公路工程建设项目支持性文件分析及应用

邢小高

（河北锐驰交通工程咨询有限公司，河北 石家庄 050000）

0 引言

公路工程建设项目审批制度改革的实施是推进政府职能转变和深化“放管服”改革的重要内容。随着审批制度改革持续推进，特别是2018年国务院机构改革后，精简审批事项和条件，减少公路审批的前置条件；合并审批事项，将建设项目用地预审和选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书；调整审批时序，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。公路工程建设项目支持性文件审批事项、部门和程序已发生较大变化。

1 公路建设项目支持性文件

1.1 文件内容

公路工程建设项目支持性文件是指为完成项目建设，从立项至开工所需文件的统称。支持性文件包括行业审查意见、建设项目用地预审与选址意见书、节能评价、社会稳定风险分析、资金承诺函、环境影响评价、水土保持方案、压覆重要矿产资源、洪水影响评价、风景名胜区内建设活动、建设工程文物保护和考古许可、建设项目使用林地及在林业部门管理的自然保护区、建设项目安全预评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等。

1.2 文件分类

公路工程建设项目支持性文件按照是否需要行政审批可分为审批与非审批两类。审批类是指项目审批、核准报建所需文件，按照项目阶段划分为项目建议书阶段、可行性研究报告阶段和报建阶段等；按照可行性研究报告审批要求，分为前置性和并列性文件，前置文件是指可行性研究报告审批前应完成的文件；并列性文件是指与可行性研究报告并列办理的文件，于报建阶段审批时需要完成；按审批部门划分为交通运输、发展改革、自然资源、地震、环境、水利、文物等。非审批是指报建中不需要审批文件，包括节能审查和涉及安全的强制性评估文件。

2 支持性文件审批要求

2.1 前置性文件审批要求

（1）建设项目用地预审与选址意见书

根据自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），建设项目用地预审与选址意见书为原来建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见的合并。

（2）社会稳定风险分析

社会稳定风险分析是公路建设项目前置性文件重要内容，其审批单位为发展改革部门。社会稳定风险分析应着重从项目建设的合法性、合理性、可行性和可控性等方面进行重点分析，对社会稳定风险进行调查分析，找出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，得到采取相关防范措施后社会稳定风险必须为低风险。

（3）行业审查意见

按照交通运输领域事权划分，中央事权由交通运输部出具行业审查意见，地方事权按照省、市、县事权不同，分别由省、市县交通运输部门进行审批，主要审查与规划衔接、建设必要性、规模及方案、建设时序、技术标准、投资估算、筹融资模式和经济效益等内容。

（4）资金承诺函

资金承诺函为落实项目建设资金出具的承诺函，根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》要求，为防范化解重大风险，项目审批时项目业主应出具资金承诺函。

2.2 并列文件审批要求

（1）环境影响评价

根据国务院办公厅关于精简审批事项的有关要求，环境影响评价不再作为核准的前置条件，实行并联办理，须在报建阶段完成审批，但对重特大项目，应将环评审批作为前置条件。

（2）洪水影响评价

洪水影响评价将“非防洪建设项目洪水影响评价报告审批”、“水工程建设规划同意书审核”、“河道管理范围内建设项目工程建设方案审批”、“国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批”4项，合并为“洪水影响评价审批”。

（3）压覆重要矿产资源

压覆重要矿产资源是影响项目审批和后续造价的重要文件，由自然资源主管部门审批。经国务院或省级人民政府已批准设立的各类开发区等特定区域内的建设项目，不再对区域内的项目单独评估。

2.3 非审批文件要求

（1）节能审查

公路建设项目节能报告不再单独进行审查和出具意见，而是采用告知承诺制。应在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行节能审查分析。

（2）涉及安全的强制性评估

涉及安全的强制性评估包括：职业病危害预评价、建设项目安全预评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价和重大规划、重点工程项目气候可行性论证，涉及安全的强制性评估文件不需要行政审批。

3 审批流程模型

以项目阶段和审批部门为双轴线，根据项目各个阶段审批部门对项目的土地、环境等建设要素的决策性不同，建立基于项目阶段和审批部门的审批流程模型，避免基于项目阶段建立模型受审批时序调整、审批要素影响和基于审批部门模型受部门调整、职能变化干扰。审批流程模型如图1所示。

图1 审批阶段建立流程模型

3.1 建议书阶段

建议书阶段是项目立项的重要阶段，上报审批材料包括建议书、交通主管部门意见和申请材料，审批单位为发展与改革部门。项目列入所在省中长期规划内，可直接审批可行性研究报告。

3.2 可行性研究阶段

可行性研究阶段是在投资决策之前，对项目进行全面技术经济分析的科学论证，技术上的先进性和适应性，以及建设条件的可能性和可行性。可行性研究阶段文件由原来的7项精简为4项，包括行业审查文件、建设项目用地预审与选址意见书、社会稳定风险分析、资金承诺函。

3.3 报建阶段

报建阶段是指投资项目申请报告核准或可行性研究报告批复之后、开工建设之前的阶段。本阶段支持性文件主要有供地方案、环境影响评价、水土保持方案、取水许可、压覆重要矿产资源、洪水影响评价、建设工程文物保护和考古许可、建设项目使用林地及在林业部门管理的自然保护区等文件。

以河北省为例，基于审批主管部门不同，针对支持性文件，依据法律法规、行政条例和部门审批要求，项目时效期如表1所示。

表1 支持性文件时效期

4 结语

通过对支持性文件进行分类研究，分析现阶段公路建设项目支持性文件内容分类、要求、程序和时效等因素，构建基于项目阶段和审批部门的项目支持性文件审批流程模型，有利于项目有序、高效地推进，提升公路建设项目精准化建设水平。