的衔接不畅，可能会导致同一突发事件对应多套应急预案。因此，在预案编制过程中，需要综合考虑各方面因素，做好城镇污水排水安全事故的预判和分析，主动对接已编制完成的相关应急预案和有关部门的工作，避免在应急响应过程中出现职能分工上的冲突。

6 结语

通过对国外和国内重点城市涉水应急体系的梳理发现，我国的涉水应急管理主要集中在防汛减灾和突发水污染事件方面，对于城镇污水排水的应急管理研究相对较少，仅深圳市于2013年编制了《深圳市城市排水突发事件应急预案》。依据区域城镇污水排水建设现状和存在问题，对城镇污水排水安全事故进行预判和分析，明确提出区域城镇污水排水应急预案分级的主要因素，梳理总结应急预案的基本结构，并就预案编制过程中遇到的问题进行分析探讨，以期为后续城镇污水排水突发事件应急预案的编制工作提供理论支撑。