城市化过程中邻避运动的生成逻辑及其困境化解

杜晚晴

(陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119)

一、 问题的提出与文献综述

早在20世纪70年代，国外学者就开始着手研究环保公共设施建设引发的群体事件。1977年美国学者欧海尔(O’ Hare)首次提出不要在我家后院“NIMBY”(Not in My Backyard)的理念，这一理念成为了当时美国民众的生活信条，而“邻避”一词来源于“NIMBY”的音译。由于20世纪80年代美国群体性运动不断兴起，《纽约时报》指出美国进入了“邻避时代”。概括而言，邻避是指出于公共利益考量所建立的公共设施在影响私人利益时所带来的各种抗争和抵制行为[1]。我国围绕“邻避”一词衍生了很多相关词语，如邻避冲突、邻避行动、邻避抗争等，但是不难发现，在群体事件中公民与政府的“非合作性”博弈并不总是常态，冲突及抗争形态并不贯穿事件始末，在一定的条件下可以发生转化，基于此，我们将这些邻避现象概称为“邻避运动”。

随着我国城市化的推进，公共基础设施的建设成为历史的必然，但居民对邻避设施的抵制屡见不鲜，比如：北京西郊六里屯垃圾焚烧事件(2006)、广州番禺垃圾焚烧事件(2009)、上海松江垃圾焚烧事件(2012)、余杭中泰垃圾焚烧事件(2014)等。在此情况下，迫切需要思考如何实现从“邻避”向“邻利”的转型。与此同时，“邻避”问题逐渐进入学界的研究视野，学者从宏观和微观两个视角展开，形成了颇为丰富的研究成果。宏观上的研究聚焦于政府的治理之道、解决机制及策略的选择，如：王佃利等认为政府应从冲突管理、民主政治、公共政策、风险管理、空间规划的角度探索治理之道[2]；董幼鸿认为政府应转变观念、加强公信力工程建设、完善公民参与制度、加强法规建设等[3]。微观上“邻避运动”的研究着眼于具体案例的实证分析，如：王铮和王佃利基于扎根理论围绕成都PX事件的核心彭州石化展开研究，通过开放式编码的方式分析庞杂的原始数据，得出邻避感知、情境调节和环境驱动是邻避运动的生成机理[4]；张向和、彭绪亚通过样本采集对重庆市10个垃圾处理场及其周围农户进行了详尽调查，将垃圾处理场划分成公众认知邻避型、垃圾场主导邻避型和政府主导邻避型三类，并提出了相应的回应策略[5]。宏观与微观的邻避研究要么十分宽泛，着眼于原则性的建议，要么聚焦案例，难以形成整体性的对策。有鉴于此，本文聚焦于当下形形色色的邻避运动，以多案例“全景式”的剖析，探索邻避运动的发生过程及生成逻辑，以期寻求走出“邻避困境”的可能性。

二、 邻避运动案例情况及其特点分析

(一)邻避运动典型案例

本文选择了5个代表性案例，分别是：北京西郊六里屯垃圾焚烧事件(2006)、广州番禺垃圾焚烧发电事件(2009)、上海松江垃圾焚烧事件(2012)、余杭中泰垃圾焚烧发电事件(2014)及西安江村沟垃圾焚烧事件(2020)。选择这5个案例的原因在于：其一，5起事件均具有较大的社会影响力和较强的代表性，被多家媒体报道，相关资料较多，便于通过三角互证确保信息的真实性。其二，案例具备一定的时间跨度，涵盖了近20年我国发生的典型事件，其中西安江村沟垃圾焚烧事件曾在2020年登上微博热搜，笔者进行了长达3个月的跟踪调查。多案例讨论为剖析邻避运动潜在生成逻辑提供了强大的现实支撑。5起案例的基本情况见表1。

表1 5起典型案例基本情况

通过案例的纵览与横剖，可以发现邻避运动遵循着特定的演化路径(图1)。首先，邻避设施选址是政府“封闭性决策”的产物。正如盖伊·彼得斯所说，政府利益是一种现实存在，受经济人的理性考量，利益集中的小部分人往往以封闭决策和垄断消息的方式以便顺利推进项目，5起案例中垃圾焚烧厂的选址皆为政府单方面决策的结果。其次，邻避情结引发公民的“非合作性博弈”。在政府“封闭性决策”后，得知消息的民众愤愤不平，“为什么建在我家后院”的邻避情结产生，人们诉诸“非合作性博弈”进行抗争，具体表现为大规模反建签名、街头“散步”、地铁行为艺术、集会抗议等。最后，抗争行动催生政府的“被动性回应”。随着抗争规模不断扩大、媒体报道持续发酵，政府出于维稳压力，势必采取“被动性回应”的行政举措，“不得到人民支持与理解一定不开工”成为政府必然的行动选择。在此情况下，“一建就闹，一闹就停”成为邻避运动的结果逻辑。

图1 邻避运动演化路径

(二)邻避运动特点分析

可以看到，5起案例在很大程度上折射出了我国邻避运动的发生过程基本遵循着“封闭性决策—非合作性博弈—被动性回应”的特定演化路径，那么，邻避运动过程中表现出哪些一般性特点呢？主要表现如下：

1.公众参与过程缺失

通过对典型案例发生过程的剖析，我们发现邻避运动的开端往往与政府的封闭性决策密切相关，邻避项目的前期规划、中期选址以及后期的项目建设都缺乏民众参与，民众在信息获取极度不畅的情况下，极易催生对政府的不利信息，小道消息和谣言逐渐占据主流。面对民众的质疑，政府采取被动性回应的方法，并以专家环评报告佐证信息的真实性。但是受封闭性决策及隐瞒信息的影响，政府将难逃“塔西佗陷阱”。《人民日报》发表的《决策不能千里走单骑》一文便很好地表达了民众的心声：与公众利益密切相关的问题应该充分听取公众的意见，公众不能被代表[6]。在此情况下，民众迅速拿起抗争的“武器”，并动员沉默的大多数“从众者”，在抗争行为的不断感染下，一场邻避运动不可避免地爆发。

2.合理表达渠道梗阻

邻避运动中公民的反对态度以及抗争行为的发生是基于保护自身健康、财产以及生存环境等的基础性利益诉求，其抗争行动是衍生的“保护性”措施。政府置之不理的态度使急于表达自身诉求的民众被迫选择了抗争举措，加之较为宽松的政治环境以及新闻媒体的介入，大大增加了民众的政治机会。例如西安江村沟垃圾焚烧事件中，政府决定在垃圾填埋场原址新建垃圾焚烧厂，该决策制定前，已有高达25个社区的居民反映填埋场恶臭难忍、生活水质恶化。在诉求无法得到满足的情况下，民众诉诸新闻媒体并引发了炽热的公众讨论，“国内最大垃圾填埋场何去何从”的信息冲上微博热搜，给政府造成了巨大的政治风险。也就是说，邻避运动的爆发往往是由于合理表达渠道梗阻以及政府漠视公民的体验。

3.公众行为的情绪化与非合作性

邻避项目选址是政府综合分析后理性决策的产物，但决策的产物一旦影响了部分民众的私人利益，邻避情结便随之产生，这与“利益说”不谋而合，即：邻避设施使其利益受损时，必然会招致反对和抗争，并呈现出情绪化与非合作性的特点。如北京六里屯居民制作横幅、广州番禺市民们的地铁行为艺术、上海松江区民众“集体散步”、余杭区民众的集会抗议以及西安灞桥区村民的大规模网络抵制。邻避运动中民众的行动表现出强烈的情绪化特征，非合作性行动往往是民众惯常的表达方式。可见，邻避设施的建设在引发民众基于剥夺感和不公平感的邻避情结后，情绪化抗争与非合作性博弈是民众维权的基本行动选择。

三、 城市化过程中邻避运动的生成逻辑分析

邻避运动给政府带来了极大的政治风险，使我国城市化建设面临严峻挑战，在此情况下，考察邻避运动的生成逻辑具有深刻的现实意义。那么，在邻避设施选址、建设、维护等充满不确定性的情况下，公众为什么参与集体行动？邻避运动遵循着怎样的生成逻辑？

(一)邻避项目的决策过程：参与缺失与公共价值失灵

邻避项目选址是邻避运动中最重要的一环，其关键在于垃圾焚烧厂等邻避设施被贴上了“公共利益”的标签，而反对项目的行为往往被打上“自私”“不顾公共利益”的标签。我们该如何界定公共利益呢？有学者指出界定公共利益的核心在于“具有社会分享性”，即社会成员拥有平等的分享机会。同样道理，公民享有资源获取平等权的同时也应具备拒绝某种行为的平等权。与之相悖，我国公共设施的选址往往是政府“信息缄默”的产物，“我不清楚焚烧厂什么时候动工”“我们一点消息也不知道”是调查西安江村沟垃圾焚烧厂时最常听到的话语。显而易见，邻避项目运作过程中缺乏早期、持久的公众参与。

从政府角度来看，邻避项目的选址是政府基于成本—效益视角综合考虑的结果，是迎合城市化与经济发展的最优选择。但是事实上，单一的利益补偿逻辑在邻避运动中已然失效，利益获取不再是民众关注的焦点，相反，知情权、参与感、权利、公平成为了人们的主要诉求。也就是说，邻避问题不仅涉及技术治理，更是一种价值治理。哈维对此提出了“地域再分配正义”的理念，即社会资源以正义的方式实现公正的地理分配，不仅要关注分配的结果，而且强调公正的地理分配的过程[7]。邻避项目的决策是一个充满社会性与政治性的过程，“决定—辩护”的决策模式违背了过程正义的原则，也正因如此，民众反抗的呼声迭出。因此，从根本上来说单纯的利益损失并非邻避运动的全貌，潜在的公共价值失灵是其中蕴含的底层逻辑。

(二)邻避项目的风险评估：风险分配与感知差异

随着工业现代化的发展，人类社会进入了“风险社会”，贝克对此评价道：“生产力丧失了其清白无辜的面目，技术—经济进步带来的力量，日益被风险生产的阴影所笼罩。”[8]与传统社会自然灾害带来的风险不同，风险社会带来一种现代性风险，并成为社会发展的中心问题。吉登斯亦指出：“现代风险主要是一种‘人造风险’，它们来源于科学技术不受限制的推进所造成的‘新的不确定性’，也就是科学技术内在固有的风险性。”垃圾焚烧厂等邻避项目作为城市发展的副产品，同样潜藏着一定的社会风险，由此产生了风险分配的问题。纵观5起案例不难发现，垃圾焚烧项目的选址往往远离城市中心，靠近城郊或村庄，事实上造成了项目附近居民对城市发展“副作用”的风险承担，这种风险分配方式极易使民众产生不公平感，若缺失相应的补偿机制，抗争行动便会随之产生。

贝克认为风险主要存在于知识论证或建构中，本质上体现为一种“定义关系”，风险的定义或知识建构具有“开放性”，每个人都可以基于自己对潜在危害的预期或想象来建构自己的风险定义[9]。风险的“被建构性”导致民众对风险的认知呈现出开放性的特征，5起案例中具体表现为民众基于自身主观感受判断项目的风险程度，如垃圾厂散发的气味、对二噁英污染性的报道等都可能成为民众想象项目不安全的诱因。在此情况下，对待同一邻避设施，可能形成完全迥异的风险感知。在项目决策中表现为邻避项目的选址经过了专家环评，但公众仍认为项目具有极高的风险，专家与民众风险感知上产生割裂与鸿沟。总而言之，风险分配下的不公平感及风险感知的差异化是发生邻避运动的感知性逻辑。

(三)邻避项目的负外部性：空间剥夺感与空间保护

城市是由多种地理及社会因素组成的空间，在城市化过程中，城市空间不断地被生产和重构，其实质是以空间为载体的利益、权利和资源再分配的政治过程。邻避项目的选址也是一种空间再造行为，其不仅是对地理空间的改造，更是一种社会关系的再造。邻避项目造福城市发展的同时，给焚烧厂周围民众带来了严重的负外部性，如水质污染、房价下跌、居住环境恶化等，这些空间恶化现象给民众带来了强烈的空间剥夺感，这种源于自身利益得失的空间评价会导致被剥夺者产生不满情绪，并试图表达不满，改变空间被剥夺的现状。

由社会关系、社会冲突等形成的空间中充斥着权力的运作，法国学者福柯的空间思想讨论了空间与权力的关系，他指出：“空间到处都弥漫着权力，空间不仅是权力运作所构建的工具也是其运作的必要条件，统治者通过空间的分配以确保纪律在空间中的运行，而被统治者面对无处不在的权力则显得无能为力。”[10]面对这一论断，列斐伏尔提出了“城市权利”的概念，即诉诸行动改变空间剥夺的状况。针对垃圾焚烧厂等邻避项目，民众基于“城市权利”的认知试图进行空间保护，但是闭塞的表达渠道造成了严重的沟通梗阻，诉诸集体力量成为空间保护的必然选择。由此可见，邻避运动是空间生产异化的真实写照，民众的空间剥夺感及催生的空间保护行为诠释了邻避运动真实的行为逻辑。

四、城市化过程中邻避运动的困境化解

公民参与缺失与公共价值失灵、风险分配下的不公平感与风险感知的差异化、空间剥夺感与空间保护行为是城市化过程中邻避运动的生成逻辑。要想化解“不要建在我家后院”“一建就闹，一闹就停”的邻避困境，应从政府镶嵌走向政民互动，从有限参与走向有效参与，从环境难民走向环境公民。

(一)从政府镶嵌走向政民互动

在我国压力型体制下，完成政绩、维护社会稳定是各级政府的首要职责，当邻避运动持续发酵并成为社会稳定的隐患时，迫于压力，政府以抛出橄榄枝的方法以求地区稳定，但是这样的做法意味着公共政策的停滞以及公共利益的损害。国家自主性要求在社会遭遇失序和危机时，政府必须以自主的身份予以解决，而非抛出橄榄枝，将自身行为完全“镶嵌”于公民的“非合作性”博弈之中。在邻避项目建设过程中，政府本着国家自主性的思路，往往认为“民智未开”而进行“封闭性”决策，习惯于从工具性的视角思考民众，将民众意愿当作政策制定的参考，而非前提[11]，在此情况下“一建就闹，一闹就停”成为邻避项目的归宿。如何破解这邻避困境呢？关键在于项目运作中价值正义的实现。在对西安江村沟案例的考察中，我们发现在项目饱受争议的情况下，政府安排人员到武汉、沈阳、长春和北京等地对已投运的项目进行了实地考察，并将垃圾填埋场环保设施向公众开放，带领公众代表走进填埋场，了解现代化垃圾处理技术[12]，以此化解了人民不信任、不理解的“坚冰”。正如采访中村民所言“砂锅才能捣蒜，百闻不如一见”。政府与民众的有效互动使权利、平等、参与等价值诉求得到了回应，实地考察消弭了政府与民众之间风险感知上的差异。由此可见，政府妥协镶嵌不是适宜之法，平等互动才是破题之要。

(二)从有限参与走向有效参与

从邻避运动的演进路径可以发现，邻避项目从论证到“上马”的全过程都是政府单方面决策的结果，公众被排斥在外，形成公众有限参与的现实情境。与之矛盾的是，邻避设施具有环境安全敏感性，与公民自身利益息息相关，公民必定产生强烈的信息获取欲望与参与动机，双方立场的偏差大大增加了项目的社会风险，为抗争行动埋下了隐患。因此，邻避困境的化解需要公民的有效参与。有效参与，就是保证公众能够充分参与而非有限参与，能够实质性参与而非形式上参与，最大程度实现项目建设过程中政府与民众的风险沟通。为此，应从源头与全过程两方面出发实现公众有效参与。一方面，增强公民源头参与渠道。我国邻避设施建设之初往往经过相关机构的环评检测，由于对政府不信任，民众将环评视为政府和利益集团的一场“合谋”，质疑“专家理性”、项目安全性和风险可控性，导致邻避设施难以落地。因此，在邻避项目规划、申报、论证的过程中，应将公众吸纳进来，在源头上获取公众的心理认同，实现源头风险治理。另一方面，完善公民全过程参与机制。社会风险的治理具有一定的周期性与复杂性，事件一时的平息不意味着治理任务的终结，随着公民获取到新的信息，邻避运动随时可能“卷土重来”。因此，应将公众有效参与作为邻避运动治理的中轴与主线，在邻避设施规划、落地及运转的全过程收集公众疑虑，形成政府与公民的利益共同体，以深入细致的风险沟通，重塑公民体验，建立互信，化解危机。

(三)从环境难民走向环境公民

5起典型案例中公民在邻避运动中的角色都是“自救式”的环境难民，只要不建在我家后院即可，运动过程中政府妥协所带来的看似是民意的实现和民主的胜利，但实则是公共福利的损失，环境难民正是当下消极性邻避运动中公民所扮演的角色。而环境公民倡导人们“可持续地生活，以便其他人也能正常生活”[13]。5起事件中公民大多是主张“不要建在我家后院”的环境难民，但我们不能因此完全否认其中体现的环境公民的萌芽。诚如西安江村沟垃圾焚烧事件中，村民也逐渐意识到“如果既不让他(政府)烧又不让他埋，怎么办？只能堆在自己家里。所以我们真的要面对它(垃圾)，解决它，要推动整个事情(垃圾治理)的变化”。不可否认，邻避运动中民众对自身诉求的表达为政府与民众的互动提供了温室和土壤，有助于约束政府行为，推动服务型政府的构建，但公共问题与每个公民息息相关，因此民众表达自身诉求的同时，也应转变观念，从自身出发化解公共难题。与此同时，根据心理学上的锚定效应，人们提前获知的消息往往具有“先入为主”的作用，而框架效应会强化人们的固有认知，因此当公众对政府最初的政策宣传持消极态度时必然会对往后的实施衍生出负面的解读。要想跳出消极性的邻避运动演化过程，政府的项目宣传一定不能“操之过急”或“蜻蜓点水”，而必须聚焦公民体验，通过正确的引导实现公众“绿化”，使公民在公共基础设施建设的过程中实现由环境难民向环境公民的角色转型。

总的来说，公民针对公共基础设施而起的非制度化抗争预示着我国“邻避时代”的到来，立足于5起典型案例的历时性研究，不难发现邻避运动经历着特定的发展轨迹，呈现出公众参与缺失、合理表达渠道梗阻以及公众行为情绪化的基本特征。在此基础上，研究发现：公民参与缺失与公共价值失灵、风险分配下的不公平感与风险感知的差异化、空间剥夺感与空间保护行为是城市化过程中邻避运动的生成逻辑，对生成机理的剖析可为破解我国邻避困境提供新的可能性。