东莞市地下空间综合利用管理研究

张雅丽

上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

1 前言

伴随着东莞市城镇化的快速发展，诸多城市问题凸显。其土地开发强度已超过50%，在珠三角地区略低于深圳，比广州高出近一倍，地上用地资源紧缺，亟需“向下”拓空间。2019年底东莞市汽车保有量为323.7万辆，位于广东省第二，全国第十；高峰拥堵延时指数为1.6，地面交通拥堵和停车不足现象严重，亟需“向下”疏交通。高压线杂乱、垃圾转运站恶臭、内涝严重，市政设施建设不能满足现代化城市高品质环境的要求，急需“向下”提品质。地下空间利用成为解决城市病和高质量发展城市建设的重要途经。

2016年轨道交通2号线开通，2019年1号线全面开工，东莞地铁建设进入加速阶段。根据《东莞市轨道交通网络规划（2035）》，到2035年东莞将形成轨道交通线路12条，共473公里。随着东莞地铁建设的持续推进和土地资源的日益紧缺，有效地开发利用地下空间的需求变得越来越迫切。然而东莞对于地下空间开发缺乏协同规划与管理，导致地下空间资源浪费，地下空间无序开发[1]。

2 东莞市地下空间开发利用现状

东莞市地下空间开发利用始于上世纪80年代中期，可分为以下三个阶段：初期探索阶段以备战为目的的地下人防工程建设为主；随着轨道R2线等地下交通工程的开工建设，地下空间开发进入了快速发展阶段；近年东莞逐步进入地铁时代，地下空间开发进入了多样化发展的综合开发利用新阶段，从点状建设进入线状和面状开发。

东莞市地下设施类型日趋多元，由最初的人防工程建设逐步发展为涉及轨道交通、TOD/TID建设、人防、商业、市政设施等多方面的地下空间项目。现阶段呈现以轨道交通周边的TOD与TID地下综合体建设项目为主的特征，2017 年以来，莞民投、碧桂园、华润置地、金地集团、万科等大型地产开发商与东莞各级政府签订多个TOD/TID合作建设项目。已建成的有民盈国贸城与首铸万科广场，在建项目有东莞火车站TOD、东莞松山湖万象汇，筹备中的项目有大岭山北站TID项目、虎门站TOD、望洪战TOD、东莞南城国际商务区地下空间等。

目前，东莞市地下空间开发建设已初具规模，据不完全统计截止到2018年底东莞地下空间开发量约3400万平方米，人均地下建筑面积约4.0平方米/人。然而东莞市地下空间开发利用现状也存在开发强度低、布局分散、缺乏连通、功能单一、利用效益低等问题。在地下空间建设和管理的机制体制上也存在一些问题，阻碍了地下空间有序发展[2]。

3 东莞市地下空间综合利用管理现状

3.1 现状地下空间规划编制体系

(1) 规划编制滞后，未能形成综合引导体系

2012年市规划局组织编制了《东莞市地下空间开发利用规划研究》，研究指出东莞市地下空间远没有达到大规模开发利用阶段，故未推进市域地下空间总体规划的编制。总规层面缺位，统筹全市地下空间开发的原则性问题难以确定。同时东莞市镇街层面的地下空间分区规划缺失导致规划传导断层。

地下空间控制性详细规划仅有《东莞国际商务区地下空间专项规划》，由于重点地区未划定，故本级编制范围缺乏指导依据。

修建性详细规划层面主要是针对TID/TOD开发项目，如《东莞市轨道交通2号线三期站场TOD综合开发规划及TID概念方案》等，并未从上级控规得到有效指引。

各相关专项规划基本完善，有《东莞市综合交通运输体系发展“十三五”规划》、《东莞市轨道交通网络规划（2035）》、《东莞市人防工程总体规划（2016-2030）》、《东莞地下综合管廊专项规划（2016-2030年）》、《东莞市海绵城市专项规划》等，可对轨道交通、人防、综合管廊、海绵城市进行分项引导。

地下空间的规划滞后于工程建设，如民盈国贸城周边片区地下开发没有进行统一规划，导致汇一城购物中心未与轨道站形成整体连通，后续再想连通施工难度大，进而导致经济效益低、交通组织不尽合理、建筑物之间连通不畅等问题[3]。

(2) 规划编制内容缺少依据

《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》仅对地下空间规划编制层级以及各级规划内容做出原则性规定，并未对具体设计成果内容提出统一要求。导致东莞编制地下空间规划的内容、深度、成果形式等特色各异，参差不齐。由于各镇街和部门的条件不同，认识水平、重视程度、需求程度等均有差别；各相关部门出台的政策、法规、规定、办法五花八门，不便于规划编制工作的统一开展和深度交流。例如《东莞国际商务区地下空间专项规划》虽作为控制性详细规划层面的规划但缺少了控规图则。

3.2 现状地下空间政策法规体系

(1) 现状法规与技术标准体系

东莞市地下空间相关法规重点集中在轨道交通方向，有《东莞市城市轨道交通建设管理办法》、《东莞市轨道交通站场周边土地综合开发及站场综合体建设实施细则》等7部。地下管理法规有《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》，人防市政相关法规各1部，分别为《东莞市人民防空管理办法》和《东莞市地下管线管理办法》[4]。

东莞地下空间的不同领域的技术标准发展不均衡，轨道交通有一部，为《东莞市轨道交通站场TOD与TID规划研究技术指引（试行）》。地下市政管线普查、入库相关技术标准体系较为完整，有《东莞市地下综合管线数据建库标准》等6部。

(2) 法规标准体系不健全，立法滞后

目前东莞综合管理法规仅有《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》，但由于部门职能已改变，缺乏细则指引，也难以解决现有问题，缺乏统领效力。分项管理法规层面，也仅有人防、市政管线和轨道方面，难以对地下空间其他领域问题做出有效指引。

技术标准方面，除市政管线普查入库类体系较为完善，其他公共设施、交通设施等功能地下空间的标准比较欠缺。其他地下基础类、通用类、专用类标准均有缺失。

因为地下空间的专门立法不完善，地下空间权属关系不明确、不统一，地下空间确权出让、整体开发、互联连通问题突出。即使法规中略有提及以上内容，由于规定过于原则，在实践中并不具备可操作性。例如对于商品房附属地下车库及民防工程的权属登记难以界定；民盈国贸城等核心区因公共用地与私有用地相互交叉，在投资、建设、运营、分配等方面存在操作层面的问题，没有相应的法规支撑，地下空间整体开发难以实施。

3.3 现状地下空间行政管理体系

(1) 地下空间开发缺少统一主管部门

东莞市地下空间开发利用管理涉及军民融合办、自然资源局、住建局、发展和改革局、环境保护局等多个行政管理部门，这些部门对地下空间开发利用的管理相对独立，各司其职。但各部门之间缺乏统一领导和统筹，出现多头管理、缺位管理等情况。比如南城管廊建设缺少协调，110千伏变电站已建好，但电力线却没有纳入综合管廊中；塘厦沙湖大道因地下管线问题频发挖路反复修，造成出行困难灰尘满天严重扰民。

东莞市行政管理层级直接到镇街，实行“地级市直管镇”模式。镇街地下空间建设各自为政，缺乏市级部门管控引导，脱离本地地下空间开发的实际需求，贪多贪大，建设规模难以控制。

(2) 尚未形成清晰有效监督维护机制

1）地籍管理模式落后

东莞市目前主要采用二维地籍模式，在地下空间开发利用方面仅局限于土地登记层面，无法全面了解三维空间利用情况，从而导致实施监督管理难以到位。

2）缺少综合信息平台

2011年经全市地下市政管廊普查后，完成了普查成果的建库入库，于2016年对地下管线综合管理信息系统进行升级。然而该系统仅含市政管线数据，缺乏地质信息、地下房建、地下交通等工程信息，资料不全难以发挥综合性作用。各部门之间因管理权限造成地下空间信息数据未实现共享。地下空间信息综合管理平台的缺失致使各监督管理部门难以全面了解城市地下空间现状，出现难实施难监管的问题。

3）缺乏有效监督机制

因缺乏监督机制，地下空间部分项目建成投入使用后，建设主体单位承担管养但管养不专业，甚至出现真空地带无人管养或者废弃不用的尴尬局面，造成资源浪费。罗沙市场到东门广场地下通道，塘厦东深路汽车城地下通道等政府投资建设的地下通道，环境卫生差，无人打扫，甚至有的臭气熏天，无人愿意使用，成了摆设，浪费资源。

4 地下空间综合利用管理的经验

表1 地下空间实施管理体系案例分析

广州、深圳、上海、杭州等先进城市对地下空间的综合利用管理进行了积极的探索和实践，总结借鉴其地下空间综合利用管理的经验。

原料：鸡脯肉150 g，金针菇罐头1瓶。精盐4 g，味精4 g，鸡蛋清半个，水淀粉适量，香油 5 g，葱丝 10 g，蒜瓣 10 g，荤油 250 g，高汤75 g。

(1) 科学编制规划：包括地下空间总体规划、分区规划、详细规划以及专项规划。(2) 制定政策法规：法规主要由综合法规、分项管理法规两级构成；技术标准包括基础类标准、通用类标准、专用类标准三类。(3) 完善管理监督：构建完善的合作协调机制和管理机制，明确各主要职能部门的管理范围，搭建信息平台和监督实施机制[5]。

5 东莞市地下空间综合利用管理体系构建

5.1 构建地下空间规划编制体系

5.1.1 构建地下空间两级两类规划体系

面临新形势新要求，随着《东莞市国土空间总体规划（2020-2035年）》编制推进，地下空间规划需纳入国土空间规划体系中。参考深圳、广州、上海、北京等地经验，对接国土空间分级分类规划体系，东莞市地下空间综合利用构建“全市——镇街（重点地区）”，“专项规划—详细规划”的两级两类的地下空间规划体系，实现地下空间规划与国土空间规划体系的融合与衔接。

市域和镇街层面可编制地下空间总体规划或者专项规划，并纳入到相应的国土空间规划当中。其中镇街级又分两类，一是新区要求必须编制镇街级地下空间专项规划，包括松山湖科学城、滨海湾新区、水乡新城；二是针对常平镇、塘厦镇等 28 个镇街选择性编制各镇地下空间专项规划，并且在其批准后纳入国土空间规划“一张图”。详细规划可在全市和镇街级地下空间专项规划中划定的重点片区范围内进行编制。

5.1.2 明确各级规划编制深度，强化规划体系的横向衔接和纵向传导内容

《城市地下空间规划编制导则》对城市地下空间专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划等各层面的规划编制工作内容深度进行了详细规定。地方层面在地下空间规划各级编制内容与深度方面也积累了一定的经验，江苏省、山东省、浙江省、上海市等部分省市提出了规划编制导则或编制办法。

建议东莞参考国家和省市相关规范和导则，出台《东莞市地下空间综合利用规划编制规范（或导则）》，明确总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划各层次的地下空间综合利用规划的编制深度和要求。

5.2 健全地下空间政策法规体系

近年来，杭州、成都、西安、温州、苏州、珠海等多个城市出台了地下空间开发利用管理实施意见，鼓励和指导地下空间发展。结合各地实际，实施意见主要从规划体系、政策法规、技术标准、实施监督四个方面进行规范。

为加强城市地下空间综合利用管理，依据《东莞市地下空间管理暂行办法》，以及国家、省市现行的城市地下空间管理有关的法律规范及管理办法，立足东莞市发展实际，参考其他城市先进管理经验，建议东莞市制定“顶层”政策，出台《东莞市关于加快地下空间综合利用实施意见》。

5.2.2 以《管理办法》为引领，构建两级两类法规体系

国内现阶段各地在地下空间开发利用方面的政策法规，主要以综合性法规的《管理办法》为统领，配合人防设施、市政设施、轨道交通、综合管廊等专项法规，再辅以地下用地使用出让等配套法规形成一套完整的法规体系，用来指导各地的地下空间开发利用。

建议东莞加快开展城市地下空间综合立法工作，以《东莞市地下空间开发利用管理办法》为引领，构建两级两类法规体系。两级为综合法规与分项法规。综合法规以《管理办法》为主导，在《管理办法》中应进一步对地下空间使用权、出让金、互连互通、整体开发等关键性问题展开针对性研究。分项法规包括专项法规、配套法规两类，针对东莞市地下空间开发实际情况，需加强地下空间规划编制与审批方向，对地下空间所有权、使用权及其征用、划拨、出让金、权属登记、分层开发、整体开发、互联互通等的立法内容。

5.2.3 完善地下空间技术标准制定

依据我国标准体系要求，学习深圳、上海、广州等其他城市经验，逐步建立符合东莞发展实际的技术标准体系。地下空间开发利用从基础类标准、通用类标准、专用类三类标准，构建地下空间技术标准体系。专用类标准再分三类，为规划设计、工程技术、运营维护等全过程标准。补充地下综合体、公共设施、交通枢纽设施等其他功能，地下空间的整体开发和连通等重点地下空间和关键性问题的专项设计技术标准内容，为地下空间管理提供技术依据。

5.3 搭建地下空间管理监督体系

5.3.1 明确各级部门职责，成立地下空间综合利用协调机构

目前日本、法国、美国等一些发达国家基本形成了地下空间开发利用领导机构负责统筹协调、相关职能部门各负其责的地下空间开发利用综合管理体制。国内地下空间管理体制主要包含由职能部门牵头管理、无牵头部门的松散管理、设立综合协调机构进行统筹协调管理等三种模式。

图1 东莞地下空间管理职能框架建议

参考国内外的经验，成立市级地下空间综合利用管理机构，统筹、协调和督促有关部门依法履行监督管理职责。各镇街（园区）成立地下空间综合利用领导小组，指导、推动落实辖区地下空间综合利用管理工作。通过联席会议形式来决策议事、协调统筹和监督管理，完善横向衔接和纵向传导。各镇政府、园区管委会和各部门要加强协调配合，按照各自的职能分工，落实责任主体，协调监督工作。自然资源局、军民融合办、住建局、城市综合管理局等各部门明确分工，强化沟通，协同推进地下空间综合利用各项工作。建议成立地下空间专家咨询组，为东莞市地下空间综合管理提供决策咨询。

5.3.2 制定地下空间实施监督体系

(1) 采用三维地籍制度

国外荷兰、俄罗斯、希腊、韩国、日本等在三维地籍系统方面进行了深入的研究和探索，国内上海市、深圳市也建立了三维城市地质信息管理系统，2020年国务院将建立三维地籍管理系统作为主要改革事项进行推广。借鉴深圳前海蛇口片区“以三维地籍为核心的土地立体化管理模式”的改革经验。东莞研究和采用三维土地登记与地籍管理技术手段是进行土地立体化管理的有效手段。

(2) 构建地下空间三维信息平台

东莞市应加快开展地质信息、地下房建、地下交通等地下空间工程信息数据，并进行整合，打通各部门之间的数据和信息共建共享，建立地下空间三维信息平台系统，并纳入国土空间规划“一张图”平台系统。为城市规划、建设、管理提供基础数据支撑。

(3) 建立地下空间规划实施监督系统

建设地下空间规划实施监督信息系统，建立地下空间规划动态监测评估预警机制和实施监管机制。从而实现对地下空间综合利用四个阶段规划设计、立项管理、建设开发、实施运营的全程监督管控。