大熊猫国家公园基层管理问题及对策研究——以德阳管辖区为例

张西龙

(九顶山省级自然保护区什邡管理站，四川 德阳 618400)

1 大熊猫国家公园德阳管理区概况

大熊猫国家公园德阳管理区地处青藏高原东侧，位于四川省什邡市蓥华镇、绵竹市清平、广济等镇境内(103°45～ 104°15″E， 31°23～ 31°42′N)，区内总面积595 km2(图1)。国家公园气候属亚热带湿润季风气候，年均气温为7～15 ℃，年平均降雨量约1500 mm。植被带依次为亚热带常绿阔叶林带，落叶阔叶混交林带，针阔叶混交林带，亚高山针叶林和高山灌丛草甸带[1]，植被覆盖率为92%。高等植物达1700余种，包括红豆杉、珙桐、楠木等国家级重点保护珍稀树木27种。土壤类型由山基到山顶依次为黄壤、黄壤、棕壤、草甸土、荒漠土[2]。

图1 大熊猫国家公园德阳园区位置

地形和气候的复杂性造就了大熊猫国家公园内各种生境，有学者曾评价大熊猫国家公园是具有国际意义的14个生物多样性中心之一[3]。根据国务院环境保护委员会公布的《珍稀濒危植物名录》和当地生物多样性保护专家开展的生物多样性本底调查数据。大熊猫国家公园现有珍稀濒危植物有银杏、四川红杉、水杉等25种，隶属于20科，占全国珍稀濒危植物总数的6.6%。从濒危程度看，濒危种2种，渐危种10种，稀有种13种；从保护等级看，一级保护植物2种，二级保护植物12种，三级保护植物11种[4]。珍稀野生动物频频出现与2017年启动的大熊猫国家公园体制试点工作密不可分。根据布设红外相机监测数据，德阳园区内的野生动物的生物多样性相对完整。共有野生脊椎动物26目、92科、363种，国家重点保护的野生动物44种，国家Ⅰ级重点保护野生动物10种，国家Ⅱ级重点保护野生动物32种。另根据第四次全国大熊猫普查数据，德阳园区内共有5只大熊猫。

世界自然保护联盟《濒危物种红色名录》中的极危、濒危和易危物种被称为受威胁物种。大熊猫国家公园德阳管辖范围内的林麝为“濒危(EN)”；猪獾、中华斑羚和藏酋猴等3种为“近危 (NT)”；川金丝猴、大熊猫、毛冠鹿、中华鬣羚为“易危(VU)”等级，另外还有 8 种物种被评估无危(LC)等级。

2 大熊猫国家公园基层管理存在的问题

2.1 基层管理体制尚未完全理顺，权责不匹配

大熊猫国家公园试点确立了“国家、省级、市州和区县”4级管理架构。但基层公园管理部门至今尚缺乏有效实施管理的各项职权。例如：大熊猫国家公园德阳管理分局目前是自然资源局(另挂牌德阳市林业局)管辖，其权责、财务、人事等方面的管理体制尚未理顺。大熊猫国家公园德阳管辖区呈现绵竹国有林场、九顶山省级自然保护区绵竹管理站、什邡国有林场、九顶山自然保护区什邡管理站、九顶山自然保护区小木岭管理站、蓥华山风景名胜区管委会等多个机构“多头管理”的局面。大熊猫国家公园德阳区管理部门交叉程度较高，多个国有林场需要结合实际情况分类处置。

2.2 财权事权不统一，基层财政压力大

公园由国家与地方共同管理，以地方为主，基层负责具体事务。笔者调查的德阳管辖区试点所在地方政府收入有限，财政实力薄弱，各方面支出较大，对于公园建设地方财政资金投入能力有限，现有的保护和建设资金无法满足生态移民、工矿企业退出补偿、生产经营设施退出和人员安置工作等方面的支出。此外，大熊猫国家公园基层范围内开展生态移民、生态补偿和集体土地流转租赁等工作需要大量资金支持；设置全民公益性岗位，吸纳周边乡镇的贫困户担任国家公园护林员和巡山员，缺乏专项财政资金。碎片化栖息地修复、大熊猫交流廊道恢复、废弃矿山迹地修复、数字熊猫公园建设、科研经费、集体资产补偿、巡护保护基础设施建设等方面的资金缺口也较大。

2.3 不同功能区的划分造成社区共建难度加大

大熊猫国家公园划分为核心保护区与一般控制区。划分大熊猫国家公园功能区难免导致原住居民生产生活方式的改变，甚至影响当地社区内的传统文化的留存。基层管辖区域内的原住居民生产生活范围分布不同功能区，主要以放牧、采药、伐木等维持生计。生态功能区被划归后，社区村民禁止和限制活动范围导致当地原住民生活因此陷入困境，基层社区共建的难度无疑逐渐加大。社区居民通过大熊猫国家公园的天然林保护、退耕还林和退耕还竹等惠民工程可得到政府每年6000元左右的生态补偿，仅占家庭收入的30%。因此，在国家公园基层管理与社区经济发展的博弈中，难免会出现地方政府为发展当地经济需要，而与社区居民利益产生冲突的情况。

2.4 生态栖息地破碎化严重，基层管理难度加大

受人为和自然因素的影响，特别是人类活动和基础设施建设的扰动。德阳管辖园区内大熊猫栖息地和种群被隔离，种群数量30～100只的有2个，导致大熊猫栖息地破碎化特征仍较为突出。目前尚有 46.2% 的栖息地、33.2% 的种群在自然保护区体系外，大熊猫保护和长期生存仍然面临严峻的挑战[5]。完成大熊猫种群延续及复壮，最关键的是扩大野生种群，增大熊猫的活动区域和恢复各区域连通性，必要时实现独立局域种群间的迁徙。

笔者通过走访德阳管辖区域范围的部分国有林场发现，基层管理站内工作基本由原林场人员负责，林场多年没有新进人员，很多工作人员是接班父辈，少数是退转军人或外单位调入。基层保护管理人员能力不足，专业水平不高，技术手段滞后严重制约了基层园区的科研和巡护监测工作。加之不同片区行政体系、人事设置、管理方式具有较大差异，基层管理机构对其承担的职责和权利不甚明晰，基层管理人员缺乏工作积极性、主动性等问题。

3 对策建议

3.1 构建分级管理运行机制，加强基层管理能力建设

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确了国家公园的主体地位，标志着我国国家公园建设迈入一个新台阶[6]。国家公园基层管理体制一直是试点中的难点[7]。明确中央管理机构和地方基层的权责比例，通过分级行使管理职责，保证国家公园基层管理工作高效开展。探索不同基层部门协调联系会议机制，研究解决大熊猫国家公园基层管理中存在的各种问题；加强不同基层区域监督联动、生态保护修复、信息技术共享、宣传舆情应对等方面的交流协作，打造共建共管共享的基层协调沟通平台。在基层管辖范围内建立电子智能园区监控设备平台，做到适时监控、预警、信息传输与数据统计分析。基层开展能力建设，培养巡护员识别动植物能力和操作智能巡护APP、定位仪和红外相机等巡护监测设备和软件的技能[8,9]，提升基层管理水平。

3.2 完善基层激励机制，提升工作内生动力

大熊猫国家公园管理工作条件艰苦，难以吸引年青人才到基层工作。基层领导应深入群众，定期开展基层员工的生活状况调查，及时发现和掌握存在的各类问题。做到在出台重要决策时的“公平、公正、公开”。同时，强化基层服务理念，对基层员工反映的困难，应当切实给予解决，让基层员工安心把本职工作做好。最后，进一步完善基层考核机制，完善激励机制。通过成就激励，让一流岗位吸引更多一流人才，让一流业绩享受一流工作待遇。满足基层干部职工日益增长的物质文化需求，最大限度地激发每一个干部职工的工作内生动力[10]。

3.3 优化资金投入整合机制，提高资金使用效益

首先，在中央财政投入为主，地方各级财政投入为辅的财政投入保障前提下，基层管理部门应积极争取中央财政，完善财政资金投入渠道整合机制，整合基层管辖范围区内的世界自然遗产地、自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等各类财政资金和专项资金，探索PPP等多种融资模式[11]。同时，地方政府应积极引导社会资本参与基层大熊猫国家公园管理站的建设。鼓励社会资本设立大熊猫国家公园绿色基金，支持大熊猫国家公园申请使用国际金融组织和外国政府贷款、赠款。此外，要完善社会捐赠资金管理制度，加强资金的审计工作，确保捐赠资金用于基层国家公园建设的社会、经济和生态效益。

3.4 优化探索生态补偿机制，缓解自然资源权属冲突

基层大熊猫国家公园生态补偿事关当地原住民的生存发展权。生态补偿标准应当结合当地原住民的生产、生活实际及经济状况予以制定。补偿范围可包括资金补偿、技术补偿和实物补偿[12]。生态补偿款可直接发放给原住民，根据林木经营状况和基层国家公园产生的生态价值予以补偿，激励原住民保护大熊猫国家公园生态环境、节约资源的内生动力[13]。通过对大熊猫国家公园德阳管辖区的基层管理进行问题研究，笔者建议：大熊猫国家公园基层管理首先应缓解自然权属冲突，盘活各类自然资源；通过深化林权改革，明确原住居民产权也是缓解冲突的重要手段；鼓励基层管辖区域内多种经营形式发展，提升原住民经济收益[14,15]；加强基层保护区内的野生动植物保护宣教，提升基层管理人员和地方社区对大熊猫国家公园生态效益的认知水平。