论国企混合所有制改革的历史意义及现实路径

李鑫

摘 要：我国国企改革已初步实现成功“软着陆”，但目前国有企业比重依然较高且存在诸多市场竞争领域。在此背景下，国有企业混合所有制改革是基于中国国情的积极稳妥的改革路径，这是国企改革成功“软着陆”的重要突破口。分析国企混合所有制改革的历史意义和现状，进而提出国企混合所有制改革的方向及其路径选择。

关键词：国企;混合所有制改革;历史意义;现状;改革路径

中图分类号：F276.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）10-0010-03

我国国有企业混合所有制改革始自20世纪90年代的国企股份制改革。党的十四届三中全会首次提出了“财产混合所有”的概念，随后党的十五大、十六大、十七大均提出了“混合所有制经济”。党的十八届三中全会明确提出了“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”等，自此国企改革进入全面深化改革背景下新一轮纵深推进阶段。

一、国企混合所有制改革的历史意义

关于国企混合所有制改革的意义，学界讨论颇多，主要是从解决国有股“一股独大”等股权结构、公司治理结构、企业市场化激励约束机制、显著改善企业经营绩效等经济视角方面阐述。但却或多或少地忽视了政治视角分析国企混合所有制改革的历史意义。由此带来的问题是，存在对“混合所有制改革”的误读，甚或简单地理解为做强做优做大国有经济等，从而影响到国企混合所有制改革的路径选择及其改革力度等。

回顾苏联东欧国家历史，包括国有企业改革在内的经济体制改革采取全面私有化等“休克疗法”，在经济体制改革尚未成功时又仓促推行政治体制改革，结果导致苏联解体，进而波及整个东欧社会主义国家等。

相比较而言，邓小平推行的中国改革首先从经济体制改革入手，并没有仓促推行政治体制改革。经济体制改革也是采取渐进式做法，其中，国有企业改革就是典型例证。中国国有企业改革经历了放权让利、租赁经营、承包经营、股份制改革、混合所有制改革等，国有企业数量及国有经济比重不断降低，截至2020年，民营经济为国家贡献了50%以上税收、60%以上GDP、70%以上创新成果、80%以上就业岗位、90%以上企业数量。由此可见，中国在没有明确提出“私有化”的情况下，使国有企业改革初步实现了成功“软着陆”。对此，其他许多国家也采取了类似做法，达到了同样效果，如墨西哥的“非参与化”、巴西的“灵活化”、玻利维亚的“资本化”等。以上国企改革做法并没有造成多少社会震荡，从而为这些国家政治体制改革或政治现代化奠定了良好经济基础。对此，有学者所言，成功的政治现代化，要求在自己的权利和宪法框架内，保存一些前现代的东西，它们是民族延续和国家的不完全胜利的体现。

虽然我国国企改革已经初步实现成功“软着陆”，但相对于社会主义市场经济要求以及国有企业的市场经济定位而言，我国国有企业比重依然较高，依然存在诸多市场竞争领域。为此，我国全面深化改革的一项重要内容便是进一步深化国企改革。在此背景下，我国提出了加速推进国有企业“混合所有制改革”，这是一种基于中国国情的积极稳妥的国企改革路径，也是国有企业改革成功“软着陆”的重要突破口，关系到社会主义市场经济的体制完善，进而影响到我国政治体制改革。也只有从此政治视角方可准确理解国企混合所有制改革的历史意义，进而准确把握国企混合所有制改革方向及其路径选择。

二、国企混合所有制改革的现状

自党的十八大以来，我国国企混合所有制改革进入全面深化阶段。国资委于2015年发布《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，2016年发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，2018年颁布《中央企业混合所有制改革操作指引》等。2020年，中央全面深化改革委员会通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，要求2021年底，国企混合所有制改革要确保完成三年改革目标任务的70%以上。

从实践层面来看，国有企业混合所有制改革已经从一般市场竞争领域向电力、石油、天然气、铁路、电信、军工、民航等重点领域推进，从“改股权”向“改机制”迈进，并正在推进打破“铁交椅”“铁饭碗”“大锅饭”三项制度改革。目前，中央企业混合所有制改革企业户数达到70%。其中，商业一类占73.6%，中央企业到四级及以下企业超过90%，地方企业混合所有制改革企业户数占比54%。中国联通、东航物流、合肥江航等是较为成功的典型混改企业。

但从理想预期来看，我国当下国企混合所有制改革仍存在以下主要问题。

1.地方国企改革步伐较为缓慢。相比较中央国有企业而言，地方国企总量大又分属各级地方政府部门，改革步伐较为缓慢。其中全国各地又存有差异，如深圳市基本完成商业类国企的混合所有制改革，东北、西北省区如黑龙江、宁夏、甘肃等地国企混合所有制改革企业占比不到20%。

2.混合所有制“名义混合”多于“实质混合”。许多国有企业混合所有制改革股权结构不到位，改革不彻底，依然存在国有股“一股独大”问题，国有资本在许多不宜进入的领域拥有实际控制权，依然强化行政壁垒，非国有资本通过混合所有制改革搭便车分享垄断利润，从而没有达到国企改革打破行政垄断的预期目标。

3.企业治理机制不完善。由于国企存在国有股“一股独大”问题，非国有资本很难参与企业治理，尽管名义上设立了股东会、董事会和监事会，但实际上并没有形成有效的公司治理结构。一些国有上市公司的控股股东即国有控股股东并不具有真正控股股东的监督动机和收益，在国企内形成了内部人控制。公司治理结构权责权限不清，党委如何嵌入公司治理尚未有效解决，经营机制偏行政化。

4.混合所有制企业监管体制存在一定程度的“错位、越位、缺位”问題。政府既是国有控股和国有参股企业国有资本出资人，又是国有资本的监管者，同时还是宏观经济调控者和市场秩序维护者，行政角色与经济角色重合使政府与混合所有制企业的关系存在行政逻辑与经济逻辑的混合。在此背景下，尤其在混合所有制企业非国有资本拥有实际控制权的情况下，国有资本代理人容易放弃或怠于监管甚或与非国有资本合谋，而致国有资产流失。AEEC48EA-20D5-4AC5-8BF5-A859F541BCDC

5.混合所有制改革实践操作不规范。比如战略者选择原则和标准缺乏依据、混改流程规则不明和程序不规范、审计评估规则不明确、混改配套制度和市场化机制不健全等。

究其原因，主要在于：一是对混合所有制改革的意义认识不清，尤其从政治视角的高度认识混合所有制改革的历史意义不够，从而缺乏混合所有制改革的政治站位、历史担当、改革动力和压力;二是混合所有制改革的容错免责机制不健全，无论是地方政府官员，还是国企领导和民营企业家，对混合所有制改革心存顾虑，担心社会资本进入国企是否存在国有资产流失而被追责;三是部分国企领导及员工依然留恋体制身份，虽然国企改革多年，但相当一部分国企领导留恋体制内“铁交椅”政治身份，不习惯职业经理人身份;部分国企员工留恋体制内“铁饭碗”和“大锅饭”，不习惯民营企业的市场化用工关系等。当然，这也与我国整个改革的配套政策环境相关，由此导致部分地方政府和国有企业都不愿意混合所有制改革的被动局面。

三、国企混合所有制改革的路径选择

《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》提出“积极稳妥地深化混合所有制改革”;按照“宜独则独”“宜控则控”“宜参则参”的原则推进混合所有制改革。应该说，我国新一轮国有企业改革时间紧、任务重，渐进式国企改革进入了“倒计时”阶段。无论是政府层面还是企业和个人层面都要从国企混合所有制改革的历史意义中，以一种政治站位和历史担当的使命感推动国企混合所有制改革。

1.实施差异化政策，“分类分层”推进国企混合所有制改革。一方面，根据国有企业公益类、商业一类、商业二类的区分，按照“宜独则独”“宜控则控”“宜参则参”的原则进行分类设计国企混合所有制改革，全方位优先推进一般市场竞争领域的商业一类国企混合所有制改革，适度次优推进特定功能竞争领域商业二类国企混合所有制改革，有条件渐进推进公益类垄断领域国企混合所有制改革，加大单一所有制领域向社会资本开放的力度，逐渐形成面向所有资本的竞争中性的市场环境。另一方面，国企混合所有制改革不能局限于集团下属子企业，要从集团下属子企业混改向集团层面混改分层推进，地方国企和中央国企要因地制宜地分层同步推进混改。

2.创新国企混合所有制改革模式，完善改革操作流程。国企混合所有制改革主要通过产权交易市场和证券市场等资本市场引进战略投资者、成立国有资本投资公司、公开上市、员工持股计划、产权转让、增资扩股、股权置换、基金投资等方式推进。改制上市已经成为国企混合所有制改革的重要载体。有学者建议，依托国有控股上市公司平台、专业化国有资本运营平台、产业投资基金平台和数字产业化平台等“四个平台”推进，加快国有资本跨所有制流动。为此，我国需要进一步完善《中央企业混合所有制改革操作指引》等政策性文件，进一步明确战略投资者选择的原则和标准，完善混改方案审核及操作流程，从定价、评估、流转、审计等方面进一步完善产权交易市场和证券市场。

3.完善企业法人治理结构，健全市场经营机制。国有企业改革按照“宜独则独”“宜控则控”“宜参则参”的原则进行分类设计混合所有制改革，从而意味着国企混合所有制改革并非必然导致国企都走向公司化治理。对于国有独资企业和国有绝对控股企业，则是行政型治理模式;对于国有相对控股企业和国有参股企业，则如同民营企业一样，更多是一种企业型治理模式。对于大量引入社会资本的国企混合所有制改革企业，则应当遵循股权结构规律，从“改股权”向“改机制”迈进，优化董事会结构，引入专业素养的独立董事，完善董事会职权。比如混改后的中国联通集团董事会设1名小股东董事，并在其A股上市公司董事会增加5家新股东各1名董事席位等。同时，积极推行职业经理人任期和契约化管理制度，建立健全市场化选聘、差异化薪酬、市场化退出机制，逐渐打破国有企业“铁交椅”“铁饭碗”“大锅饭”等长期存在的制约瓶颈。管理层的股权激励也能促使经理层尽可能地为股东利益服务。此外，借鉴西方国家早期国有企业私有化做法，对于某些特殊领域的需要混合所有制改革的国有企业但又要在一定阶段保留国家控制权，采取“国家特殊管理股”（即“黄金股”），对涉及国家和社会公共利益等少数特殊事项具有“一票否决权”，从而平衡好国企混合所有制改革过程中国家和社会公共利益与市场化利益关系。

4.理顺国有资本出资人和监管职能，完善监管体制。目前国资委管辖的国有企业集出资人职能与监管职能于一身，同时还承担一些政府公共职能，这不符合企业市场法则。为此，一方面，设立国有资本投资运营公司，形成“国资委—国有资本投资运营公司—国家出资企业”三层架构模式，实施国有资本出资人和监管人分设制度。另一方面，企业国有资产监管从“管资产”向“管资本”转变，构建有别于国有独资企业的以“管资本”为主的国资监管体制，实现针对不同资本的“监管中性”。

5.建立容错纠错机制，激发各方主体参与积极性。国企混合所有制改革尤其分类分层设计混合所有制改革难免面临着国有资产流失风险，甚或是法律风险，为了鼓励及支持政府和国企负责人大胆探索国企混合所有制改革，很有必要建立容错纠错机制。一方面，建立容错机制，允许在法律和政策基础上推进改革或“先行先试”可能存在的错误，以及相应的免责机制。另一方面，建立纠错机制，对于改革过程中可能存在的错误及时发现、反馈和纠正，以此降低改革成本。对此，要有相应的法律、政策及其制度保障。

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