美国国家安全人才培养与高等教育的融合——以国家安全教育立法及其实施为例*

唐宇明

【内容提要】 美国出台《1991年国家安全教育法》，标志着美国国家安全教育政策的法制化取得了重要成果，而这一法制化的进程却并非一蹴而就。美国国家安全教育政策的法制化进程始于第二次世界大战后，一直延续至冷战结束方告一段落，历时四十余年。其形成和发展过程与同时期美国国家安全法律体系的不断完善相伴随，其间突破了联邦政府不得干预教育的立法困境，体现了立法者国家安全观念的重要转变，最终推动实现了美国国家安全人才培养与高等教育的制度融合。依据该法开创的“国家安全教育计划”是美国落实国家安全教育政策的重要举措，通过数据分析观察该计划的发展实际和实施成效，发现当宏观的美国国家安全战略转化为具体的国家安全人才培养举措时，虽然两端表现出较高的关联性，但是政策与行动之间的传导脱节和错位在所难免。该计划诞生至今，持续开展近三十年，为美国国家安全人才建设发挥了积极作用，但也存在较明显的局限性，可以为中国做好新形势下高等教育范畴内的国家安全教育提供借鉴与反思。

1991年12月4日，美国总统乔治·布什（George H.W.Bush）签署生效了《1991年国家安全教育法》①《1991年国家安全教育法》颁布后，历经多次修订，但并无新法取而代之，为方便行文，下文均称作《国家安全教育法》。（National Security Education Act of 1991，P.L.102-183，Dec.4 1991, 105 STAT.1260），要求组建国家安全教育委员会（National Security Education Board），由联邦政府出资设立国家安全教育信托基金（The National Security Education Trust Fund），资助高等教育机构培养精通外语、具备国际视野、立志服务国家安全的联邦机构专门人才，随之实施的一揽子行动统称为“国家安全教育计划”（National Security Education Program）。这一立法成果及其计划的实施被视为美国“自1958年通过《国防教育法》以来最大规模的此类（国家安全）高等教育新举措”。②Congressional Record, November 20, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 22,p.33297.截至2021年12月，接受过该计划资助的美国本硕毕业生中，已有4 482 人在涉国家安全的联邦机构或岗位上就业，并且按约定服务期满，其中78% 的人被国防部、国务院、国土安全部和情报界优先录用。③DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.72-73。统计口径沿用该报告对优先录用联邦机构组织的分类解释，其中情报界（Intelligence Community）特指中央情报局（Central Intelligence Agency）等局/办（agencies and offices），而其他一些情报部门按照隶属关系分别统计在不同的联邦机构下，如国防部包含了国防情报局（Defense Intelligence Agency）等军事情报机构，此分类与第12333、13470 号总统行政令（Executive Order）中对情报界的范围界定不同。美国国际开发署（United States Agency for International Development）的数据亦并入了国务院进行统计。该法律的出台以及计划的实施为美国国家安全人才建设发挥了积极作用。

《国家安全教育法》和“国家安全教育计划”是美国推动高等教育机构参与国家安全人才培养的典型案例，对其开展专题研究，具有现实意义。然而，当前中国学术界对此问题的相关研究并不充分。截至2022年2月，在Apabi 数据库、超星发现系统和Summon 发现系统中检索，没有相关专著。在中国知网数据库、维普数据库和万方中国学术论文全文数据库中检索，发现曹晓飞等是极少数开展过持续专题研究的学者，他在2014年至2017年间发表了3 篇相关论文。④曹晓飞、唐少莲：《美国“国家安全教育计划”对中国国家安全的影响》，《河北师范大学学报（教育科学版）》2014年第4 期；曹晓飞、唐少莲：《美国〈国家安全教育法〉的颁布及其影响》，《重庆高教研究》2015年第4 期；曹晓飞：《安全诉求与资源供给——美国“国家安全教育计划”的实施及启示》，《广东石油化工学院学报》2017年第2 期。另有其他零散成果，如张天伟的《美国国家安全语言教育项目新进展》①张天伟：《美国国家安全语言教育项目新进展》，载国家语言文字工作委员会主编：《语言生活皮书——中国语言生活状况报告（2019）》，商务印书馆2019年版，第297 页。对2018年“国家安全教育计划”的状况作过研究。此外还有学者进行了美国高校开设国土安全专业的研究。②李锋、舒洪水：《美国高校国土安全专业的课程设置对我国国家安全学学科建设的启示》，《情报杂志》2021年第12 期，第51 页。以上相关研究具有较强的开创性，对美国《国家安全教育法》及“国家安全教育计划”作了介绍，并对其影响进行了分析，虽可资借鉴却尚有较大留白。

国内已有相关研究的不足之处主要体现在以下四个方面：其一，《国家安全教育法》是以制定法形式确定的美国国家安全教育政策，可是国内学界对其重视不够，已有研究成果的深度和广度均有待加强，是美国国家安全专题研究的价值洼地。其二，“国家安全教育计划”是加强美国国家安全人才建设的法定行动，国内已有相关成因及影响的研究，但缺乏重要且基本的法律视角和方法，难以追本溯源。其三，当前研究的历史视野不够宽广，成因研究的背景基本局限在“冷战”结束前后数年间，发展研究也往往是选取区区几年的切片式现状，如果将其置于第二次世界大战后至今美国国家安全战略变迁的历史大图景之中来分析，则更有利于把握美国国家安全教育政策和行动的战略意图。其四，“国家安全教育计划”近三十年来已持续公开了不少数据，但鲜有中国学者进行分类挖掘和综合分析，对该计划成效、价值以及所涉“中国因素”的规模和强度，既有认识也缺乏严谨的事实基础。

本文试图采用案例实证研究的方法，沿着历史前进的时间轨迹，探寻1947—1991年美国国家安全教育政策的法制化进程如何催生了《国家安全教育法》；评析1991年迄今“国家安全教育计划”的发展实际和实施成效，进而观察宏观的美国国家安全战略转化为具体的国家安全人才培养举措时两端的关联性；在此基础上，归纳总结出美国《国家安全教育法》和“国家安全教育计划”的本质特征以及美国国家安全人才建设与高等教育的相互关系，从而为新形势下作好中国高等教育范畴内的国家安全教育提供借鉴。

一 美国国家安全教育政策的法制化

美国国家安全教育政策法制化建设，以1991年通过《国家安全教育法》为里程碑，实现了重大进展。其时正值冷战结束的关键历史节点，为了避免将该法诞生简单归因于冷战结束后“刺激-反应”模式的直接结果，我们有必要把历史进程的起点回溯至1947年美国首部《国家安全法》的诞生。二战结束后，美国的国家安全目标完成了由地区性国家向世界帝国的历史性转换。紧随其后的冷战时期，为了遏制和对抗苏联的扩张，美国加速建立并完善现代国家安全体制，据统计，1947—1991年，历任美国总统共计签署发布了25 部国家安全方面的制定法，国家安全法律制度建设取得了丰硕成果。①黄爱武：《战后美国国家安全法律制度研究》，华东政法大学博士学位论文，2009年，第61-62 页。在此背景下，美国的国家安全教育政策法制化建设同步演进，期间跨越了完善法制的系统建设、突破困境的利弊权衡、实现路径的精心设计以及国家安全观念的改弦更张等多重鸿沟。

（一）完善国家安全法律和突破教育立法困境的复合型产物

美国涉及国家安全的法律法规主要包括制定法（statutory law）、总统行政令（President’s executive order）和判例法（case law）三种形式，它们共同构成了以成文法为主、判例法为辅的国家安全法律体系。1947—1991年，有4 部制定法与美国国家安全教育政策的法制化进程密切相关，它们是《1947年国家安全法》（National Security Act of 1947, P.L.80-253, July 26, 1947, 61 STAT.495）、《1958年国防教育法》（National Defense Education Act of 1958, P.L.85-864, September 2,1958, 72 STAT.1580）、《1966年国际教育法》（International Education Act of 1966, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066）以及1991年的《国家安全教育法》。这四部法律法意相承的过程，正是美国完善国家安全法律和突破教育立法困境双线演进的现实体现。

1.《1947年国家安全法》是美国现代国家安全法制建设的起点

1947年7月26日，哈里·S.杜鲁门（Harry S.Truman）总统签署生效的《国家安全法》第一次将“国家安全”规范为法律概念。它不但是历史上第一部国家安全法，也是美国国家安全法制建设的起点。该法启动了美国构建现代国家安全体制的进程，对二战后的美国军事组织和情报机构进行了重新洗牌，成立了国家安全委员会、中央情报局和国防部等现代意义上的国家安全机构。该法是美国关于国家安全的基本法，其立法目的是“为美国未来的国家安全提供一个全面的纲领性文件，统一确定与国家安全有关的政策和手段以及各政府机构的职能”。②National Security Act of 1947, SEC.2, P.L.80-253, July 26, 1947, 61 STAT.495.其后数十年间，该法多次修订，对美国国家安全工作的机制、机构、人员、经费和管理等制订了详尽的规范，为美国国家安全体制建立和完善奠定了法律基础。冷战结束后，该法的部分修订与《国家安全教育法》的相关条款相互补充，使得美国国家安全教育政策的法制化更具体系性。如新增的第八节“支持国家情报的教育”（Education in Support of National Intelligence）， 包括科学与技术、语言项目、附加教育条款和国家情报大学四个部分，目的主要是加强情报界与教育界的合作，开展跨学科的高等教育以及联合培训。①50 U.S.C.Chapter44 National Security Subchapter VIII Education in Support of National Intelligence , December 18, 2021, https://www.westlaw.com/Browse/Home/StatutesCourtRules/United StatesCodeAnnotatedUSCA?guid=NF096E090E7DB11E2B7568BED5DEEF30B&transitionType=De fault&contextData=(sc.Default)&VR=3.0&RS=cblt1.0.

2.《1958年国防教育法》是美国联邦政府打破教育立法限制的突困之作

1958年9月2日，德怀特·艾森豪威尔（Dwight D.Eisenhower）总统签署《国防教育法》。在《美国法典》（United States Code）的编撰体例中，该法虽以“国防”（National Defense）入名，但归属于第20 卷“教育”（Title 20 Education），因而它与归属于第50 卷“战争与国防”（Title 50 War and National Defense）的《国家安全法》和《国家安全教育法》归类不同，涉及领域和调整对象也不同。1957年底的“斯普特尼克”事件是《国防教育法》诞生过程中的重要背景，曾有学界将此事件误读为催生该法的根本原因。事实上，早在苏联卫星成功发射之前，美国社会就已经认识到教育面临的危机，艾森豪威尔总统于1954—1957年亲自推动了一系列具体行动，联邦政府早已拉开了全国教育改革的序幕。②王慧敏：《国家安全之外的〈国防教育法〉——20世纪中期美国教育改革起源的再审视》，《高等教育研究》2018年第10 期，第102-103 页。出台《国防教育法》面临的最大挑战，不是来自苏联的现实威胁，而是来自美国宪法修正案第十条的规定。根据该条法律，美国联邦政府无权强制或干涉各州的教育事务，从而奠定了美国教育分权与自治的格局，教育行政管理成为联邦政府不得涉足的权力领域。③徐巍：《美国宪法关于教育权力归属的政治哲学分析》，《河北学刊》2013年第5 期，第196 页。为了回应违宪的质疑，《国防教育法》开篇即宣告，“各州和地方社区拥有并必须保留对公共教育的控制权和主要责任”，④National Defense Education Act of 1958, SEC.101, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.“禁止联邦控制教育：本法中的任何内容都不应被解释为授权美国的任何部门、机构、官员或雇员对任何教育机构的课程、教学计划、行政管理或人员行使任何指导、监督或控制”。①National Defense Education Act of 1958, SEC.102, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.为了破局，该法同时又规定“联邦政府应向教育提供援助，用于支持对国防具有重要价值的项目”，②National Defense Education Act of 1958, SEC.101, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.赋予了联邦政府对全国范围内的教育进行资助的责任，从而找到一条通过资金的指挥棒来间接参与、直接影响教育发展的新路径。在美国历史上，该法第一次以法律形式把教育提升到国家安全的地位并赋予战略意义。“斯普特尼克”事件引发的国家安全现实需求，虽不是《国防教育法》诞生的根本原因，却成为突破教育立法困境的完美包装，为联邦政府对教育施加实质性影响，赋予了难以撼动的正当性，这一成功经验将在未来制定国家安全教育法案时得到借鉴运用。

3.《1966年国际教育法》尝试寻找新突破却难偿所愿

20世纪60年代，美国教育改革迎来了一个蓬勃发展期。1966年10月29日，林登·约翰逊（Lyndon B.Johnson）总统签署生效的《国际教育法》具有特殊意义，美国学者认为“这项立法标志着政策制定者对国际教育在美国教育体系中作用的认识出现了转折”。③Steven Robert Swenson, International Education and the National Interest: The National Defense Education Act of 1958,the International Education Act of 1966, and the National Security Education Act of 1991,Oregon: University of Oregon Press, 1999, p.25.从立法用意来说，联邦政府第一次将引导教育发展的重点聚焦在国际教育方面。法律开篇即阐明：“应确保这一代和未来的美国人有机会在与其他国家、民族和文化有关的所有知识领域尽可能地发展他们知识的能力。因此，联邦政府协调国际教育方面现有和未来的计划，以满足世界领导地位的要求，是必要和适当的。”④International Education Act of 1966, SEC.2, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066.该法强调对国际教育进行有意识的、系统的、长期的投资，寻求通过教育更普遍地提高美国人对其他国家、民族或文化的理解。该法计划扩大资助范围并提高资助金额，在《国防教育法》的基础上，扩充了研究生层次的国际教育内容，并把资助范围扩展到本科生层次。⑤International Education Act of 1966, SEC.102, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066.但是，由于美国随后深陷越南战争泥潭，国内民权运动和新孤立主义势力抬头，《国际教育法》实际上没能获得国会拨款，几乎成为一纸空文。虽然这次尝试以失败告终，但其发展国际教育来服务国家安全的构想，25年后将在《国家安全教育法》中得偿所愿。

4.《1991年国家安全教育法》进一步推动了国家安全与教育的制度融合

据统计，1966—1991年，美国陆续出台了15 部涉及国家安全的制定法。①黄爱武：《战后美国国家安全法律制度研究》，华东政法大学博士学位论文，2009年，第61-62 页。一方面，美国在完善国家安全法律制度的道路上稳步推进；另一方面，也有学者把这一时期称为“美国国际教育的回落和抗争期”，②李爱萍：《美国“国际教育”：历史、理论与政策》，华东师范大学博士学位论文，2005年，第41 页。认为随着国内外形势的变化，历届总统对国际教育的重视程度下降，导致联邦政府对国际教育的资助不增反减。1991年，出现了苏联解体、冷战结束的历史性事件。面对长期以来的最主要对手突然消失，美国展示出自己将在世界新秩序中扮演唯一领导者的强烈企图。《国家安全教育法》在“国会结论”中强调：“美国的安全现在和将来都取决于美国行使国际领导权的能力。……联邦政府致力于采取行动来缓解美国本科生和研究生准备不足的问题，以应对各国之间日益增长的全球互动所带来的挑战。”③National Security Education Act of 1991, SEC.801(b), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.从立法用意来看，《国家安全教育法》与《国防教育法》有一个共同的特点，即两者都直接与具体的国家安全问题紧密相连。当时，美国对国家安全的关切主要集中在两方面，其一是情报界在海湾战争中暴露出来的问题，其二是苏联解体凸显了其他国家带来的安全挑战，而这些挑战过去长期被两极对抗所掩盖。相比之下《国际教育法》并不具备如此强烈的现实紧迫性。正是这个特点，使得《国家安全教育法》虽与《国际教育法》都聚焦国际教育，但却避免了重蹈覆辙，反而走出一条以解决现实国家安全问题为导向、以培养国家安全人才为目标、以高等教育为依托、以国际教育为重点，推动国家安全人才培养与高等教育走向制度融合的路径。

从二战后到冷战结束的四十多年间，美国逐步建立起一套独具特色的国家安全法制体系。这个过程从总体来看是美国国家安全法律制度日趋完善的一般性过程，但具体到国家安全教育政策的法制化，其中还蕴含着另一个特殊性过程，就是美国联邦政府如何在不断变化的国家安全需求的驱动下，解决联邦政府影响教育尤其是高等教育的合宪性问题。

（二）立法者国家安全观念转变的产物

《国家安全教育法》的诞生之道，既是美国完善国家安全法律体系建设的利弊权衡之道，也是美国立法者国家安全观念的转变之道，两条道路殊途同归，反映了美国审视国家安全新格局，意图寻找新方法巩固国际领导力，进而打造一强独大的世界新秩序的转变。

1.精心设计的国家安全教育法制化实现方式

1991年4月24日，众议院常设情报特别委员会（House Permanent Select Committee on Intelligence）主席戴夫·麦柯迪（Dave McCurdy）提交了众议院议案（H.R.2038），即《1992 财年情报授权法》（House of Representatives Intelligence Authorization Act Fiscal Year 1992）。这是一份常规性的年度拨款议案。7月24日，参议院情报特别委员会（Senate Select Committee on Intelligence）主席、民主党参议员戴维·博伦（David L.Boren）①国内已有资料一般将其翻译为“大卫·博伦”，本文按照新华通讯社译名室编《英语姓名译名手册》，统一为“戴维·博伦”。提交了同一议题的参议院议案（S.1539），提议在众议院议案中新增一章“国家安全奖学金、研究金和助学金”（ National Security Scholarships, Fellowships and Grants），由联邦政府出资设立国家安全教育信托基金为高等教育提供资助，实施“国家安全教育计划”，培养国家安全急需人才，最初提议由教育部牵头实施。②“All Info-H.R.2038-102nd Congress (1991-1992): Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992,” December 4, 1991, https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/2038/%20all-info.参众两院的情报委员会是20世纪70年代美国国会对情报工作加强监督的产物。客观来看，委员会的监督权力是有限的，每年起草审议通过下一财年的情报授权法案，授权向特定的国家安全机构和项目拨款，是其重要的监督形式之一。参议院情报特别委员会利用了这一监督权，在设计国家安全教育法案时，并未采取提交单独法案的常规立法形式，而是附身于年度情报授权法案，以“借鸡下蛋”的方式获得通过，再以《国家安全教育法》为名单独成法编入《美国法典》。这一经过精心设计的法律诞生方式，反映了国会力图综合运用立法权和预算监督权，在国家安全教育法制化的实现形式上另辟蹊径，展现出国会对冷战后世界新秩序的回应，以及力求在国会、国家安全机构、教育界三者之间达成斗争与妥协新平衡的企图。

2.寻求国家安全现实问题与高等教育的紧密连接

S.1539 议案随附的补充报告为了解释使用情报经费的意图，痛陈当时美国开展国际教育的凋敝景象。1958年《国防教育法》颁布时，用于国际问题和语言研究的资金占教育总体经费的1.5%，而到了1990年仅占0.13%，导致全美大学生中只有7.8%参加过外语课程，还不到1960年的一半。每年前来美国学习的外国学生超过356 000 人，同期只有62 000 名美国大学生赴国外学习，且其中75%都集中在西欧5 国。由此导致相关联邦机构用人时不得不降低标准，有些外事部门的官员在入职时甚至不要求掌握任何外语，有的情报分析人员开展工作也只是闭门造车。所以参议院情报特别委员会决定通过情报授权法案，迈出意义重大的一步来解决上述问题。①David L.Boren, “Report together with Additional Views to Accompany S.1539,” S.Rpt.102-117,July 24, 1991, pp.15-16.在随后参众两院以及相关行政部门展开协商的过程中，军队和情报机构认为，从本就有限的情报经费中挪用给教育项目并交给教育机构管理，这与提高情报能力简直是南辕北辙；有议员强调使用情报活动资金会引发国内教育界对学术自由的担忧；还有议员提出国外政府和教育机构不可能配合开展这样一个情报资金背景的国际教育合作项目。各方意见存在较大分歧。

关键时刻，曾参与过制定《国家安全法》的资深参议员罗伯特·伯德（Robert C.Byrd），建议博伦把立法支点从发展国际教育的泛泛而谈转移到应对国家安全的具体威胁上来，以免像《国际教育法》一样落入一纸空文的尴尬境地。②Steven Robert Swenson, International Education and the National Interest: The National Defense Education Act of 1958, the International Education Act of 1966, and the National Security Education Act of 1991, Oregon: University of Oregon Press, 1999, pp.164-166.博伦采纳了这个重要的意见，并在投资教育与巩固国家安全之间找到了至关重要的连接点，即在冷战后的世界新格局中，面对来自更广泛国家地区和文化的挑战，缺乏过硬的人工情报队伍已经成为影响美国国家安全的重要现实问题。这个观点成为他推动国家安全教育立法及情报机构改革的指导思想，并于1992年在《外交事务》撰文进行了阐述。③David L.Boren, “The Intelligence Community: How Crucial? ” Foreign Affairs, Vol.71, No.3,1992, pp.52-62.

1991年10月16日，参议院再次审议议案时，博伦明确表达了新思路：“在这个不断变化的时代，我们需要训练有素的下一代情报人员，他们掌握多种外语，了解各种宗教和文化，也曾深入过各地社区。能广泛获取情报的人力资源，这才是对美国的国家安全利益最重要的资产。”④Congressional Record, October 16, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 18,p.14788.这个策略转换取得了成功，参议院同意将有关国家安全教育法案的修正案增列为《1992 财年情报授权法》（Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1992）第8 章，作为H.R.2038 的组成部分提交众议院审议。11月18日，参众两院经过协商，对议案进行了多处关键性的修改：将基金规模由1.8 亿美元减至1.5 亿美元；将资助对象由“美国公民和外国居民”缩小为仅限“美国公民”；将毕业生的“约定服务期”由资助时长的3倍缩减至与其相等，但是签约对象由研究生扩大至本科生；增加SEC.802（f）限制条款，公开声明学习目的是纯粹学术性的，要求获得资助的学生，在学习期间不得参与美国政府任何部门的任何情报活动；项目改由国防部而非教育部牵头组织。①David K.McCurdy, “Conference Report to Accompany H.R.2038,” H.Rpt.102-327, November 18, 1991, pp.30-34.这些修改可以看作是对各方分歧的回应，平息了大部分争执。

1991年11月20日，国会两院分别审议通过该法案。参议院唯一发言反对的是参议员约翰·格伦（John Glenn），他坚持认为近年来国防开支逐步下滑，这是对国家安全的削弱。博伦反驳道：“用于拓宽学生国际视野的奖学金，固然不是灵丹妙药，却是积极的向前一步，我认为它最终将比一架新的轰炸机或一艘新的战舰，对我们的国家安全作出的贡献更大。”②Congressional Record, November 20, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 22,p.33296.这句话具有强烈的象征意义，对美国国家安全与高等教育之间的关系，既是一种总结，又像一则寓言。它总结了二战结束后四十多年来，美国动用联邦资金来提升国家安全能力时，在投资军事硬实力还是人才培养软实力时所作的选择。同时，它还对这项国家安全教育政策的实施前景寄予厚望。在《国家安全教育法》出台的过程中，博伦发挥了关键性作用。1992年9月23日，参议院提出了修正案（S.Amdt.3158），将《1991年国家安全教育法》改名为《1991年戴维·博伦国家安全教育法》（The David L.Boren National Security Education Act of 1991），将奖学金命名为“戴维·博伦奖助学金”，用以纪念他的突出贡献。

经过四十多年的发展，美国国家安全教育的法制化进程以《国家安全教育法》生效为标志，终于实现了国家安全人才培养与高等教育发展在制度层面的融合。博论当初关于“奖学金与轰炸机”的预言，究竟是明见万里，还是一语成谶，将在接下来的三十年间，通过“国家安全教育计划”落地实施的具体成效得到检验。

二 美国国家安全教育行动的成效分析

本文将《国家安全教育法》视作美国国家安全教育的政策，而将“国家安全教育计划”视作国家安全教育的具体行动，其目的在于将这两者作为宏观端的美国国家安全战略与微观端的国家安全战略实施成效之间的连接点，因而假设美国国家安全战略变迁是自变量，而“国家安全教育计划”实施是因变量，进而寻找这两者之间是否存在正相关的关系，如果存在又是否体现出趋势性。本文以近三十年来“国家安全教育计划”的发展实际和成效体现为窗口，观察美国国家安全的战略、政策、行动和成效四个层面，是否体现出从宏观到微观的一致性，从而论证是否可以将该计划作为检视美国国家安全战略的言行相关性的新视角。这是本文开展实证研究提出的问题和确定的假设。

收集数据并进行验证，是得出结论的关键步骤。本文所涉及的美国原始资料，主要来源于Westlaw 数据库、美国国会网站、美国国会图书馆网站、美国参议院情报委员会网站和“国家安全教育计划”网站集群等，均为可供公开检索查询的开源信息。由于研究对象时间跨度较长，不可避免地存在数据不完整的情况，如按照《国家安全教育法》SEC.806 条款规定，“国家安全教育计划”应每年公布年报。而目前实际可查询到的1994—2022年（29年间）的年度报告为23份，其中各报告的数据类型、统计口径和详略程度也不尽相同，但是对于趋势性研究来说整体符合需求。考虑到宏观端向微观端传递需要一个过程，具体到该计划本身来看，战略、政策反映在行动及效果上，需要通过下一财年的预算批准来体现，所以存在1—2年的时间差，应视作合理范围。

（一）“国家安全教育计划”总体发展趋势基本符合立法用意

从总体趋势来看，“国家安全教育计划”执行持续稳定，重点方向因应调整，人才培养目标明确，基本符合立法用意。1991年12月，立法成功；1992年，项目启动，而真正的项目落地则是两年半以后。1994年5月，颁发了第一批博伦奖学金；1995年1月，发放了第一批高等教育机构补助金。1994年是项目实施的元年，至今已迈入第29 个年头。这期间，面对国际局势风云变幻、美国国家安全战略调整、美国政府首脑和国会议员更迭和各级工作人员更替，该计划的实施从未中断，体现了立法时的前瞻性以及制定法规制下执行层面的稳定性。

1.规模稳中有升体现了宏观与微观的一致性

“国家安全教育计划”包含的项目从1991年的3 个发展成为如今的7 个，内容不断丰富，体现了对利用高等教育加强国家安全人才队伍建设的日趋重视。从20世纪90年代起，受到资助的学生和高等教育机构的数量呈现持续稳定的增长态势（参见图1），这与同一时期威廉·克林顿（William J.Clinton）政府提出的“参与和扩展战略”相吻合，反映了美国冷战后认识到影响国家安全的因素范围也在不断扩张。项目开始头两年就出现了历史峰值，这应视作1991—1994年延迟启动造成累积的叠加影响，1996年后即回归常态。

2.阶段性新变化体现了宏观与微观的一致性

在保持整体稳中有升的大趋势下，综合观察图1和图2中时间轴上的阶段变化可发现，图中的四项数据几乎在2010—2011年前后同时开启了阶段性新增长，这与同时期美国国家安全战略报告的表述发生重大变化保持了一致。

图1 受资助学生和高等教育机构的历年变化

图2 奖学金覆盖国家地区及语言的历年变化

2010年5月26日，贝拉克·奥巴马（Barack H.Obama）政府发表了执政以来第一份美国《国家安全战略》报告，显示出国家安全战略的实质性改变。报告将恐怖主义定义为“全球时代众多重要威胁之一”，强调美国面临多样化的威胁和挑战，①The White House, National Security Strategy 2010, May 2010, p.16.并提出“巧实力”“多伙伴”的新理念，在经济、外交和军事等方面都强调扩大“接触”。②王荣：《〈美国国家安全战略报告〉研究》，时事出版社2014年版，第184-187页。国家安全战略的这一显著变化显然影响了“国家安全教育计划”的关注范围，国家安全教育委员会于2010年相应提出了扩张项目的调整建议，2011年 1月 7日通过的《2011 财年国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2011, P.L.111-383, Janauary 7, 2011, 124 STAT.4137）通过提高预算额度对这一扩张调整给予了确认。③“Actions - H.R.6523 - 111th Congress (2009-2010): Ike Skelton National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2011,” January 7, 2011, https://www.congress.gov/bill/111th-congress/housebill/6523/actions.其直接结果就是从2010—2011年开始，受资助学生数、受资助院校数、奖学金覆盖的国家地区数、奖学金覆盖的语言数4 项统计数据全部出现明显上涨趋势。而2020年之后院校数以外的其他3项数据下降，很明显是全球日益严重的疫情对强调海外实地学习研究的本计划产生了实质性的负面影响。由于所统计的合作高等教育机构均为美国本土院校，所以疫情导致的限制出境对其影响不大。

3.毕业者服务去向体现了宏观与微观的一致性

“国家安全教育计划”的基本运作模式是，筛选发现优秀的美国本科生和研究生，在校就读期间就给予资助，引导他们有重点方向地提高外语水平和国际研究能力。作为交换，受资助学生必须签订合同，确保毕业后优先到联邦国家安全机构或其他机构的涉国家安全岗位工作一个时期。如果违约，受资助学生须返还奖学金的本息。④National Security Education Act of 1991, SEC.802(b)(3), P.L.102-183, December 4, 1991，105 STAT.1260.所有受资助学生不论受资助时长是否超过一年，均需确保到相关政府机构或岗位完成至少一年时间的服务期。⑤National Security Education Act of 1991, SEC.802(b)(2), P.L.102-183, December 4, 1991，105 STAT.1260.

受资助学生毕业后的工作去向有明确的定向要求。首先，优先满足国防部、国务院、国土安全部和情报界4 类机构的挑选。其次，可在其他联邦机构涉及国家安全的岗位任职。2008年经国会授权，就职岗位进一步扩展至教育部门。⑥Department of Defense, National Security Education Program 20 Year Anniversary Review,2011, p.36.但是计划开始实施后相当一段时间内，受限于美国相关法律规定，实际任职情况打了折扣。经过《2013 财年国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013）修订后，①National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013, SEC.956, P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.受资助学生毕业后入职联邦国家安全机构的就业“瓶颈”终于打通。根据修订后的条款，负有国家安全责任的联邦机构或办公室负责人，可以不考虑《美国法典》第5 卷“政府组织和员工”（Title 5 Government Organization and Employees）中关于竞争性服务任命的任何规定，直接给受计划资助的学生提供特殊职位；如果连续服务满两年且表现出色，还可以免于竞争地将其转为正式录用。②National Security Education Act of 1991, SEC.802(k), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.“国家安全教育计划”每年都会组织专场招聘会，为联邦国家安全机构和受资助毕业生之间搭建招聘面试平台。③Department of Defense, National Security Education Program 20 Year Anniversary Review,2011, p.36.

受资助毕业生去向与人才培养目标间展现出较高的一致性，尤其是就职优先录用机构的比例稳步提升。优先录用机构的累计就职比例由2011年的48%提升至2021年的78%，说明政策和行动之间的一致性逐步提高。截至2021年年底，该计划资助过的获奖毕业生中，已经有4 482 人在联邦机构或组织工作且服务期满。其中，排名首位的是国防部1 377 人，占比31%；第二是国务院1 358 人（含美国国际开发署339 人），占比30%；第三是国土安全部475 人，占比11%；第四是情报界267 人，占比6%；其余1 005 人分布在其他13 个联邦机构或组织，分别是商务部、能源部、卫生与公众服务部、司法部、劳工部、运输部、财政部、退伍军人事务部、环保局、总统行政办公室、国家航空航天局和国会。④DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.60-74.从受资助学生的就业去向来看，该项目很好地贯彻了立法初衷，直接为联邦国家安全机构输送了一批有语言和国际研究专长的大学毕业生。

（二）实际执行情况与国家战略仍存在差距

从重点方向看，该计划执行的实际情况与美国国家安全战略地缘因素的变迁基本成正相关关系，但是与国家战略表述仍存在差距。国家安全教育委员会作为该项目的决策机构要根据每年的趋势分析报告，对下一年度“三个关键”（关键语言、关键国家地区和关键研究领域）提出调整意见，并据此决定奖学金和资助款的优先发放顺序。①National Security Education Act of 1991, SEC.803(d), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.由于关键研究领域的变化情况很难量化，因此本文选取关键语言和关键国家地区两个对象在时间维度上的动态变化，作为观察该计划与美国国家安全战略的地缘因素之间是否形成正相关关系的关键性指标。

1.阶段性变化与美国国家安全战略地缘因素的变迁基本形成正相关关系

本文选取了具有代表性的五个关键语言和关键国家地区进行重点观察，发现它们在三个时期的阶段性变化与美国国家安全战略地缘因素的变迁基本形成正相关关系。关键语言方面，从1994年至今的历年动态变化来看，可以分三个阶段。第一阶段是“起步期”，指1994—1996年排名前五的语言，依次为西班牙语、日语、俄语、汉语和阿拉伯语，排序和级差都比较稳定；第二阶段是“变动期”，指1997—2003年五种语言在排序上出现了此消彼长的变化；第三个阶段是“平稳期”，指2003年以后出现新的稳态，阿拉伯语、汉语和俄语牢牢把握了前三甲位置，至今再无变化。

关键国家地区方面，与关键语言的变化既有相同也略有区别，能基本形成对应关系的是，阿拉伯语学习广泛分布在西亚北非地区，西班牙语集中在中南美地区，而汉语和日语则全部在中国和日本国内。略有区别的是，2013年以前，学习俄语的学生基本前往俄罗斯学习，但2015 之后前往俄罗斯学习俄语的人数降为零，这类学生都改为前往乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等其他使用俄语的国家。综合观察图3和图4，在趋势上基本能够互相印证。近三十年来，阿拉伯语和阿语地区、汉语和中国、俄语和俄语地区始终保持在前五名之内，这与同时期美国对国家安全涉及的重大现实问题和对关注对象的重视程度密切相关，其关联性显而易见。经历“变动期”进入“平稳期”后，出现了一涨一落的现象值得关注。“一涨”指的是以阿拉伯语和中东北非地区为对象的国际教育的兴盛，“一落”指的是以日语和日本为对象的国际教育的滑落。

图3 主要关键语言学习人数的历年变化

图4 主要关键国家地区前往人数的历年变化

从21世纪初开始，学习阿拉伯语和前往西亚北非地区的人数急剧攀升，由原来的排名第五跃居榜首，并且霸榜20年。这一变化的直接原因就是2001年发生的九一一恐怖袭击事件对美国产生了天翻地覆的影响。美国在国内大力加强本土防卫，在国际上以反恐画线，调动全部外交资源，推动建立国际反恐联盟，开展一系列行动打击塔利班政权和“基地”恐怖主义组织，俄罗斯也作出战略抉择，同意美国进入中亚地区，并对美国在阿富汗的军事行动提供了重要的支持。①钱其琛：《美国国家安全战略调整与新世纪初的国际关系》，《国际问题研究》2004年第1 期，第1-3 页。阿拉伯语和西亚北非等地区的热度急速升温且高烧不退，显然是美国国家安全观念、战略、政策发生根本性调整后在“国家安全教育计划”上的直接体现。

20世纪90年代末开始，该计划中学习日语和前往日本的人数由起始阶段的每年近百人，显著下滑至如今的每年仅十余人并保持长期稳定，排名也由原来的位居第二下跌出前五名，这和美国国家安全战略中美日同盟关系的日趋巩固似乎存在矛盾。20世纪90年代，对于日本经济和日本企业来说是“失去的十年”。日本的实际经济增长率自1992年以后一直低于美国，1997年以后，在包括美日欧在内的发达资本主义国家中，日本在经济增长率方面的劣势越发明显。20世纪90年代后期，美国的大众媒体上频繁出现一些不把日本放在眼里的词语，如“忽视日本”（ Japan Passing）、“无视日本”（ Japan Nothing）等 。①橘川武郎：《日本失落了吗：从日本第一到泡沫经济》，田中景译，浙江人民出版社2020年版，第117-121 页。如果说日本国内对于美国对日趋轻视日本的感受是真切的，那么反映在该项目的实际执行情况上亦是如此。也就是说从国家安全战略表述的角度来看，日本的重要性并没有明显降低，但是从国家安全人才需求的实际来看却是相反的。这也许就是我们常说的与美国打交道“要听其言更要观其行”的道理所在。

2.执行实践与国家战略表述间趋同与差异并存

以中国因素为例。中美建交后很长一段时间内，美国对华战略的主轴一直是“接触”政策。进入21世纪以后，随着国家实力增长，中国快速崛起，并逐步在经济、科技、基建和国家制度等方面与美国形成战略竞争态势。美国的对华政策也相继出现变化，尤其是特朗普（Donald Trump）执政后，中美关系的总基调急转直下，由“接触”转向“制衡”和“脱钩”，对华战略转向了战略竞争，而2020年后甚至恶化为战略对抗。有学者将中美关系“破冰”以后的双边关系分为1972—1989年、1989—2017年以及 2017年之后的三个阶段，认为美国对华国家安全战略逻辑的第一阶段是“借重以制衡”，第二阶段是 “接触以塑造”，第三阶段美国则试图通过“竞争以制胜”。②达巍、蔡泓宇：《美国国家安全战略视阈下的中美关系50年》，《国际安全研究》2022年第2 期，第3 页。三个阶段的划分，同样可以适用在“国家安全教育计划”中国因素的分阶段观察上。以2017年为界，该计划前期对应“接触以塑造”阶段，后期则对应“竞争以制胜”阶段。综合观察图3和图4，可以看出美国战略表述与该计划执行之间前期趋同，但是后期存在差异。

趋同性有如下表现。自20世纪90年代起，学习汉语（绝大多数学习普通话，个别学习广东话等方言）和前来中国（含港澳台地区）的人数逐步上升，排名也同步提高，启动阶段为第四名，1998年提升到第二名，除2000年一度跃居榜首外，其余年度始终稳定在第二名，数量的绝对值也始终保持较高水平。这个发展趋势与美国国家安全战略中对中国战略定位的逐步提升存在一致性，也与2017年之前美国以“接触”为对华战略的主要范式并期望通过广泛而深入的“接触”来“塑造”中国的战略目标基本一致。

差异性则有如下表现。虽然2017年以后，美国对华政策由“接触”转向“制衡”和“脱钩”，但是美国在2017年的《国家安全战略》报告中，列出了美国及其盟友伙伴所面临的三大挑战，将中国和俄罗斯定义为“修正主义大国”（the revisionist powers），位居三大挑战之首，而将恐怖主义威胁排在第三位。①The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017,p.25.2018年发布的《国防战略》报告更进一步宣称“与中俄两国的长期战略竞争是国防部的首要任务”。②Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy, p.4.从国家安全战略对手的设定来看，中国已经排在首位。但是反映在“国家安全教育计划”的汉语学习人数和来华人数方面，不仅没有超越阿拉伯语和阿语地区登上榜首，反而在数量的绝对值上进入了明显的下滑通道。即使考虑到行动相对于政策的时间滞后性，时至2021年此情况仍无变化。据此可以认为，目前该计划执行实践与国家战略表述之间已经出现了一定差距，后续表现有待继续观察。

另外值得特别关注的是，“脱钩”政策在来华地区分布变化上的体现可谓淋漓尽致。从图5可以明显看出， 2017年是受“国家安全教育计划”资助的美国学生到中国大陆地区学习汉语人数由升至减的大拐点，而2018年则是到中国台湾地区学习汉语人数由减至升的大拐点，2020年首次出现倒挂，2021年甚至出现了美国学生学习汉语的目的地全部集中在中国台湾地区，而到大陆地区和香港地区学习的人数全部归零的极端情况。这一数值也许能成为未来观测中美关系冷暖变化的新窗口。

图5 奖学金获得者来华地区分布的历年变化

（三）经费投入存在走形的困境

由于保密的缘故以及美国财政制度的复杂性，在已公开的相关数据中，经费数据的完整性和持续性相较其他数据显得最弱。但是通过筛查年度报告、国会网站、国会图书馆网络档案中偶现的碎片化信息，以及关联法案的交叉查证，还是可以发现 “国家安全教育计划”的经费投入在战略、政策、行动和成效四个层面的向下传导过程中，存在走形的困境。

1.起步经费姗姗来迟是立法之初政治斗争的延续

《国家安全教育法》规定，由财政部成立并管理1.5 亿美元规模的国家安全教育信托基金，无须立即支出的部分可用于投资债券。因此，该基金的总额除包括拨给基金的款项外，还包括使用本基金投资国债等所得利息、出售或赎回债券后产生的款项，以及违约学生所偿还的奖学金本息等收入。①National Security Education Act of 1991, SEC.804, P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.可以看出，法律要求该基金应该完全做到自给自足，财政部是管理方而国防部是使用方，通过财政部的合理投资所产生的孳息应足以负担该计划的全部支出，并维持可持续发展。但自诞生之日起，其资金到账就迟到了近两年。1991年11月，国会通过《国家安全教育法》时没有明确资金来源，直到1992年9月才明确并开始资金拨付，该基金方告正式建立。②Defense of Department, National Security Education Program Annual Report 1994, p.2.1993年7月，《1993年追加拨款法》（Supplemental Appropriations Act of 1993, P.L.103-50, July 2, 1993, 107 STAT.241）第一次授权国防部部长当年可从该基金获得拨款，“国家安全教育计划”方才具备实施条件。③National Defense University, National Security Education Program Annual Report 2000, p.3.

2.具体执行过程中资金的保障存在不确定性

以1994年为例，该计划获得的拨款预算总额累计2 850 万美元，其中1 000 万美元来自《1993年追加拨款法》，①“H.R.2118-103rd Congress (1993-1994): Supplemental Appropriations Act of 1993,” February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/2118.1 000 万美元来自《1994年国防部拨款法》（Department of Defense Appropriations Act, 1994, P.L.103-139, November 11, 1993,107 STAT.1418），②“H.R.3116-103rd Congress (1993-1994): Department of Defense Appropriations Act, 1994,”February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/3116.850 万美元来自《1995年国防部拨款法》（Department of Defense Appropriations Act, 1995，P.L.103-335，September 30, 1994, 108 STAT.2599 ）。③“H.R.4650-103rd Congress (1993-1994): Department of Defense Appropriations Act, 1995,”February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/4650.而当年国家安全教育信托基金孳息总额为2 070 万美元，其中可支付给该计划的仅为1 660 万美元，批复预算与资金到位存在缺口，仅依靠基金孳息实现自给自足的愿望，在项目实施第一年就宣告走形。④Defense of Department，National Security Education Program Annual Report 1994, pp.2-3.“国家安全教育计划”的报告反映，经费短缺导致项目办公室人手不足，而国家安全教育委员会、顾问团以及1 700 多名该计划的校园代表都是无偿工作，甚至在大学开研讨会都是免费使用设施，自费参会，其经费紧张程度可见一斑。但釜底抽薪的事情还在同时上演，1994 和1995年，发生过抽离基金本金挪作他用的情况。1994—2000年，“国家安全教育计划”支出总额为3 612 万美元，而截至2000年年底，该基金估值却仅剩4 300 万美元，年度报告宣称，如此下去，预计2006年将面临坐吃山空的窘境。⑤National Defense University, National Security Education Program Annual Report 2000,pp.4-5.

3.扩展经费来源体现了情报界与计划的深化合作

虽然2000年以后，美国不再公布经费收支的相关数据，但是通过查阅《国家安全教育法》及关联法律的修订情况，发现国会在2004年年底开始采取新措施补充经费来源。2005—2021 财年，除了国家安全教育信托基金的拨付外，要求美国国家情报总监每年从情报机构管理账户中增拨经费1 600 万美元用于奖学金等3 个项目。⑥Intelligence Authorization Act For Fiscal Year 2005, SEC.601, P.L.108-487, December 23,2004, 118 STAT.3939.此举缓解了经费短缺情况，而经费来源原本为单一的国防部，后来增加了情报机构，这也反映了情报机构对“国家安全教育计划”的日趋重视。得到新的投入后，博伦奖学金金额稳中有升，标准略有上调并趋于统一。2020年1月，国家安全教育委员会调整了博伦奖学金的拨款分配方案，本科生和研究生的奖学金都有不同程度的增加并且统一了标准，海外学年的申请上限均增至25 000 美元，国内学年和海外学年合计可申请的奖学金上限均增至30 000 美元。①DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2022, January 13, 2021, p.22.

“国家安全教育计划”的执行成效对美国国家安全人才队伍的专业化建设发挥了积极作用。但是，我们也应该清醒地认识到，从现有数据分析来看，该计划表现出规模有限、培养口径不宽、教育窄化的问题，依靠平均每年千万美元级别的投入，年均输入近200 名新生（不含其他子项目的在职培训），仅仅聚焦在外语能力、国别研究等知识技能训练，却忽视国家安全综合素质的配套培养，存在明显的局限性。当然，该计划并不是美国国家安全人才培养的唯一途径，依托高等教育机构重点开展国际教育也不能覆盖美国国家安全人才培养的全部范畴。

此外，数据分析显示，美国国家安全战略的宏观端与计划实施的微观端二者之间存在正相关关系，但是政策与行动之间的错位与脱节时有发生。今后持续开展该项目的具体研究对于确认美国国家安全战略和政策，确能发挥一定的支撑作用，不失为观察美国国家安全战略和政策的新视角。但是由于微观端相对于宏观端的时滞和衰减，以及开源数据的不完整，目前条件下试图通过项目分析来进行趋势性预测的反向工作是难以达成的。

三 美国国家安全教育的实质及其对中国的启示

研究《国家安全教育法》的立法进程和“国家安全教育计划”的实施过程，可以加深我们对美国国家安全人才培养与高等教育融合现状的理解。从字面来看，国家安全（National Security）与教育（Education）在国家安全教育这个整体中，前后两个部分是偏正关系还是并列关系，是个模棱两可的概念。如果理解为国家安全的教育，那么通常意义上我们讨论的就是一个本质上属于教育学范畴的对象，即使以国家安全为教育的价值追求，要遵循的也应该是教育学而非政治学的逻辑。那么美国的国家安全教育确实是这样吗？它给中国做好新形势下高等教育范畴内的国家安全教育又能带来什么样的启示呢？

（一）《国家安全教育法》的本质是安全法而非教育法

美国《国家安全教育法》自1991年生效后历经多次修订，主要是对组织实施“国家安全教育计划”的具体条件、方式以及拨款进行调整，基本原则和框架没有发生大的变化。经2021年12月最新修订后，目前该法案共14 条，对该计划的职责任务、项目构成、实施程序、资金保障以及特殊保护等进行了规定。①50 U.S.C.Chapter37 National Security Scholarships, Fellowships, And Grants, SEC.1901-1914,February 5 2022, https://www.westlaw.com/Browse/Home/StatutesCourtRules/UnitedStatesCodeAnnotatedUSCA?guid=NFDB32C21B93E4F5D94BF52DD02DC7558&transitionType=Default&contextDa ta=(sc.Default)&VR=3.0&RS=cblt1.0.

从效力上看，该法案具有仅次于宪法的法律位阶，处于美国国家安全教育国策的地位。从立法路径上看，当年采取了“借鸡下蛋”的非常规做法，而其所附身的情报授权法案是国会通过预算审批参与美国国家安全决策的核心手段。从分类来看，该法案编入了第50 卷“战争与国防”而非第20 卷“教育”，这样的编排用意是法律调整范畴和对象的最直接体现。从实施主体上看，由国防部而非教育部负责组织实施。从资金保障上看，来源方面启动资金通过《情报授权法》确认，21世纪后的追加经费由美国国家情报总监从情报机构管理账户增拨，年度预算和使用均在国防部，预算批复多通过《情报授权法》和《国防部拨款法》来实现。这些都表明，《国家安全教育法》本质上是国家安全法，教育作为实施手段服从美国国家安全利益的需求。

（二）负有国家安全责任的美国联邦机构在决策层中占主导地位

美国国防部为了更好地组织实施这样一个复杂的项目，根据法律规定成立了专门的行政和决策两套机构进行管理。

在国防部的行政体制内，最初成立了国家安全教育项目办公室（National Security Education Office）。2012年2月，该办公室与国防语言办公室（Defense Language Office）合并，在人事和战备副部长办公室下，设立国防语言和国家安全教育办公室（Defense Language and National Security Education Office），负责国防部高价值培训和教育项目的日常管理监督等工作，“国家安全教育计划”是其中重要内容之一。②DLNSEO，National Security Education Program Annual Report 2012, January 9, 2013, p.7.现任办公室主任迈克尔·纽金特（Michael Nugent）拥有高等教育学博士学位，曾在明尼苏达州立大学和教育部等任职。

由国防部部长牵头组建的国家安全教育委员会，是一个跨部门的战略决策机制，负责监督“国家安全教育计划”的实施，根据使命和目标定期审查并提出建议，如根据美国国家安全的需要确定该计划优先支持的战略方向等。成立之初设10 个席位，由国防部、教育部、国务院、商务部、中央情报局和美国新闻署6 个联邦机构的代表和美国总统亲自任命的4 名专家共同组成。①Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992, SEC.803 P.L.102-183, December 4, 1991,105 STAT.1260.经《2013 财年国防授权法》（National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013）修订后，目前该委员会共设14 个席位，由8 个内阁级别联邦机构的代表和总统任命的6 名专家组成，总统任命的委员会成员应是国际、语言、地区和反扩散研究领域的专家，且不得是联邦政府的官员或雇员。②National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013, SEC.954(b), P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.当前，委员会中已到任的联邦机构代表共6 人，分别来自国防部、商务部、教育部、国土安全部、国家人文基金委员会以及国家情报总监办公室，尚有国务院和能源部的代表空缺。由总统任命的专家型人士3人到任，其中2 名分别来自比格利·拉尼什律师事务所（Bigley Ranish LLP）和美国教育金融集团（U.S.Education Finance Group），另外1 名为特朗普政府前白宫官员塞巴斯蒂安·戈尔卡（Sebastian Gorka），尚有3 人空缺。③DLNSEO, 2021 National Security Education Board Members January 5, 2022, https://dlnseo.org/sites/default/files/2021%20NSEB%20Membership.pdf.

总体看来，负有美国国家安全责任的联邦机构在决策层中占主导地位，从项目执行角度兼顾了教育、金融和法律等方向的专家，是一个主次分明的组合。

（三）“国家安全教育计划”是美国国家安全机构主导的高等教育专项

设立之初，“国家安全教育计划”仅有3 个项目，经过多年发展充实，截至2021年年底，已增至7 个项目。项目实施载体是与国防部合作的高等教育机构，其培养对象必须是美国公民，包括在校学生和在职学员两大类，重点是本硕在校生，资助投入更大，培养层次更高，但是培养目标只有一个——为美国联邦机构储备一支适应国家安全需求的专业队伍。

1994年，首次开始发放的博伦本科生奖学金（David L.Boren Scholarships）和博伦研究生研究金（David L.Boren Fellowships），是设立最早、参与人数最多、投入最大的主体性项目。其宗旨始终保持一致，包括资助本科生前往对美国国家安全至关重要的国家和地区学习国内教学较弱的关键语言，时间最长一学年；资助研究生在国内外参加外语、地区研究、反扩散研究以及与美国国家安全利益有关的其他关键领域的研究，时间最长两学年。④Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992, SEC.802(a)-(e), SEC.803, P.L.102-183,December 4, 1991, 105 STAT.1260.相比常规的留学项目，博伦奖学金突出“三个关键”：关键语言、关键国家地区和关键研究领域。国家安全教育委员会依据对国家安全的当下认识，对“三个关键”进行动态调整，体现了强烈的引导性和指向性。

开设于2002年9月的“国家旗舰语言倡议”（National Flagship Language Initiative），①Department of Defense, National Security Education Program Annual Report 2003, September 2003, p.10.可以视作博伦奖学金的升级版，强化了语言课程安排，强调沉浸式语言学习，结业时要求口语达到高级水平、②具体指达到“跨部门语言圆桌标准”（Interagency Language Roundtable）的“一般专业水平”（ILR Level3）。阅读和听力达到较高水平。③具体指达到“跨部门语言圆桌标准” （Interagency Language Roundtable）的“有限工作能力水平”（ILR Level2）。发展过程中逐步体现出两个加强的趋势：一是进一步加强联邦政府与高等教育机构之间的合作关系，参与的美国高等教育机构最初只有4 所，④Department of Defense, National Security Education Program Annual Report 2003, September 2003，p.31.发展至今已达24 所，全部开设了校内课程，其中6 所开办了海外旗舰中心的强化课程；⑤DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.95-96.二是开发配套项目，加强从儿童到大学生持续学习外语的连贯性。2005年，启动了致力于开发K-12 语言课程的试点项目，为学生在进入大学时便能掌握一门关键的第二外语奠定基础。⑥Department of Defense, National Security Education Program Annual Report 2010, March 21 2011, p.29.

2005年增设“继承语使用者英语项目”（English for Heritage Language Speakers），⑦对“heritage language”的中文翻译参见高虹：《Heritage language 的由来及其中文译名》，《中国科技术语》2010年第12 期。其目的是向母语为关键语言的美国公民提供专业的英语指导，为国家安全关键部门输送高级外语人才。⑧Intelligence Authorization Act For Fiscal Year 2005, SEC.603(b), P.L.108-487, December 23,2004, 118 STAT.3939.截至2021年，完成服务要求的受训者中，在国防部、国土安全部、国务院或情报界任职的合计超过89%，通过该项目进入优先录用机构的比例高于受资助大学毕业生的78%。⑨DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.38-39.

2007年增设的国家语言服务团（National Language Service Corps），招募18岁以上美国公民建立民间语言文化人才库，为美国国防部或其他联邦机构储备一批具有外语技能的非政府雇员。①National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013, SEC.954, P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.2021年，该服务团在支持联邦机构处理美国边境危机、阿富汗难民重新安置问题和新冠肺炎疫情防控问题等方面发挥了重要作用，共为不同联邦政府部门提供了121 次服务，涵盖21 种语言。②DLNSEO，National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.44-46.

2007年开始实施的“预备军官训练团语言和文化项目”（Reserve Officers’Training Corps Language and Culture Project），于2009年更名为“全球军官项目”（Project Global Officer），③National Security Education Program Annual Report 2008-2009, p.41.专门为预备军官提供奖学金，进行语言文化和地区研究的培训，提高预备军官的语言技能、区域专业知识和跨文化交流技能，以便为21世纪的作战环境培养合格的领导者。截至2021年，已经为全国大约6 500 名学员的关键语言学习提供了支持。④DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, p.50.

2010年增设语言培训中心（Language Training Centers），资助大学和高级军事学院开设语言培训中心，旨在为国防部人员提供关键性语言、文化和地区研究方面的培训。⑤National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010, SEC.529, P.L.111-84, October 28,2009, 123 STAT.2190.截至2021年，已有7 所大学与各军种、预备役以及国民警卫队建立了合作关系，提供定制培训，已为近1 800 名学员提供了17 种语言培训。⑥DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.56-58.

尽管美国的国家安全与教育看起来互为表里相辅相成，但落实到“国家安全教育计划”上，两者之间是主次关系，是目的和手段的关系，是内核与外衣的关系。美国的国家安全教育首先是政治的概念，其次才是教育的概念。

（四）对中国高等教育的启示

美国《国家安全法》颁布至今已七十多年，《国家安全教育法》颁布至今三十多年，其发展道路对中国可提供一定的借鉴与启示。总体而言，美国国家安全人才培养与高等教育的结合，有其自身特点，比如赋予政策较高的法律地位、投入专项资金项目化运作、实施过程始终贴合国家安全利益的现实需求等，这些是可供参考的经验。但是，其暴露出来的误区更值得我们深思。

1947年，美国通过《国家安全法》，历史上首次将“国家安全”概念引入法律，但是其内涵和外延却难以在美国的制度性文件中得到明确。根据《国家安全教育法》SEC.802(g)条款的规定，国家安全委员会每年应制定“负有国家安全责任的联邦政府机构和办公室名单”，虽然可以实行动态调整，但是国防部、外交部、国土安全部和情报界的核心地位从未改变。至少在美国国家安全教育政策的落地过程中，其对于“国家安全”的指向是明确且稳定的，始终强调军事、外交、情报、国内安全和反恐等领域，是相对狭义的概念。与此相对应进行的高等教育活动，强调外语学习和国际问题研究，从而窄化为某种知识技能的岗前或在职的强化培训，缺少对国家安全综合素养的系统培育，忽视了教育的完整性。

2015年，中国颁布《国家安全法》，①《中华人民共和国国家安全法》，中国政府网，2015年7月1日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。第二条即明确了“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。性质上既是状态亦是能力，范围上对应着总体国家安全观的完整体系，不同层级的安全类别共同构成中国国家重大安全利益关切，是完整的广义概念。中国《国家安全法》对国家安全教育也有明确表述：第十四条规定，设立全民国家安全教育日；第七十六条规定，“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识。” 2020年年末，国务院学位委员会和教育部发布通知，新增“交叉学科”门类，下设“国家安全学”一级学科。②国务院学位委员会、教育部：《关于设置“交叉学科”门类、“集成电路科学与工程”和“国家安全学”一级学科的通知》（学位〔2020〕30 号），中国政府网，2020年12月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/14/content_5579799.htm。国家安全相关研究、论证和建设工作正稳步推进，高等院校成为不可或缺的重要力量。《国家安全法》的颁布和国家安全学一级学科的设立，意味着中国关于国家安全教育的战略布局已经基本形成，涵盖了社会教育、学校教育和家庭教育三个教育实施的场所，贯穿了学前教育、义务教育、高等教育和职业教育四个教育阶段的始终，突出了国民教育、学科教学和职业培训三个主要领域。中国高校投身国家安全教育的天地非常广阔，切不可落入美国式发展的窘境。

结 语

本文把美国《国家安全教育法》的出台背景，置于从二战结束到冷战终结这样一个相对宏大的历史场景之中，放长眼界至此，方可看出美国国家安全教育法制化进程多线发展却殊途同归的特点。该法是美国国家安全立法的成果，是美国教育立法的成果，是美国国会影响国家安全决策的成果，也是美国国家安全观念转变的成果。冷战结束至今，世界格局发生了重大变化，美国国家安全战略随之变迁，《国家安全教育法》与作为政策的“国家安全教育计划”相伴调整，从未中断，始终紧紧围绕着美国国家安全战略的宏观变迁同频共振，在联邦政府的指挥棒下忠实地为美国国家安全利益的主旋律谱唱着人才培养的和声。这样的认识有助于我们深刻理解美国国家安全人才培养与高等教育的相互关系。以“他者”为研究对象，实则是为反观自己提供反思和启示。中国关于如何以总体国家安全观为引领，积极推动国家安全教育的研究和探索方兴未艾，做好高等教育范畴内的国家安全教育是整体战略的有机组成之一，也将是高校更好地参与维护和塑造国家安全，为实现中华民族伟大复兴而贡献力量的全新征程。