片区开发项目特许经营模式实施风险与应对措施

□ 陈 巍 陈巧峰 翁祥健

近年来，随着政府投资、财政预算、融资举债管理以及PPP和专项债政策出台、调整，地方政府以土地财政融资进行基础设施投资，进而带动GDP增长的方式正在转变为综合考虑土地价值、城市生长、人口虹吸、产业导入、财政税收等方面的片区开发。片区开发是指国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上人民政府组织的对一定范围内的土地进行综合性开发建设活动。

目前，较为常见的片区开发实施模式主要有：政府直接投资建设开发、由政府平台公司作为投融资主体的模式、PPP模式、ABO模式、特许经营模式等。前两种由政府或其投资平台作为主体，实施风险主要在政府方或政府平台公司，文中不再进行研究。截至2022年1月，财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库共计入库项目10 203个，管理库项目金额高达约16万亿元。ABO模式是基础设施建设过程中根据当前政策要求及政府承受水平衍生出的一种集融资、建设、运营、维护为一体的创新基础设施建设模式，是对当前传统PPP模式的升级补充，对增强社会资本参与的积极性、提高项目建设及运营水平具有积极作用。

对于社会投资人进行片区开发而言，PPP模式操作难度持续增大，现阶段推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。在实施过程中，政府方对项目公司的财政保障容易被认定为固定付费义务，存在一定地方政府隐性债务风险隐患，项目合规性面临风险。党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等实施城市基础设施投资和运营，使得特许经营模式得到地方政府和社会投资人的广泛关注。将特许经营模式从城市基础设施投资和运营延伸至片区开发，虽具有创新性，但也面临一些风险和问题。笔者结合国内实施的特许经营模式项目，以社会投资人的角度，采用实践调研结合德尔菲法进行研究，构建特许经营模式的风险体系，提出相应的风险应对措施。

一、片区开发项目特许经营模式

1.特许经营模式的概念

特许经营模式合法依据来自国务院2015年发布施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“特许经营管理办法”）。该模式由地方政府通过竞争性方式授予政府平台公司或直接授权社会投资人特许经营权。政府平台公司通过合规渠道再选择社会投资人共同出资成立项目公司；社会投资人直接成立项目公司，利用自身资源优势，提供项目投融资、建设及运营等整体服务；地方政府按特许经营协议约定，履行规则制定、绩效考核等职责，并根据项目建设及运营维护成本，在运营期内逐年支付相关费用；合作期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府方指定机构。典型运作模式如图1所示。

图1 特许经营模式示意图

2.片区开发主要模式比较

从投资资金、项目收入两方面对PPP模式、ABO模式和特许经营模式进行比较，见表1所列。

表1 片区开发主要模式比较

二、特许经营模式风险体系构建

采用资料分析法对目前已实施的特许经营项目进行调查，结合调研南京浦口智慧新城、六合龙袍新城等项目的实施情况，对片区开发项目采用特许经营模式实施过程中出现的问题进行分析，构建出特许经营模式下的片区开发项目风险体系。

1.合法合规风险

由于PPP监管趋严等原因，特许经营模式是近年来为解决地方政府进行片区开发建设投资资金不足的现实问题，参照特许经营管理办法衍生出的片区开发模式。项目获取方式及合法合规支持性文件存在合规瑕疵。部分项目存在未经公开竞争程序直接与政府或平台公司签订投资协议开展投融资建设，部分项目不能提供政府有效授权文件，部分项目授权对象不唯一、引入社会资本共同开发与授权内容不符、授权链条不完整等问题。

2.融资财务风险

除PPP模式下的片区开发项目外，金融机构对其他类型片区开发项目融资贷款审查严格，贷款利息较高。这是因为片区开发具有建设内容量大、区域面积大、投资规模大的特点，除了土地收入，不可能有其他收入来源能够覆盖片区开发投资。比如，某片区开发项目仅是市政基础设施投资建设，无经营性收入，本质就是由政府实施的公益性项目，最终靠政府财政资金作为项目的资金来源。如果该项目还款主要来源是政府延期支付的财政资金，即构成政府的隐性债务。在未看到片区开发项目有其他更为稳妥的收入来源，金融机构往往对项目融资持审慎和观望态度。在当前严控地方政府隐形债务的大环境下，融资渠道容易受地方政府财政能力影响，先天缺乏低成本融资稳定性保障条件。

3.项目收益风险

财政部、自然资源部等四部门文件（财综〔2021〕19号）将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金4项政府非税收入统一划转税务部门征收。该文件对片区开发项目影响最大的是国有土地出让收入征收部门的变化。在此之前，国有土地出让收入由自然资源部门直接负责征收，土地出让收入缴入地方国库。当前，自然资源部门与土地竞得人签订土地出让合同后，只需向税务部门推送合同、缴费期限等费源信息，由税务部门开具缴款通知书并督促土地受让方缴纳相关款项。土地征收部门的变化致使项目资金回流周期拉长、流动性减弱，资金占用时间增加，社会投资人的机会成本增加，影响项目开发和收益。

4.前期工作不畅风险

对于片区开发项目，前期工作实质性推进是项目实施的前置条件。前期工作除包括合规手续办理，扩张型的片区开发项目，还涉及征地、拆迁、规划设计等相关工作。特许经营项目为企业投资类型，前期手续较政府投资项目更加复杂，环节多，专业多，审批部门涉及行政审批、发改、行业主管等委办局，各环节具有内在关联性。当项目涉及征地、拆迁等环节时，又会增加与基层政府、原住居民协调、维稳工作。同时，为了突显片区开发实力，社会投资人需积极将自身片区开发理念融入到相关规划顶层设计中，深度参与规划调整相关工作。这些意味着片区开发项目前期工作兼具综合性和复杂性的特点。在实际工作中，需要大量专业化咨询机构提供技术支持，各环节关联性高，耦合、叠加效应明显，容易出现某环节的失误导致后续工作错误成倍放大，造成前期工作推进缓慢，进而影响项目有序实施。

三、风险应对措施

通过对特许经营模式下片区开发项目风险体系的研究，结合当前国内外采取的经验做法，针对风险体系的应对措施，基于社会投资人视角提出如下建议。

1.增强合法合规意识，严控履约风险

社会投资人在片区开发项目前期的资金投入往往较大，但项目投资回报穿透分析后仍是土地收入，即需要土地成功转让后才能实现。建设内容包含土地一级开发和营商环境并进行相应的绩效考核，是确保片区开发项目合规性的关键所在。同时，社会投资人应当充分认识模式的合法合规风险，做好审核把关。相关合同和协议中有关支付涉嫌兜底承诺、固定回报违规的条款，要进行整改。确保政府方授权内容排他、充分、完整，授权链条完整不缺失。因此，增强合规程序意识，保障项目合法合规性是社会投资人参与片区开发特许经营项目的前置基础。

2.开拓融资渠道，破解融资难题

通过对目前已实施的特许经营模式项目进行调研，项目融资困难是困扰社会投资人的难题。金融机构对特许经营模式项目贷款审批日趋严格，约束条件多。社会投资人应从项目可融资性出发，加强与金融机构的沟通，提前做好项目的可融资性测试，做好融资保障预案。积极拓宽探索融资方式，利用资产证券化、供应链金融、融资租赁等多种方式，并争取以片区开发中不涉及土地一级开发的子项目、或符合城市更新贷款条件的子项目申请项目贷。对于扩张型片区开发项目，要善于利用乡村振兴、环境保护等国家和地方有利政策争取更多的融资渠道。

3.研判项目投资风险，规避决策失误

当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，全球经济复苏乏力，大国博弈持续加剧，我国经济下行压力加大，但2020年的行业数据显示，全国土地市场仍逆势增长，土地出让收入同比增长31.3%，地价同比增长2.9%。但是，各地的土地市场行情却大相径庭，社会投资人在投资决策时不仅要准确研判行业政策趋势，还要综合国家宏观产业布局、人口聚集、城镇化水平、地方政府履约信誉等，深入分析土地、市场风险，优选政府诚信度、治理水平、财政实力及经济发展水平较好及产业发展势头较好、人口虹吸效应明显的区域，要积极以轨道、生态环境保护、城市公园为导向开展片区开发，规避投资决策失误。

4.强化前期顶层设计，提升片区品质

在当前的社会发展水平下，其他增量收入无法取代土地出让收入的作用，片区开发项目收入来源只能是土地出让收入。社会投资人如果想破局，应下大力气提升片区开发品质，从政府、片区开发企业、土地购买者、房产消费者多维度去打造片区，增加土地升值空间；通过策划、规划、设计、运营一体化思考，深度参与片区所在区域的国土空间规划调整，重视公共服务建筑的概念设计，打造一批标志性、示范性的地标性建筑；优化配置综合交通、水系、综合管网体系，积极将智慧城市和“双碳”理念融入到片区开发中，进一步扩大经营范围和收入，增强片区土地增长后劲。

四、结语

特许经营模式已在我国能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域广泛采用，且有较长的实施时间。在片区开发领域，国内也有项目采用特许经营模式。社会投资人要从合法合规、融资路径、投资决策、提升品质等方面出发，制定适合企业自身发展的策略，使特许经营模式真正成为社会投资人转型发展的重要载体。