城市土地开发体制中的增长机器与转向*

贺东航 陈 翎

问题与视角

改革开放以来，随着市场化改革的深入，市场变量的引入，诸多政治经济社会要素进入资本化环节，为地方政府与企业带来新的面向。从经典的市场经济体制维度来说，市场经济会带来资源配置的多元化，进而导致利益群体的分化和社会结构的多元化。而对于政府主导型市场经济来说，市场要素的作用更加复杂，可以通过城市土地开发体制的形成与演变来检视这一议题。

城市开发体制相关的既有研究，往往更聚焦于商品房开发与供应议题。然而，中国城市土地开发体制的形成及其演变，既包含地方政府与市场社会间结成以政绩—业绩为纽带的“竞争性增长联盟”，也包含一系列操作性政策和实施手段的有机集合，糅合了地方文化与制度、结构与行动、政府与社会、中央与地方等多重网络关系，还暗含某些隐性的“溢价红利”要素，它们被嵌入在一个多层次、多面向、多维度的综合体之中。因此，本文将以城市土地开发体制为分析对象，揭示在推动城市改造与发展过程中，地方政府与市场社会如何形成互构力量，不断生产出城市开发的价值、制度和提升城市居住空间等“正当性”的话语，并形成了城市土地开发体制。

首先，从历时维度分析市场要素引入之后中国城市土地开发体制演变的复杂路径。以往研究者所关注的居住空间以及城市开发等议题背后，隐藏着一个更具根本性的“体制”，即土地开发。土地开发与快速城市化、工业化、市场化相伴相生，创造了丰厚的财政收入，增强了地方政府的财政能力，为城市经营、工业发展、基础设施建设提供了资源与财力基础。土地开发体制并非一种有明确边界的、成文的制度形态，而是地方政府围绕现行土地制度，以控制土地要素为核心，以经营城市为主题，依靠政府权力的制度化运作，提升财政汲取能力，以实现当地经济社会发展目标的一套政治经济学逻辑。相较于“城市开发”概念，“土地开发”涉及的范围更广、土地类型更为多样、社会群体更加多元、制度角色也更为关键。土地开发体制的形成过程，包含观念建构(绩效合法性与生存道义)、制度构成(土地所有制与土地管理制度)、权力配置(土地执法机构的设置)、社会行动(征地中的博弈互动)等诸多要素，并内含着国家政策的演化。

其次，从地方政府自主性与增长机器两个变量互动的角度，分析城市土地开发体制的形成及其演变过程。所谓“地方政府自主性”是指作为独立的行动者，地方政府具有相对于社会各阶层的潜在自主性，有其自身运行逻辑，这一科层组织会结合相应的情境，制度性地采取行动，从而实现其完善辖区经济社会事务治理以及服务民众的目标。从这个意义上来说，改革开放之后，无论是土地制度改革、分税制改革，还是住房体制改革等，都体现了政府增强其经济社会建设力与民众服务力的欲求。所谓“增长联盟”，是指地方政府与市场力量互构而成的政府主导、企业行动的发展联盟。在莫洛奇等人看来，美国大都市的城市政治的张力围绕着它的土地和空间的商品化过程，以土地所有权和租金的最大化为基础，逐渐形成了一个“增长机器”。(1)John Logan & Harvey Molotch, Urban Fortunes:The Political Economy of Place, Berkeley: University of Califonia Press,1987, p.23.而在基本经济制度不同的中国，生产资料的公有属性决定了地方政府在资源分配中的重要作用，加上对政府主体经济绩效考核指标的重视，地方政府与社会市场的互动逐渐形成了具有中国特色的城市增长机器。

作为分析场域的中国土地开发体制

(一)土地配置中的权力在场

中国土地权属与配置在形态上分为城市土地与农村土地，并遵循着不同的制度规则。

一方面，就城市土地来说，政府在土地配置中占据主导地位。新中国成立后，城市土地逐渐收归国有，政府在土地配置权与管理权上占有主导地位，土地使用实行无偿划拨，以服务于国家建设，包括兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防工程以及文化教育卫生建设、市政建设等，国企、学校、部队等占用土地不再向政府支付使用费或租金。行政化配置使得土地管理者缺乏信息优势，用地单位也缺乏相应的节约激励，这在一定程度上造成了占地却少用甚至不用的浪费现象。改革开放以后，非国有企业用地需求快速增长，地方政府的经济发展与社会服务需求也逐渐增长。1982年的《宪法》和《村镇建房用地管理条例》两项基础性法律文本明确了“城市土地属国家所有”，表明国家对城市土地具有无可争议的管理权，土地用途有偿转换所产生的收益亦归地方政府所有，即地方政府有权依法征收行政辖区土地使用费。一直到1988年国家发布《城镇土地使用权税暂行条例》开征土地使用税，正式结束了土地的无偿使用。1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了国家以土地所有者身份转让土地使用权之时，应由地方政府土地管理部门依照法律规定办理，这使得地方政府成为城市土地开发体制形成中的重要主体。

另一方面，就农村土地而言，政府具有法律与制度赋予的管理权力。1982年的《宪法》和1986年颁布的《土地管理法》均强调，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。同时，1986年的《土地管理法》还规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，然而1982年的《宪法》和《村镇建房用地管理条例》等法律法规并未对“公共利益”的内涵进行明确界定，这在一定程度上导致了非公益类用地需求难以得到有效控制，许多非公益类用地需求，包括工业用地以及商住房地产开发用地需求等，往往需要通过地方政府开展土地征收来满足，并由地方政府制定补偿标准。这赋予了地方政府一定的土地支配的自由裁量权，以及制定补偿标准的权力，体现了改革开放初期国家促进经济发展大背景下，国家为地方政府发展经济充分赋权赋能的战略导向，亦体现了改革开放初期国家激励地方政府搞活经济、服务社会需求的制度话语特征。

1998年的《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时，1998年颁布的《村民委员会组织法》也规定：“村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”但在实际的土地管理实践中，村民委员会作为推动国家政策制度在乡村落实、开展乡村公共事务治理、服务村民的自治组织，在乡村治理实践中有着较强的话语权，在集体所有制度执行上亦有着一定的组织管理以及支配权，因此当涉及农村集体所有土地的征收与补偿时，地方政府国土部门往往与服务乡民并作为乡民利益代表的村民委员会签订相应的征收与补偿合同。立法机关对农村土地所有制的“集体”属性的界定，一方面体现了国家对传统原子化农民的集体化组织化的制度安排，另一方面“集体”概念亦为地方政府的行动选择提供了制度空间，给予了基层政府一定的自由度。(2)[荷]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社2008年版，第56页。

1986年的《土地管理法》规定，“农村土地的非农使用管理权”归属于县级或县级以上的政府，这就意味着农村土地的非农使用管理权归于地方政府。1998年修订的《土地管理法》进一步明确指出：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。”这表明，农用地转为非农用地必须经过“国家征收”这一环节，村集体并无权直接将农地转为非农用地甚或在市场上交易，而且将“协议征地”改为“公共征地”，由土地管理部门代表地方政府征地，农民和用地单位不再产生直接联系。(3)汪晖、陶然：《中国土地制度改革：难点、突破与政策组合》，商务印书馆2013年版，第71页。之后，各地政府纷纷开始建立土地收购储备制度，以控制本地的土地要素，并通过行使征地权为基础设施建设和企业投资者提供土地资源，而这主要来自农民集体所有土地。因为，农民集体所有土地只有经过地方政府征地转为国有之后，才能转为非农用地。事实上，在中央政府授权下，地方政府拥有在本地区向投资者代为出让国有土地使用权的权限。可见，土地使用权出让作为一级市场已被地方政府掌握，地方政府可以将农村集体土地征用为国有土地并出让给使用者。

在以上涉及城市土地和农村土地的政策法规体系中，我们可以看到，地方政府事实上是城乡土地配置中的主导者，其权力在场除了体现在其主导制定的土地相关的法律制度之中，还表现在提高政府治理技艺、塑造道义认知等方面。鉴于地方政府发展地方经济、服务地方民生的职能行使需要较大的财政支出，与土地相关的法律为地方政府制定有益于其获得推动经济社会发展所需财政收入的土地政策提供了一定的制度创新空间。城市化、工业化对经济社会发展有重要意义，亦是地方发展的重要路径。在地方政府主导下，城中村拆迁、旧危房改造等对城市土地的改造与征用，是城市发展规划中不可或缺的内容，该过程往往会在居民住房与经济补偿方面形成居民与政府间一定程度的短暂张力。然而，随着地方政府的政策宣传日益深入人心，拆迁、改造以及征用政策逐渐得到民众认同与支持。因此，通过宣传国内外成功的城市建设经验，普及土地政策落实中的相关知识、回应并消除利益密切相关民众的疑虑，是地方政府落实拆迁安置、危旧房屋改造、土地征收等土地相关政策的行动技艺，亦是民众了解、认同、支持土地政策的重要过程。同时，在中国传统的政治文化逻辑中，具有个体利益服从公共利益的文化底蕴。因此，在涉及土地政策的落实尤其是农村集体用地转让与征用政策的落实中，往往会在推动地方经济社会发展、增加民众福祉维度上为地方政府的行动增加政策执行能力，即“政治势能”。(4)贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。

综上可见，在土地政策制定与落实过程中，推动城市空间优化、城市经济社会发展以及保护农民权益，是地方政府不断强化土地的经济增长功能的重要话语。城市土地归国家所有，以及集体土地产权界定在改革时期的模糊表达，为转型期的土地开发提供了空间。地方政府在土地政策制定中的权力在场、在政策落实推动中的广泛宣传与民众认同价值的塑造、地方政府治理能力的提升等共同促进了地方土地开发体制的形成。

(二)增长机器：地方政府自主性与土地要素市场化

随着市场化进程的不断加快，外商投资大量涌入，私营企业也迅速发展，原先的地方保护主义壁垒日渐瓦解，使得地方国有企业与乡镇企业面临严峻的竞争压力，地方政府的发展策略亦逐渐调整。1994年，中央政府实施的分税制改革，在某种程度上压缩了下级(地方)政府在预算财政体制内的财政汲取空间。因此，地方政府往往通过增加预算外收入等方式，保证地方经济社会运行所需要的财力。同时，分税制实施以后政府行政管理体制在管理形式上的相对集中与在行动实践中下级政府拥有的较大的自主空间，赋予了地方政府较大的经济自主权。此外，分税制改革中明确土地出让金全部划归地方所有，为地方政府将土地资源转为财政力量提供了制度空间，亦为地方政府自主开展创新发展充分赋能赋权，激发了地方政府的干事创业积极性。

城市化与工业化是经济增长的两大引擎，而实现城市化与工业化需要大量的土地储备和基础设施建设资金支持。这需要地方政府转变发展思路，从原先的倾向于招商引资转为重视土地要素经营，并不断推动加快土地要素市场化的进程。2002年国土资源部明确规定城市经营性用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等竞争方式进行，地方政府因此采取了“价高者得之”的市场原则，这为地方政府带来了丰厚的预算外财政收入(土地出让金)，为地方经济社会发展提供了重要的财政来源。

在政府出让的土地类型中，公益性(用于公路、水利、教育和卫生等)、工业性(用于招商引资)和经营性(用于商住用地)三大类分别采取划拨出让、协议出让和招拍挂的方式进行，其中公益性土地无土地出让金，工业性用地的出让也会基于招商引资的需要而限制地价，而经营性用地的出让则给予了地方政府较大的获利空间。由于城市土地的功能及其规划遵循着相应比例与原则，经营性用地往往有限，而随着城市的发展，城市人口逐渐增多，商住用地尤其是核心区域的商住用地相对较为稀缺，因此部分地方政府往往会采取限制供给、抬高地价的方式筛选有竞争力的高品质地产企业参与项目。在实际的运行过程中，局部区域的房地产市场较为繁荣甚至部分城市区域出现“地王”以及所谓的土地财政现象，这是地方政府为了汲取地方经济社会发展所需财政资金而推行土地资源转化政策的结果。事实上，土地资源的有效转化所带来的土地红利在某种程度上助推了地方经济社会发展，并提升了民众生活质量。

1998年，全国住房制度改革工作会议的召开与《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的发布，推动了住房制度的转变，由原先的单位式供给转变为货币化供给。同年，中国人民银行颁布《个人住房贷款管理办法》，推动了住房供给制度中抵押贷款制度的建设与完善，民众纷纷通过公积金贷款和商业贷款等多种方式购买住房。民众对城市商品化住宅需求的急剧增长，强化了对土地的需求，提高了地方政府对城市改造、城市开发的重视程度，亦在某种程度上加深了土地出让与房地产开发间的密切联系。这是城市规划、改造与发展过程中的重要内容，亦为地方政府获得开展城市建设所需财政资金提供了重要来源。

丰厚的土地出让金与房地产业发展所创造的赋税收入增强了地方政府的财政力量，亦推动了相关产业的发展。同时，以土地资源开发为基础的城市轨道交通、办公大楼、主题公园、大型体育文化场馆等设施建设，皆从外观上赋予城市以现代繁荣的景观，而这些代表GDP、财政收入、城市景观等外在形象的指标，为地方主政者参与晋升竞赛提供了相对于社会公平实现、环境可持续发展等评价指标更为直观的重要的政绩内容。因此，从某种程度上来说，以土地开发为依托的房地产业的繁荣发展往往成为彰显地方政府领导者政绩，以拔得区域竞争头筹的重要路径；同时，也在一定程度上增强了促进土地资源开发、塑造繁荣现代城市、提高地方主政者竞争绩效之间的正相关关系，从而促进了城市土地开发体制的形成。这个过程充分释放了土地红利并为城市以及广大民众所共享，然而，房地产企业支付给地方政府的高额出让金等成本往往会转嫁到作为住房购置者的普通民众身上，这在一定程度上带来了民众住房等生活压力增大的问题。

从市场层面来看，房地产市场的兴起并非自生自发的秩序，而是起源于国家主导的土地要素市场化、分税制以及住房体制等制度改革。国家创造了房地产市场得以运行的种种初始条件，尤其是20世纪90年代末，国家连续出台的多项住房体制改革政策，推动了房地产市场的启动以及蓬勃发展，而地方政府在土地开发中保持着积极行动者的角色。可见，在中国城市化、工业化过程中，土地开发是赋能地方政府行动和国家能力提升的“增长机器”。(5)Molotch Harvey， “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”， American Journal of Sociology, 1976, 82(2), pp.309-332.

土地开发体制的演化与特征

如前文所述，作为分析场域的土地开发体制的形成，一方面导源于地方政府的自主性，另一方面则导源于以土地资源为代表的要素市场化制度改革，土地开发某种程度上构成了国家能力的“增长机器”。地方政府自主性意愿与土地开发市场嵌入性交错互动构成了改革开放以来土地开发体制的形成及其演化路径。如图1所示，从两者作为两个分析维度所构成的坐标体系来看，由于在不同时期的强弱组合，土地开发体制形成了从“A—B—C”的演化逻辑。

在A点处，正值改革开放之初，尽管存在一定程度的土地开发，但其开发区域尚局限在深圳等经济特区而并非全国性的政策行为，土地开发市场的嵌入性程度相对较低。此时，家庭联产承包责任制的实施，充分调动了农民的生产积极性。同时，国有企业“放权让利”政策以及原先计划经济体制下“双轨制”政策的实施，为乡镇企业提供了低价收购的生产资料、机器设备、生产工艺及国企技术人才等方面的资源，(6)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。赋予了乡镇企业较大的发展空间，并为政府提供了税收等财政资源。这一时期，在土地开发方面，地方政府尚未形成对土地市场的依赖。

图1 土地开发体制的形成与演化路径

在从A点到B点的演化过程中，呈现出地方政府自主性水平提升迅速，而土地开发市场的嵌入性缓慢提升的态势。一方面，地方政府作为独立的利益主体，开始寻求塑造自主性的表达与行动。城市化与工业化进程的加快迫切要求土地要素的市场化，这种要求鲜明地反映在一系列土地相关法律政策文本之中。在立法机关与政府部门颁布的诸多以农村土地制度改革为主题的法律、法规、条例、意见中，激活土地的经济功能是其中相对较为明显的线索，且土地要素的开发主导者往往为地方政府。另一方面，这一时期的经济发展以产业而非要素发展为主，住房体制改革尚未开展，地方政府与土地开发间尚未形成紧密关系。

在从B点到C点的演化过程中，地方政府追求自主性的意愿日益增强，同时土地开发市场也逐渐繁荣，地方政府与土地市场的联系逐渐密切。具体来说，一方面，1994年的分税制改革之后，土地开发成为从中央政府到地方政府的重要发展内容之一。1998年是一个重要的时间界标，该年度修订的《土地管理法》明确规定了土地配置与相关收益处置的权属归于国家。同年，国家对住房体制实施了改革，实现居民住房市场化，进一步扩大了城市对土地的需求。土地开发行为得以顺利开展所依托的法律、政策以及相关的社会治理规定陆续推出，地方政府自主性的意愿与行动得到了法律与政策的支持。另一方面，由于土地要素的经济效益得到了充分激活，房地产商等相关企业作为土地开发的具体执行者，逐渐成长并大规模进入土地开发市场领域。以土地开发为基础的房地产业带来的土地出让金、房地产交易税收等财政资源，以及对相关产业发展的带动，共同助推了地方经济社会发展与城市建设，提高了政府的财政能力以及城市治理能力。地方政府从房地产业发展中汲取经济资源，开展城市改造，这使得地方政府与房地产业的联系逐渐密切，甚至在某些地区、某些时段出现了地方政府对房地产业一定程度的经济依赖。这一时期，土地开发市场的嵌入性得到提升，城市的土地开发体制逐渐形成。

随着土地开发市场的嵌入性日渐加深，土地开发带来的收益赋能地方政府开展城市规划与社会治理，并带动了地方经济发展，从而使得地方政府对土地开发逐渐形成依赖。因而，一方面，面对城市动迁过程中出现的矛盾，地方政府为了稳步推进城市规划的目标，往往会与利益相关主体开展积极商谈并提出具体的动迁方案，从而降低动迁工程成本并充分保障相关民众的切身利益。另一方面，当民众动迁完毕，地方政府会与房地产开发商等企业进行商谈，企业主体会以商定的方案获得政府授予的土地开发权并按照相关规约实施土地开发建设项目。推进项目的过程，是地方政府实施城市规划、完善城市公共设施，从而使得城市外观与生活环境优化、民众居住条件改善的过程，亦是企业盈利与发展的过程。在这一过程中，不乏企业为了营利而不规范开发使用土地的问题，从而一定程度上导致房价增幅较大、民众生活压力增大甚至部分地区出现房价短期增幅巨大的现象。然而，这是经济发展过程中难免会出现的现象，中央政府及时颁布相关政策，使得问题得到了有效控制与缓解。总体来看，土地资源与土地开发带来的红利为广大民众所共享，并体现为地方经济社会发展与民众生活水平的提高，但也出现了部分地方住房成本激增的情况。不过，随着中国特色社会主义进入新时代，土地资源的开发使用政策以及土地开发体制将逐渐转到“以人民为中心”的价值面向上。

土地开发体制的转向

尽管20世纪80年代进行的土地产权制度改革促进了乡镇企业和集体经济的发展，然而，真正推动中国经济高速增长的却是20世纪90年代中期开始实施的以土地开发、经营城市为核心的城市化战略或曰“土地开发型”战略。伴随着地方政府自主性意愿的提升，以土地为核心的城市增长机器的逐渐形成，推动了“国家—市场—社会”三元主体力量的不同程度的增长。其中，代表国家力量的地方政府无疑汲取到了推动地方经济社会发展的财政资源，城市发展规划得到了有力推进，政府治理能力(尤其城市规划与社会治理能力)显著提高；人民群众在生活水平与生活质量等多维度亦共享了土地开发带来的红利；以土地为核心的土地开发市场以及相关产业得到了激活与迅速发展。因此，以土地要素市场化为基础的土地开发体制的形成，在某种程度上推动了中国经济的高速增长，更推动了国家多元资源结构以及政治经济社会发展结构的重组。然而，以土地为核心资源的地方政府力量的增长，也在某些方面带来了一些负面影响。

土地开发体制形成及其运行过程内涵着“国家—市场—社会”三元主体对土地开发成果的共享，然而，也在一定程度上增强了土地开发相关企业作为市场主体的资本力量，及其在与代表国家力量的地方政府、代表社会力量的人民群众的关系协调中的话语力量，并在某种程度上增强了其在执行土地开发相关规约中的博弈力量。大多数企业主体会在政府主导的土地相关政策下履行土地开发职责，并服务群众居住需求；亦存在部分土地开发企业(尤其是房地产开发企业)在运行过程中为了营利而举债扩张竞价住宅土地，导致商业住房价格虚高，从而引致民众住房压力增大甚至“住房难”的问题。近年来，在国家宏观经济政策调控下，经济结构调整平稳推进，土地要素市场化亦逐渐稳定，虚高的住房价格已无法得到广泛的市场认同。少数以举债扩张为手段得到土地开发经营权的企业因资金链断裂而中断项目，严重损害预先购置商品住房并垫付房款的群众的切身利益，并在某种程度上带来了社会稳定风险。在国家与地方政府的双重政策调控保障下，相关土地开发企业积极采取措施推进项目实施，切实保障购置住房民众的切身利益并满足其住房需求，这体现了代表国家力量的地方政府在土地开发体制中的自主性，更彰显了其在协调经济社会发展中“以人民为中心”的价值取向。

新时代，中国经济社会发展的核心逻辑发生了变化，从原先注重效率与速度转变为更加注重公平与质量，与民生相关的土地开发政策及住房政策的制定与落实，充分彰显了国家与地方政府坚定践行“以人民为中心”发展思想的行动逻辑。从党的重大会议文件文本中亦可以看到国家关于土地要素市场化以及房地产业发展思路的转向。从2007年党的十七大提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，(7)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版。到2012年党的十八大提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”，(8)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版。再到2017年党的十九大提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，(9)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。在以土地资源为核心的住房制度与政策的制定上，党和国家始终坚持“以人民为中心”，保障并服务全体人民(尤其是底层民众)的利益。

值得注意的是，改革开放四十多年以来，国家虽逐渐强化市场对资源配置的支配职能，给予市场以发展空间，然而，中央以及地方政府始终坚持加强对市场发展的引导，并从设置政治议程、制定公共政策、塑造政治价值等维度，加强对市场发展的规范与引导，推动市场的健康有序发展。新时代，国家提出“以人民为中心”的新定位，并多次强调“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，这使得土地开发体制有了新的转向。2021年12月召开的中央经济工作会议指出：“加强预期引导，探索新的发展模式……推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求。”质言之，就是要求土地开发这一赋能赋权地方政府治理行动的“增长机器”，从原先的注重效率价值以汲取财政资源、增强政府行动能力，转向坚定践行“以人民为中心”的发展思想，完善土地开发体制以及住房供给制度，满足民众更公平、更高质量服务水平的需求，推动实现共同富裕目标。

首先，须正确认识并贯彻“房子是用来住的”政策。我国正处在结构调整的关键时期，必须集中精力，把主要社会资源投放在改革创新、经济增长和社会发展上。住房不是一般性商品，而是保障人民群众居住权的重要载体，也是群众生存和发展的内容与基础。在“以人民为中心”的价值践行维度上，应更多强调住房的居住属性，淡化住房的投资属性，从根本上消除土地资源市场化投资的理论依据。其次，土地开发体制应充分强调民生导向，明确将住房政策视为国家社会福利保障体系的一个重要组成部分。同时，土地开发体制应淡化原有的“经济房地产化”导向，改变以高房价维系经济高增长的思维，与转变经济发展方式相结合，实现住房市场与经济社会的协调发展。再次，应大力发展住房租赁市场，坚持分类调控，因城因地施策，强化地方政府的主体责任，建立购租并举的住房供应体系。

回到“土地开发体制”这一分析场域中来看，土地开发体制的确提升了地方政府财政能力，带来了经济绩效；但是，在这一“增长机器”形成与发展的过程中，地方政府行动也出现了“悖论”，甚至出现了某种程度上的土地财政依赖现象。在土地开发体制的形成与演变过程中，土地开发市场资本的阶段性扩张，在为政府提供可资汲取的经济资源、推动经济快速增长的同时，也在一定程度上导致了土地开发市场资本对民众的压制，更进一步地说，导致了资本对民众经济利益的攫取以及某种程度的生活权益的损害。因此，一度致力于依靠市场实现经济社会平衡发展、塑造绩效合法性的地方政府需要在“市场—社会”中重新作出衡量。事实上，政府在面对市场资本扩张时，应当将自身嵌入人民之中，才能形构“建制性力量”。这就要求地方政府在实现结构转型过程中，坚定践行“以人民为中心”的发展价值并制定相应的政策措施。具体到土地开发体制的完善与转型上来说，一是要重新找回土地制度的公共性，并在这一基础上确保人民平等参与利益共享的合法权利；二是在面对失地农民、动迁居民的利益保障需求时，地方政府应始终坚持“以人民为中心”并与民众建立良性互动的关系，积极保障社会转型中民众的合法权益。地方政府应将“以人民为中心”的价值理念落实到自身行动中，运用体系性的土地开发制度与政策，完善土地开发体制，提高土地资源配置能力，引导土地市场资本规范化运行，从而保障民众、服务民众，扎实推进共同富裕。