基于国土空间规划的金平县产业空间布局优化研究

张 熙，司 翠

(云南省设计院集团有限公司，云南 昆明 650100)

1 项目背景

2019年，中央18号文发布《中共中央、国务院发布关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，国土空间规划在促进国土空间合理利用，保护土地资源等方面发挥重要作用[2]。国土空间规划是地区空间发展的指南、促进可持续发展的空间蓝图，同时也是各类用地开发保护和建设活动的基本依据[1]。本文依据当前国土空间规划的新形势，以金平县为例，对产业发展现状进行分析，找出金平县产业发展的主要问题及其制约因素，从空间层面提出保障金平县产业发展的策略，研究保障金平产业发展的用地空间，为国土空间规划编制提供重要支撑和决策依据。

2 研究区域产业存在问题及发展目标

2.1 研究区域概况

金平县地处云南省红河州南部，西接绿春县，北连元阳县、并隔红河与个旧市、蒙自市为邻，东隔红河与河口县相望，南与越南老街省和莱州省接壤，县城距省会昆明477 km，距州府蒙自135 km，距边境直线距离7.5 km。边境线长达502 km，位居云南第二。

金平县拥有国家一类口岸——金水河口岸，位于红河州金平县南端与越南莱州省交界的金水河镇。金水河口岸与越南莱州马鹿塘口岸( 也称巴南贡) 仅一河之隔，通过中越友谊桥相连。口岸与越南莱州省马鹿塘口岸经济区对接，是云南省对越贸易的主要陆上通道和红河州综合保税区建设的“西翼”，也是国家西南战略安全节点的重要组成部分。

2.2 研究区域产业存在的问题

2.2.1 现代产业体系尚未形成。

金平经济结构仍以传统产业为主，现代产业体系尚未形成。现代农业在第一产业中所占的比重不高，传统种养殖业仍是第一产业的主体；缺乏先进装备制造业和进出口加工业，产品精加工度和附加值低。缺乏高新技术产业，新产品新技术对拉动经济增长的贡献较小；传统优势产业的技术改造和技术进步取得一定成效，但进展仍然较慢；现代服务业在第三产业中占比较小，传统的城乡基础性服务业仍是第三产业的主体；产业结构和发达地区相比较为落后，调整和优化任重道远。

2.2.2 产业用地利用效率偏低

在红河州13个县市横向比较中，金平县二三产业和农业产出水平均偏低。地均二三产业增加值为1.35亿元/km2，为红河州最低，仅有云南省平均水平的58.92%；地均农业增加值为0.48亿/km2，为红河州倒数第二，仅为全省平均水平的52%。

2.2.3 产业发展不均衡不充分问题突出

种养殖业附加值较低，缺乏高附加值的农副产品加工业，工业规模小、发展水平低，现代服务业比重低；乡村和农场经济发展水平与城镇差距较大，乡镇企业发展落后，农特产业发展不充分。金水河口岸的贸易通道潜力未充分发挥，贸易结构单一，对外辐射力不足，缺乏进出口加工业，引进投资规模小。

2.2.4 口岸发展存相对落后

(1)口岸贸易层次不高。贸易产品附加值低。主要进口矿产、初加工化工产品、农副产品、生鲜调料等；主要出口机电产品、农用物资、能源、日用百货、家具建材、粮油生鲜等，进出口贸易额较小。口岸贸易逆差明显。进口端增长迅速，出口端略呈下滑趋势。

(2)口岸规模偏小。金水河口岸作为云南省“国家一类口岸”，缺乏个体优势，能级与省内主要一类口岸差距较大，进出口贸易额排名靠后，仅边民互市贸易略有优势。在对越的7个主要口岸中，金水河口岸的进出口额最低，各项服务指标均排名靠后(图1)。

图1 云南对越一类口岸进出口贸易总额比较

2.3 研究区域产业发展目标

云南全力打造世界一流的“绿色能源”“绿色食品”“健康生活目的地”三张牌，为“十四五”云南经济发展和现代产业体系指明了方向。“十四五”期间，金平县在产业方面，重点打造高原特色农业、边境贸易+进出口加工两个主导产业，培育壮大现代产业体系。 高原特色农业方面重点打造热带水果、中药材、梯田红米、规模化养殖四大绿色优势产业，加快建成绿色食品生产加工基地；边境贸易+进出口加工方面，围绕建设沿边开放新支点目标，充分利用好RCEP(区域全面经济伙伴关系)签署带来的巨大市场机遇，建好边贸产业园，扩大进出口贸易。

3 研究区域产业空间布局优化调整

金平县“十四五”期间打造的两大产业，对用地保障提出了要求，本文从农业、工业、口岸用地3个方面，研究金平县产业用地的保障，对用地布局提出优化策略。

3.1 农业空间布局优化

农业空间格局优化思路为：分析农业不适宜区，确定金平县重点发展的农业种类，选择适宜农业种植的区域，对农业种植区进行布局优化。

(1)分析不适宜种植区。 本文运用GIS软件，分析三调数据中耕地、园地图斑与双评价中农业不适宜区冲突，经过分析，发现金平县耕地、园地农业生产不适宜区冲突，58%的耕地位于农业生产不适宜区，62%的园地位于农业生产不适宜区，未来空间拓展难度较大，对农业发展造成极大制约(图2)。

(2)选择重点发展农作物种类。 金平县具有优势及特色的农作物主要为热区种植的热带经济作为，“三品一标”农产品、中药材以及梯田红米。将特色农产品作为重点种植产品，选择农业适宜区域进行种植，提高土地利用效率。

(3)优化农业布局。 确定金平县农业重点产品之后，在空间上提出农业种植优化格局。主要思路为：在稳定红米主产区的基础上，发展高原特色农业，划分农业主要发展区域，构建“两带三区”的农业空间格局(图3)。

图2 研究区耕地、园地与农业生产不适宜区冲突

“两带”——围绕河流流域既热区土地资源集中区域，发展热带经济作物，形成两条热带水果种植廊道。

“三区”——结合金平县“三品一标”产品、梯田红米，中药材、山地养殖等优势，形成梯田红米种植区、中草药种植区、山地养殖区、热带水果种植区。

图3 农业格局优化

3.2 工业空间布局优化

工业空间格局优化思路为：测算金平县经济目标下工业用地规模，根据金平县发展需求，确定工业用地需求，对工业用地进行分配[4]。

3.2.1 经济目标下工业用地规模预测

经济目标下工业用地规模预测采用7.5%、5%两种模式进行测算。基础数据采用金平县2019年工业总产值为47.2亿元，其中规模以上工业总产值为45.06亿元。

(1)采用年均7.5%的高增长模式。 预估2025年金平县工业总产值为70亿元，2035年金平县工业总产值为140亿元。考虑到采矿业对金平县工业贡献较大，按照2011～2019年采矿业在金平县工业总产值中占比情况，剔除金平县工业总产值中采矿业数据，预估2025年金平县工业总产值为43亿元，2035年金平县工业总产值为78亿元。预估2025年金平县工业地均产出为25亿元/km2，2035年金平县工业地均产出为35亿元/km2。根据工业用地与工业总产值、地均产出关系，预估2025年金平工业用地为1.72 km2，2035年金平工业用地为2.23 km2。

(2)采用年均5%的高增长模式。 预估2025年金平县工业总产值为60亿元，2035年金平县工业总产值为100亿元。考虑到采矿业对金平县工业贡献较大，按照2011～2019年采矿业在金平县工业总产值中占比情况，剔除金平县工业总产值中采矿业数据，预估2025年金平县工业总产值为35亿元，2035年金平县工业总产值为55亿元。预估2025年金平县工业地均产出为25亿元/km2，2035年金平县工业地均产出为35亿元/km2。根据工业用地与工业总产值、地均产出关系，预估2025年金平工业用地为1.4 km2，2035年金平工业用地为1.57 km2(表1)。

3.2.2 工业用地保障空间

金平县工业用地分布零散，面积仅有0.88 km，金平作为国家重点生态功能区，不适宜进行大规模、高强度的工业化开发，根据金平县工业发展实际情况，采用5%的增长模式对工业用地的测算结果。未来工业保障空间主要集中于具有工业发展潜力的勐桥乡和口岸所在镇金水河镇。

3.3 口岸片区空间布局优化

口岸片区的空间布局优化主要考虑在现有口岸核心区的基础上，发展拓展区，形成联动发展的空间格局(图4)。

3.3.1 口岸核心区

口岸核心区位于口岸所在的金水河镇，作为开展对外贸易的前沿区域，主要考虑三方面的用地保障。首先，口岸核心区作为商贸交易的主要载体，考虑口岸核心区可利用空间较少，核心区不适合建设大型的现代物流园，适宜发展综合型的较小型的物流园区，主要承载跨境贸易产业以及体量适宜的配套物流服务业。其次，未来口岸批准建立自由贸易区后，口岸核心区将承载保税商贸、保税物流以及医疗监测、国际金融等免税高端服务业，需要保障一定的服务业用地。最后，口岸核心区作为中越国门的所在地，适合发展边境旅游，因此口岸核心区需有一定的旅游用地保障。

3.3.2 口岸拓展区

考虑发展距离金水河镇较近且用地充足的勐拉镇为口岸拓展区。勐拉作为口岸核心区的腹地，除了要积极发展热带水果观光种植等特色农业，还将承接核心区的延伸产业以及配套服务。首先，口岸拓展区将承载本地农产品的深加工和进出口加工业，以及越南需求较大中药材加工制药等产业；其次，由于拓展区空间较大而且是未来的交通枢纽，因此口岸拓展区也将承载现代物流业，服务口岸贸易；最后，作为未来口岸城市的联动发展区，拓展区必须承载相应的商业配套服务产业以及生活配套服务产业,需对以上用地进行保障。

4 小结

国家新时代规划政策制度下，新的发展战略要求国土空间规划起到指导性和纲领性的管控作用，产业空间的布局也要在新的规划体质下转变理念[4]，以可持续为指导，在不侵占基本农田及生态红线的前提下，合理布局用地空间[8]，本文从整体优化国土空间布局的角度，研究了产业用地布局优化的路径，从用地和布局方面，得出以下结论：

(1)产业用地方面。 根据产业发展需要，将农用地、工业用地、服务业用地纳入国土空间规划，有效保障产业设施、项目用地需求[5，7]。

(2)产业布局方面。 划定规模适度、结构优化的产业发展底线空间，避免盲目扩张、毫无节制的土地出让行为[9]。统筹产业发展空间，做好农业产业园、工业园区及重点产业片区等产业发展空间安排，注重引导产业空间高效集聚利用，促进低效用地转型升级发展，强化城镇高质量发展，有力支撑国土空间格局构建与城镇发展[10，11]。