建设项目造价与管理审计并重的实践探索

2022-05-09柯于强

智库时代 2022年18期

柯于强

（中车眉山车辆有限公司）

一、实施背景

重结算审计轻过程监管的内审弊端凸显。实践中一直存在重结算审计轻过程监管的倾向，工程结算审减率超过10%，甚至高达20%以上，内部审计重“审减额”轻“管控”的现象，不探究审减的原因、不追究审减责任、不完善审减制度缺陷的“三不”做法仍然存在，这回避了问题的实质和主要矛盾，没有完全尽到内部审计的责任，会使管理问题反复存在，造成“无效”审计的泛滥，不利于项目管理目标的实现。转变审计方式、拓展审计重点和深度，有利于建设单位成本核算更加基准、强化主管部门监督职责，能全面提升“有效”审计，在结算审计的同时对管理漏洞进行“诊断”，减少因管理形成的造价虚高，降低因履职不到位形成的所谓大额审减，降低结算审计的风险，从根本上维护企业经济利益。

建设项目过程管控不规范。近年来，眉山公司建设项目管理水平得到长足的发展，逐步与市场接轨，但在实际运行过程中仍存在不少问题，工程项目管理规范性亟待加强。如：部分项目管理人员“风险”意识不够，“经济”观念不强，对合同签订、项目签证、验收管理环节的审核不重视，导致合同来源竞争性不够、现场签证不严谨、验收不规范的现象时有发生，这给后续的结算审计带来了难度和干扰，影响了审计价值的实现。转变审计方式，实施“点、线、面”结合的全流程审计，对管理的关键环节和重要节点进行重要控制和管理，从而做出科学合理的判断，更好地控制工程造价，规避建设投资风险。

建设项目超期实施反复出现。建设项目进度控制直接关系到投资效益的发挥，也是项目管理能力的重要体现。在项目的实际进度管控过程中，项目实施管理单位普遍对建设项目进度管理的认识不足，实施部门进度控制管理不能和实际资源相融合,导致项目进度管理没有严格执行，项目经常出现延期、滞后的情况，特别是当项目实施进度出现偏差时，进度管控缺乏风险防控意识，没有及时采取相应的风险处置程序，没有履行相应的延期报告、审批控制程序等。转变审计方式，以监督为手段、增值为目标，实施过程进度跟踪，及时向项目管理单位提出进度控制的风险、建议和改进措施，增强审计的提示、服务功能，减少建设项目延期对项目投资的负面影响。

二、主要内涵

应用建设项目全流程审计理论与方法，以造价审计为主线，综合采用专项审计、跟踪审计、竣工验收审计、内部审计结合等措施，拓展建设项目审计深度与广度，构建建设项目内部审计规范，发挥内部审计工作监督、确认、服务功能，及时发现风险和问题，纠正项目实施管理中的各种偏差，推动建设项目管理质量、经济效益提升和建设成本优化，有效的控制建设投资，保障建设资金能合理、合规使用，进而提高投资效益。

三、主要做法

（一）围绕重点项目、重点环节开展专项审计

按照全流程审计规范和重要性、经济性原则，选取投资金额较大、建设周期较长的重点项目，开展全流程专项审计，对项目立项、科研论证、决策审批、招标采购、合同管理、组织实施、竣工验收等各环节进行系统性审计。先后组织开展了环保综合整治项目专项审计、综合办公楼维修整治专项审计等，揭示项目招标过程、进度管控、现场签证、变更管理、竣工验收等环节问题46项，提示风险2项。

针对建设项目管理中存在的问题和专项审计发现的主要问题，选取建设项目管理重点环节开展专项审计监督，先后组织开展资质管理专项审计、建设项目实施情况专项审计和小微工程采购专项监督检查。在资质管理专项审计中发现部分项目存在的“工程验收过程中对责任主体资质把关不严”“工程实施主体不一”等不合规问题，及时堵塞了管理漏洞。小微采购监督检查推动实施零星小微工程承建商招标，决绝了小微比例高、缺乏比价过程价格成立不充分等问题，提高了资金利用效率。

（二）建设项目合同联合评审

建设项目合同是项目建设投资控制的依据。签订严密的建设项目合同，同时在实施中加强合同管理，才能保证合同造价的合理性、合法性，减少履行合同中甲、乙双方的纠纷，维护合同双方利益，有效地控制工程投资造价。在实际工作中，采取分专业联合会审的方式进行合同评审，把合同审计与专业评审结合起来，注重对合同合规性、合理性、经济性进行审查，从源头强化竞争性采购，节约建设项目资金投入。如：部分建设项目投资过程中需委托第三方出具环评报告，环评报告有环评表和环评报告书两种主要方式，两者收费差异很大，审计团队在合同审计中与业务部门进行沟通，业务部门在合法性的前提下考虑经济性，对部分环评项目调整选择了成本较低的方式委托环评，节省了建设项目投资。在公司厂区房屋可靠性签订合同审计过程中，发现比价过程的充分性不够，不能完全体现当前的市场价格，督促业务单位进行整改，整改后同比下降1.8万元。

（三）落实现场跟踪审计

落实对施工现场的审计监督，化解结算审计风险，严把变更关，督促业务单位严格实行“分级控制、限额签证”的制度，严禁通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增加建设内容。在项目实施过程中，强化了对工程签证、工程量收方、材料价格询价等施工现场管理的监督和管控，督促做好各种记录，特别是隐蔽工程记录，减少结算时的扯皮现象，尤其是直接影响最终结算金额的现场签证和设计调整等的审核，有效规避了由于现场签证和设计变更定义不清晰和不合规带来的最终结算审计困境，化解施工现场带来的结算审计风险。通过施工现场的审计监督，掌握了现场第一手资料，为造价审计提供有力支撑，以2021年为例，在现场签证和设计变更环节，直接审减金额12万元，提升了管理绩效。

（四）强化竣工验收环节监督

强化竣工验收环节监督和管控，杜绝“走马观花式”的项目验收。重点监督管控设计单位、施工单位、管理单位等验收程序的合规性，尤其是合同内容要求、验收结论争议的监督和管控，有效规避了项目验收程序不合规、合同实施内容、验收结论争议带来的结算审计风险，如2020年的综合办公楼维修整治项目验收环节，由于承建方对某单项的报价偏低，多次抵触、拖延实施附属单项项目，审计部门在过程和验收环节及时提示风险，制止了附属建设内容未完全实施的情况下即准备验收的情形，最终经过洽商会议，修改了验收结论，规避了后期的结算审计风险。

（五）强化结算审计管控

制定结算审计审减率考核指标。竣工结算审计采用“双审复核，指标控制，绩效考核”的模式。2019年建设项目结算审计在实施主管部门初审的基础上造价审计综合审减率仍达7.53%，给结算审计工作带来较大的压力，为及时化解风险，修订完善了相应制度并细化考核指标，在制度层面将指标和绩效挂钩，给业务实施部门下发考核指标，促进业务实施部门强化过程管控，化解了结算审计的压力和风险，工程管理水平得到了规范和提升。

实施结算审计资料清单化管理。编制结算审计资料清单，施工单位提交结算审计必须提供项目概况表、招比价资料、项目合同、结算书、隐蔽工程验收记录、经济签证、变更文件、工程量计算书、竣工图、验收书等全套资料并经主管部门审核，审计人员逐项核查审计，送审后不再追加送审资料，确保送审资料的可靠性，结算造价的真实性，从而促进建设项目实施过程中承建商、主管部门加强资料收集、符合，确保工程造价的真实可靠。

严格结算审计程序和要素进行审计。审核工程结算书的计价、计量、计费是否正确, 是否符合《建设工程价款结算暂行办法》规定。审计过程中采用多种审计技术、审计方法去发现疑点，验证事实。在认真分析图纸的基础上，结合实地观察，向知情者询问，核实工程量，审定工程造价；在综合分析的基础上，结合多种资料核对，实际调查，实地测量以查证工程量与工程价款的真实性、合理性。

（六）内外部审计结合

对于大型建设项目的部分重点环节审计，采用审计外包的方式，即聘请造价咨询机构代为进行项目审计，如项目的结算审计等。在实施过程中，内审团队全程参与，详细介绍了工程建设情况，协调施工单位与外审机构在计价上的争议，对项目过程跟踪的关注点向外部审计单位提示，同时对外部审计机构的审计成果进行适当的抽核、监控及评价，促进社会审计机构严格履职，加强自律，最大限度的保证和提升成果质量。如实验楼审计过程中，内审团队过程跟踪中发现质量整改现象比较突出，提示外部审计机构关注结算审计过程中对隐蔽工程、材料进场等过程资料的审核，结算审计发现部分内墙和防水施工没有完全按照施工图施工，存在较大的安全和质量隐患，督促相关单位整改完成后，最终才出具结算审计报告。

（七）建立审计基础数据库

夯实审计基础工作是审计出成效的基石，为了更好地开展审计工作，切实提升审计价值创造能力，就需要通过审计工作积极主动作为，分析建设项目的全寿命周期的控制阶段及控制主体。（见图1）

图1 建设项目全寿命周期图

通过分析建设项目全寿命周期，跟踪每个具体实施项目，过程监督、现场核实等多种手段收集现场施工影像资料，动态掌握补充第一手审计基础资料，将识别的招标审计、BPM合同审计、现场管理审计、专项审计、工程结算审计等风险和问题进行归纳总结，确定审计依据，建立审计基础数据库，及时按月、季度分析结算审计情况，逐步构建高效、全覆盖的审计监督体系，为最终的结算审计打下坚实的基础。

四、取得的成效

（一）形成较为完善的建设项目内部审计规则

结合眉山公司项目内部审计实际情况，完善了《建设项目审计实施细则》，在制度层面实现了造价向造价、质量审计的过渡。明确了项目前期的立项科研，决策审批、费用预算、实施过程管理机制、采购管理、合同管理、施工管理、成本管理费用等活动以及项目竣工验收的控制程序及要求，为造价、质量并重审计的实施提供了保障；结合当前造价改革的实际，细化工程造价审计内容，明确工程量清单审计、招标控制价审计、结算审计的具体要求，明确结算审减率控制要求，强化主管部门对工程造价管理责任。

（二）推动了建设项目管理水平提升

通过实施造价、质量并重审计，项目实施部门的“经济”观念得到了加强，项目责任主体资质管理及审计资料规范性提升明显，比价和合同签订流程更加规范，工程现场签证及设计调整程序不合规的现象大量减少，结算送审和初审效率也得到了大幅提高。督促主管部门修订完善基建工程管理办法等制度，严格控制建设项目开工审批、技术变更、结算管理，管理规范化显著提升。