国土空间规划背景下土地利用与城乡发展的协调

彭茂军

梅州市城市规划设计院有限公司 广东 梅州 514000

引言

我国国土空间规划理论研究与实践探索不断深入，积极朝着“多规合一”试点方向发展，更基于十九大的相关要求去指导城乡土地的优化利用，去协调城乡发展中的土地利用矛盾，去实现国土资源的有效利用与科学保护。我国对应的国土空间规划管理水平整体提升，相应的制度体系建设也趋于完善，但国土空间规划实践中也存在一些突出问题，特别是城乡发展矛盾激化的背景下，国土空间规划体系建构及相关协调工作还没有真正落实到位，这是当前以及今后很长一段时间内国土空间规划的重点。

1 国土空间规划指导下城乡土地统筹规划的意义

20世纪80年代，我国进入城镇化发展的新阶段，城乡一体化的发展论断也由此提出，城乡一体化并不是简单的农业、工业、商业的融合，也包括城乡土地体制、城乡政策等多方面的融合，是以人为本理念下城乡的统筹发展，其体现在城乡土地利用功能规划、公共服务建设、社会管理、生态环境保护等多个方面，应秉承统一考虑、统一安排、统筹协调、和谐发展的理念去追求城乡的友好互动、互利互惠，其中比较核心的是城乡土地的利用与规划问题。土地作为城乡存在的载体，又扮演着城市发展的动力角色，做好城乡土地规划利用是统筹城乡发展的关键一步。不同的学者对于城乡土地规划利用问题也给予了不同的关注。国外学者从全球土地利用与覆盖变化的层面去探明城乡土地利用的主要影响因素，提出人口驱动因素与全球化发展因素是影响城乡土地利用变化的主导因素。也有学者给予了人口密度、坡度、道路接近度、周围土地利用类型等要素的补充。而国内学者则基于我国城乡土地利用中存在的主要问题，着眼于不同区域土地利用的现实特征，从多个方面就城乡统筹发展战略下的城乡土地规划利用问题提出了一些建议。有学者通过科学估算城市用地和耕地需求量，以逐步逼近、综合协调的办法去实现城乡土地的可持续利用。也有学者提出，利用城乡土地的优化布局去创设生态宜居的生活空间，去实现土地的集约高效利用。不管是哪一种观点，都肯定了国土空间规划在指导城乡土地利用、指引城乡一体化发展中的重要性[1]。

2 国土空间规划背景下城乡土地利用的主要内容

2.1 土地资源配置问题

城乡土地利用数量、利用方式若调整与优化，可以及时消除城乡各要素流动的现实障碍，助力城乡区域的统筹发展。有学者基于灰色线性规划方法进行区域土地资源的模拟分析，初步构建城市发展核心区、城镇综合拓展区、现代生态农业区、旅游观光区、生态保护区等土地资源分区，以实现土地资源的优化配置，建构农村与城市协同发展的桥梁，实现城乡土地资源的优化配置，侧重土地利用数量结构的调整，也关注空间布局的优化，在分析城乡土地利用时空演变特征的基础上，引入先进的线性规划理念和GIS空间分析法，进行城乡土地利用数量结构及空间布局的优化调整，探明城乡土地优化利用的路径。但现阶段的研究还局限于宏观布局，可操作性有所欠缺。微观层面上城乡土地资源优化配置的可行性分析还不够。

2.2 土地要素流动研究

基于城乡统筹发展的国土空间规划也要关注城乡土地要素的流动问题，这是城市与农村沟通交流、协调发展的必备条件，以土地要素的流动去建立城乡统一的土地市场，进一步带动城乡之间各要素的流动，实现资源的优化配置，达成统筹城乡发展的理想目标。当前，学者聚焦于城乡统一土地市场制度改革，去进一步探明城乡统一土地策略的构建路径，提出了“两种产权，一个市场”的论断，让集体建设用地入市，保留集体土地所有权，设立集体出让土地使用权，从而实现国土空间规划层面土地使用权、集体土地使用权市场化的产权统一，为城乡土地要素的流动提供支持。在城乡统筹发展中，土地产权始终是焦点性问题，我们当前也面临着如何盘活农村集体土地的考验，应进一步完善农村宅基地使用权制度，界定宅基地使用权流转的范畴，解决农村土地产权矛盾纠纷，使得土地要素得以优化流动。

2.3 城乡土地利用模式

国土空间规划背景下的城乡统筹发展所指向的城乡土地利用研究也强调对城乡土地利用模式的研究。当前，学者结合农村居民点整理出促进城乡统筹发展的几种比较典型的土地利用模式，例如，以山东为代表的空心村城乡土地资源配置整治模式，分别对应城镇化引领型、中心村整合型、村内集约型，是当前空心村整治潜力挖掘、农户整治意愿达成的新模式，是空心村整治的比较成熟的运作模式。再如南方农村为代表的“三方共建”的城乡土地利用模式，政府、村集体、村民属于城乡土地利用的主体，其共同出资，共同实施，去着手城乡用地结构的优化，进一步推动城乡的统筹发展[2]。

3 武汉市城乡发展背景下土地利用模式

1996年，武汉市农业用地面积占全市土地总面积的77%，然而这在之后的二十多年里农业用地持续被侵占，粗略统计以年1.3%的速度减少，到2018年，底农业用电面积仅占全市土地总面积的53.8%，土地利用中存在的问题也比较突出，耕地不断减少，人地矛盾激化，全市人口增加130.9万人，年均增加10万人，人均耕地量逐年下降；城镇建设用地不断外延扩展，局部地段土地开发强度偏低，用地结构不合理，特别是城镇化建设进程加快，城乡结合部部分建设项目土地征而不用、征大用小、盲目圈地现象比较突出，大量土地资源被闲置，严重浪费，或因用地布局不合理，土地效益发挥不明显；局部地区土地利用不合理引发生态危机。特别是部分土地采取粗放式经营管理模式，盲目地毁林开荒、围湖造田，引发严重的水土流失，并降低耕地质量，引发生态危机；农村居民点建设比较分散，人均建设用居高不下，农民宅基地占地面积大，乡镇企业土地利用率偏低，公路沿线乱搭乱盖、随意占用土地的情况比较明显，这些一度制约了武汉城乡的统筹性发展。

当务之急是及时做好城镇规划与土地利用总体规划的衔接，真正走城乡协调发展之路。基于国土空间规划的总战略，将城市与乡村作为整体来进行土地的规划，利用规划去协调好城市土地利用总体规划与乡镇规划之间的关系。作为开发建设的龙头性工作，规划工作必须保证规划的科学性、前瞻性、系统性，且与国家政策相匹配，使得区域土地资源得以优化配置，实现小城镇各功能分区的合理，让土地规划工作因地制宜，又与经济发展相协调。具体来说，武汉在解决城市规划与土地规划矛盾时，首先对建设用地总量进行严格控制，推出奖惩机制，对于严重浪费土地资源或建设用地效益不明显的地区，以核减其建设用地指标作为惩处，以提升其建设用地科学规划的意识。对土地复垦和整理力度大，建设用地产出水平高的地区则给予一定幅度的建设用地政策奖励。其次，要建立同步编制制度。城市规划行政部门与土地行政部门要在各自发布的技术规范上加强沟通交流，确保技术规范得以衔接，以规范化、制度化的整改，并明确衔接的内容让制度编制同步化，互为补充并不相悖。最后，建立社会参与制度，去提升规划编制的开放属性。武汉市在国土空间规划背景下，基于城乡统筹发展的需求进行土地的利用规划，主要尝试了工业企业带动型运作模式。通过工业企业的发展带动农村经济的发展，使农民增收，改善农村居住环境，实现城乡统筹发展，其具体的运作模式见图1，将农村整治的重点放在工业企业发展过程中低效用地、废弃用地、污染用地等方面，借助村镇改造去改善农村居住环境，引导第三产业发展，实现土地的节约集约利用，使得工业化发展具有土地和劳动力支持，真正做到“以工哺农”，实现农业的规模化经营，最终实现城乡统筹。

图1 工业企业带动型土地精明利用运作模式

图2 村改居城市发展型土地精明利用运作模式

武汉也积极尝试了村改居城市发展型运作模式。基于城乡统筹发展的关键点在于农村的城镇化发展，而核心又在于农村剩余劳动力向非农产业的转移。通过推行村改居工程，将村委会改制为居委会，将农民改为居民，实现农村社区到城市社区的过渡。武汉市村改居分为两种类型，一种是针对城市建成区内的“城中村”；另一种是针对城市建成区外城市边缘的村庄。考虑到我国还没有村改居的统一标准，加上村改居后村民社会福利待遇没有同步提升，将村改居的重点放在了开发式改造上，让村庄融入城市，追求农民到市民真正的转变，从而构建新型的社区。通过控制村庄扩展边界，严格整治农村居民点用地，并引导农民的统一居住，实现土地的节约利用，大大减轻了城镇扩张对农用地的威胁，而正是在城镇化的辐射带动下，农村剩余劳动力逐渐向非农产业转移，农民减少了对土地的依赖，也改变了传统的生产方式，实现农村产业的升级，其主要的运作模式见图2，通过村改居城市发展型土地模式的推行，加快城市化进程，也带来集体经济实力的增强，是国土空间规划背景下土地利用与城乡发展协调的优异成果[3]。

4 结束语

基于城乡统筹的发展理念去追求城乡的统筹或发展，指导土地资源的合理利用是当前国土空间规划需要关注的重点课题，在城乡发展、土地统筹规划利用研究与实践中，应综合考虑自然因素与人为因素的影响，去进一步探明城乡统筹中的土地利用机制机理，并着手RS与GRS技术在城乡统筹土地利用中的应用，积极尝试不同的土地利用模式，去完善统筹城乡土地利用政策，多措并举、多管齐下，以实现城乡土地资源的优化配置，推动城乡统筹发展。