村支书“一肩挑”治理模式的创新及制度优化

蔡文成 朱荣康

摘 要：新时代，全面推行村支书“一肩挑”是党和国家的政治要求。“一肩挑”过程中各地结合实际，开创不同的“一肩挑”治理模式，加强了党的领导，化解了“两委”间的矛盾冲突，密切了党群干群之间的联系，有效提升了村级组织的治理效能。同时，“一肩挑”也存在党的政策与现行村委会组织法之间的张力、退出人员因利益受损易引发矛盾冲突、村庄中党员的数量和质量不足、“一肩挑”村支书权力集中监督难等问题。为保证“一肩挑”顺利实施，必须化解“一肩挑”政策与现有法律之间的张力，妥善安置退出人员，创新人才选拔机制，构建权力制约体系。

关键词：村支书“一肩挑”;党的领导;治理模式;治理创新;制度优化

中图分类号：C912.82;D262.3        文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2022）03-0049-08

收稿日期：2021-10-06  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.06

基金項目：国家社会科学基金一般项目（19BKS203）

作者简介：蔡文成，男，兰州大学马克思主义学院教授，博士生导师，主要研究方向为中国特色社会主义理论与实践。

“一肩挑”是指村党组织书记（简称村支书）和村民委员会主任（简称村主任）由同一人担任。党的十九大后，党中央明确要求大力推进、全面推行“一肩挑”，并且“一肩挑”由过去的“一肩双挑”演变为“一肩四挑”，村支书不仅要兼任村主任还需要兼任村级集体经济组织、合作经济组织的负责人。新时代，实施“一肩挑”是国家权力在农村创造一种有利于政治权力发挥领导作用，提升党组织引领基层社会治理能力的治理模式。从最初的地方探索到国家全面推行，村支书“一肩挑”是党和国家推进农业农村全面发展，亿万农民共同富裕，实现乡村治理现代化的重要战略决策。村支书“一肩挑”后，形成以“一肩挑”书记为核心的村级领导体系，成为加强党对农村工作全面领导，增强村级组织治理能力，全面推进乡村振兴的主导力量。

一、村支书“一肩挑”的治理创新

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理的基础工程。新时代，全面推行村支书“一肩挑”，从治理主体角度看，有利于加强党的领导，巩固基层党组织核心地位;从治理内容看，能够有效化解“两委”间的矛盾冲突，构建和谐的“两委”关系;从治理过程看，“一肩挑”书记通过群众路线加强了与村民的联系，密切了党群干群之间的关系;从治理效果看，“一肩挑”后，村党组织的领导能力、整合能力，村级组织的决策能力、执行能力得到有效提升。

（一）治理主体：巩固基层党组织的核心地位

乡村治理，党的领导是根本。党对农村工作的全面领导主要依靠村党组织来保证和实现，村党组织是党开展农村工作的战斗堡垒。村民自治实施后，国家开始向农村放权，村民委员会成为乡村治理的中心，“村党组织出现影响力减弱、权威下降的状况，二元权力结构对村党组织功能发挥提出挑战。”[1]因此，坚持和加强党对农村工作的全面领导是新时代全面推行“一肩挑”的根本出发点和落脚点。党的十八大以来，国家政治生活最大的亮点就是全面加强党的领导，明确“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[2]。农村是国家政权的基石，也是国家治理的短板。全面推进乡村振兴，实现农业农村现代化，“要坚持党管农村工作，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”[3]村级党组织必须在村级治理中发挥领导作用，成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。”[4]首先，全面推行“一肩挑”，用一种规范的、具有操作性和较强实用性的制度加强基层党组织的领导地位，真正落实村党组织的领导权，使党组织的领导权显化、具体化，强化了村党组织的领导作用。其次，“一肩挑”后，村支书兼任村主任和村集体经济、合作经济组织的负责人，村支书可以依据“兼职”身份实现村党组织对村级事务的全面介入和领导，党的领导覆盖到乡村的各方面，村党组织真正成为落实党的方针政策的核心，成为村内各类组织的核心，成为团结带领人民群众实现美好生活的核心。

（二）治理内容：化解“两委”间的矛盾冲突

农村“两委”是村级治理中最重要的组织。“两委”冲突主要来自三方面：国家行政授权与村民自治授权的冲突、“两委”组织间分权的冲突、“两委”负责人间的冲突。“两委”矛盾很实际地反映了党的领导与群众当家做主之间的关系[5]。实施“一肩挑”，首先，可以有效化解两种权力间的冲突。乡村二元权力的事实存在和权力主体间的权责模糊导致“两委”争权、内耗。“一肩挑”后，村支书集自上而下的国家授权和自下而上的村民授权于一体，既是上级党委政府在村庄中的代表，又是全体村民共同选举的“当家人”，避免了权力授予两个组织导致的冲突。当两种权力发生矛盾时，“一肩挑”村支书还能够通过身份的转换和自我调节化解国家行政权与村民自治权的冲突。其次，能够有效化解“两委”组织间的冲突。“从实际操作看，越到基层，党政分开越困难。”[6]村内许多工作需要村支部与村委会、村支书与村主任协作完成。“一肩挑”后村支部成为村级事务的领导核心，党的领导加强了，村支书可以依据具体情况处理“政务”与“村务”，把“村务”归村委会，“政务”归村支部，平衡二者间的关系，“政务”与“村务”通过不同的角色“扮演”，既相互分开又紧密配合，组织间的矛盾得到有效化解。最后，有效化解“两委”负责人间的冲突。“一肩挑”后，村支书和村主任两重身份“合二为一”，工作或个人间的冲突也自然消解。村支书还可以扮演“两委”之间沟通的桥梁和纽带，进一步促进“两委”关系的和谐发展，保证村级工作的有效运转。

（三）治理过程：改善党群干群关系

人民群众是党的执政之基、力量之源。厚植党在农村的执政基础，必须不断调整党的适应性和回应性，加强党同人民群众的联系。“一肩挑”有利于密切党同人民群众之间的联系。首先，“一肩挑”把党的领导与村民自治有效结合。“一肩挑”之前，普通村民对于村支书的人选缺少发言权，村支书在工作中也会更多考虑和执行上级意图。实施“一肩挑”后，村支书想要顺利兼任村主任，还需要在村民选举中获胜。要得到村民的拥护和支持，村支书必须倾听村民呼声，关心村民利益，满足村民需求。村民在村支书的选举中拥有了话语权，参与基层民主的积极性、主动性被调动起来，对自己选出的村支书也会更加认同和支持，很好地实现了组织意图和村民意愿的有效结合。其次，“一肩挑”后，“两委”交叉任职，党群网络与干群网络实现“合体”。村支书既是党员的“小家长”又是村里的“大家长”。过去在村里办事同村主任联系比较紧密，现在重要的事情需要找村支书，村支书在为群众办事中密切了与群众的联系，村民从中受益，村支书的公信力和群众基础也提高了，党群干群间的关系得到改善，党的执政基础更加牢固。最后，“一肩挑”后，村支书沟通上级组织与村民之间的桥梁作用更加突出。在工作中及时做到上情下达和下情上传，上下之间的沟通顺畅了，上级能及时了解和掌握基层信息，及时回应村民需求，村民的需求有回应，必然会增强对党和政府的认同和支持。

（四）治理成效：增强村级组织治理能力

乡村振兴，治理有效是基础。全面推行“一肩挑”后，党对农村工作的领导全面加强，村“两委”之间的矛盾冲突得到有效化解，村民对村党组织领导地位的认同增强，村党组织与其他组织的关系理顺，在多方合力推动下，村级组织的治理能力必然会有效提升。首先，村党组织领导能力提升。“一肩挑”后，村支书通过兼职，集村级权力于一体，获得双重身份，得到双重认可，村党组织的权威性、合法性增强，更有利于党组织把政治优势、组织优势转化为基层治理的效能，成为构建乡村治理共同体的重要保障。其次，村党组织整合能力提升。在我国国家治理中党组织是一种特殊的力量，更能够发挥“元治理”功能，成为连接国家、社会的纽带。“一肩挑”后，党的领导深入乡村各方面，党组织成为村级治理体系的真正核心。村党组织以核心身份发挥整合功能，对村中的多元主体进行统筹、引领，发挥党领导下多元主体共治乡村的合力，使各治理主体能够达成基本一致的行动目标，在党的领导下共同参与乡村建设。再次，村级组织决策能力提升。“一肩挑”后，在村级重要工作、重大问题的协商中避免了村支书和村主任因意见分歧造成的拖而不决、相互扯皮的问题。村级组织的决策效率得到提升。最后，村级组织执行能力提升。“一肩挑”后，村支书成为村级治理的“领头雁”，对于上级组织的工作任务和村级组织决定的重要事项，村支书避免了“掣肘”，既可以发挥头雁效应，带领村级组织认真贯彻落实;还可以发挥监督作用，监督和督促其他治理主体认真落实和执行。

二、村支书“一肩挑”的治理模式

我国地域广阔，乡村之间文化习俗、区位条件、资源禀赋、发展程度各不相同，村级组织在党的建设、组织设置、人员素质等方面也存在较大差异。因此，实施村支书“一肩挑”过程中，村级治理的领导班子设置应该保持“同中有异”的差异化而不是“一刀切”的同质化，必须结合各村实际，因地制宜，按需设置村领导班子。从“一肩挑”的实践看，村支书“一肩挑”后，村级领导班子主要形成以“一肩挑”村支书为核心的三种模式。三种模式针对三种不同的村庄情况，既能有效发挥党的领导，又有利于村内各项工作的顺利开展。

（一）“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子人数按照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）应该是3～7人。最规范的设置是，领导班子中包括“一肩挑”村支书1人，至少1位村支部副书记、1位村委会副主任以及其他成员（主要是指村文书等人员），共同组成村级治理的领导班子。2021年6月，甘肃省村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的比例已经达到912%[7]。在对甘肃省委组织部人员、驻村干部、乡镇干部、“一肩挑”人员的调研访谈中笔者了解到全省村支书“一肩挑”后村委班子组成大部分是“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员的模式。甘肃省古浪县黄花滩生态移民区富民新村属于异地搬迁扶贫后将原来的几个自然村合并建成的新村，村庄规模大、人口多，治理的任務重，“一肩挑”中形成“一肩挑”村支书+1位副书记+2位副主任+1位村文书的治理模式。

“一肩挑”村支书+副书记+副主任+其他成员的制度安排优势在村支书和村主任由村支书一人担任，既能够代表和执行上级组织的意图又能够代表全体村民的利益，从根本上实现了“政务”和“村务”一统。村支书一手抓“政务”和“村务”，工作中做到“政务”“村务”相互协调、齐头并进;一手负责为村庄发展把方向、谋大局、做决策。班子中为“一肩挑”村支书配备村支部和村委会副职，其中村支部副书记作为“一肩挑”村支书的副手，协助村支书处理党务工作，抓好村级党建。村委会副主任作为“一肩挑”村主任的副手，主要协助村主任处理好“村务”，抓好乡村建设和乡村发展等工作。一把手负总责，副职具体执行，村级工作有合作又有分工，形成明确的分工与合作关系，既能够有效应对一些村庄规模较大、人口较多、村级事务多、任务重的问题，“一肩挑”村书记也能够从繁琐、具体的事务中解脱出来，有更多的机会重点思考乡村发展的重大问题，着手解决上级组织交办的重要工作。

（二）“一肩挑”村支书+副书记+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子的第二种组成模式是村级领导班子中不设置村委会副主任的职位，而是为“一肩挑”村支书选配至少1名村支部副书记和1名村文书，共同组成村级治理的领导班子。这种班子模式是“一肩挑”后的一种特殊模式，其主要特点是村支书“一肩挑”，村级领导主要成员以村支部成员为主。这种模式可以将其视为“一肩挑”后村级组织的主要工作偏向于“党务”，旨在加强村级党建工作，做好管党治党强党的任务。甘肃省古浪县黄羊川镇一棵树村，过去村党组织存在虚化、弱化、软化的问题，在村庄中难以发挥领导核心作用。此次“一肩挑”中针对村党组织存在的问题进行针对性治理，形成“一肩挑”村支书+1位副书记+1位村文书的班子模式。

“一肩挑”村支书+副书记+其他成员为核心的村级领导班子设置主要是为应对部分村级党组织虚化、弱化、边缘化问题。基层党组织“三化”问题是党的十九大报告中明确指出需要解决的重点问题。十九大以来针对“三化”问题进行了相关治理，农村党组织“三化”问题已经发生根本转变，但个别地方并未完全治理好，依旧出现反复。农村基层党组织是党在农村工作的领导核心，如果党组织的组织力不够，党员干部能力不足，就难以在执行党的方针政策、推进乡村振兴和实现乡村治理现代化过程中起到引领和带动作用。面对“三化”问题，加强基层党建，提升村级党组织的组织力成为村级治理工作中的主要矛盾和需要解决的重点问题。因此，这类村庄“一肩挑”班子的设置，才会更加突出党的领导作用，在职务设置时偏向于村支部成员，重点设置村支部副书记的职务作为“一肩挑”村支书的副手，协助村支书重点抓基层党建，以提升村党组织的组织力和党员干部的能力素质，使村党组织真正成为村级治理的领导核心。

（三）“一肩挑”村支书+副主任+其他成员

村支书“一肩挑”后，村级领导班子的第三种组成模式是村党支部不单独设置村支部副书记的职位，村党支部工作由村支书统一领导和处理。村级领导班子中为“一肩挑”村支书配备至少1名村委会副主任和1名村文书，共同组成村级治理的领导核心。它的最大特点在于村级领导班子中除正职之外，主要的村干部人员以村委会成员为主，村“两委”工作更多的偏向关注“村务”。甘肃省玉门市六墩镇属于移民乡镇，乡镇的经济发展条件较差，主要任务是实现发展。此次村支书“一肩挑”中，六墩镇下辖的5个行政村，除安康村配置党支部副书记外，其余4个行政村安和村、昌盛村、柳北村、昌和村“一肩挑”中均形成“一肩挑”村支书+2位副主任+1名村文书的治理模式。

“一肩挑”村支书+副主任+其他成员的村级领导班子也是一种特殊的“一肩挑”模式。这样配置村领导班子的主要原因是这类村庄党建工作存在的问题少，党组织的各项工作开展顺利。但是村庄发展的先天条件较弱，发展中后劲不足，甚至存在“四无”（无村级集体经济、无县乡落户项目、无大户带动、无回乡人员创业）的情况。村庄发展的任务重，村庄的中心工作和重点任务是如何实现村庄发展。尤其是打赢脱贫攻坚战后，需要在巩固脱贫攻坚成果的基础上全面推进乡村振兴，实现乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[8]的总要求。发展乡村经济、推进基层民主、实施村民自治、兴办公共事业、维护社会治安等具体工作更多需要在村党组织领导下依靠村委会带领村民来办理。因此，村领导班子设置按照村庄发展需求，领导班子的成员向村委会倾斜，主要设置村委会副主任职务，协助“一肩挑”村支书抓好村庄发展工作，促进村庄“产业振兴、人才振兴、文化振兴 、生态振兴、组织振兴”[8]，实现村庄发展进步，村民生活富裕。

以上三种村支书“一肩挑”的治理模式各有特点，并无优劣之分，都是针对基层治理的具体问题所做的制度安排。第一种“一肩挑”治理模式组织设置规范，人员安排齐全，在工作中能够兼顾到方方面面，是大部分村庄所采用的模式。第二、第三种“一肩挑”模式针对性强，突出重点工作，工作中具有很强的指向性和目标性，主要针对有特殊情况的村庄。对于如何选择“一肩挑”的治理模式，各村需要结合实际，因地制宜，科学施策。

三、村支书“一肩挑”的实践难题

村支书“一肩挑”有利于加强党的领导、提高乡村治理的效能。但实施中也存在一些现实问题：党的“一肩挑”政策与现行《村民委员会组织法》之间存在张力，“一肩挑”推行中退出人员因利益受损引发矛盾冲突，村庄中党员的数量和质量难以满足“一肩挑”的选人要求，“一肩挑”村支书权力集中造成监督难等，需要我们在推进过程中厘清问题、化解难题。

（一）党的政策与村民自治之间的张力

党和国家的相关政策对“一肩挑”的要求是村支书通过法定程序担任村委会主任，同时也担任村级集体经济组织、合作经济组织负责人。由村支书兼任村主任和集体经济、合作经济的负责人，这种人事安排在人员选择上具有很强的“先定性”原则。但是，现行《村民委员会组织法》对村委会成员的选举采取程序中立和选举民主的原则。对候选人的资格只在年龄、是否本村人员和政治权利方面有限制，并且为了提升基层选举的民主性，落实村民的民主选举权，村民委员会候选人还可以由选民直接提名或者经过“海选”直接投票选举。从村民自治和依法选举的角度看，村委会主任候选人资格遵循普遍性原则。相关法律不限制非党员村民竞选村主任，只要符合条件且有竞选意愿的村民都可以参与村委会竞选。而且村民自治实施30多年来，村委会选举的普遍性原则和相关选举程序已经深入村民内心，关注选举的民主性以及候选人的能力、人品已经成为村民的一种习惯性价值取向和政治态度。如果硬性规定必须由村支书来兼任村委会主任，那么“一肩挑”的选人范围与村民自治的选举规则以及村民长期形成的选举观念之间存在张力。但是如果开放和扩大选人的范围，村支书能否顺利实现“一肩挑”的不确定性会增大。一些地方为了顺利实现村支书“一肩挑”，对非党员村民禁止其竞选村委会主任职务，这种做法缺少法律依据，甚至与《中华人民共和国村民委员会选举法》相背离。单纯地依靠政治权威推行“一肩挑”的行为，非但不能得到村民的认同与支持，而且会透支和侵蚀党和政府政治权威，从长远看必定会损害党和政府在基层的形象和权威。

（二）退出人员的利益损失与补偿

实施“一肩挑”，不论是村支书还是村主任必有一人要退出村级权力中心，在村庄中失去往日因职位带来的权力和权威。这种因党和国家政策变化而导致的利益受损，会使当事人感觉自己的能力尚可，并且没有犯明显的错误却被组织“抛弃”，容易在心理上产生很大落差，“引发‘利益受损者’的抗争”[9]。这些在村中有影响、有“能量”的人一旦产生不满情绪，可能会成为“一肩挑”实施的阻碍，还有可能导致其他的不稳定因素，给基层维稳工作造成负担。因此，建立合理的退出人员安置机制，安排好“一肩挑”过程中退选或者落选的村干部（主要是村主任或村支书），也是“一肩挑”稳定实施的重要环节。在“一肩挑”过程中，有三种情况需要对当事人进行相关的安置和补偿：第一种情况，村支书留任实现“一肩挑”，村主任竞选村委会副主任或者直接退出村级权力体系，需要对原村主任作出相关补偿。第二种情况，村主任留任，并由村主任兼任村支书实现“一肩挑”，村支书竞选村支部副书记或者直接退出村级权力体系，需要对原村支书作出相关补偿。第三种情况，村支书和村主任两人都竞选副职或者都退出村级权力体系，“一肩挑”村支书另选新人，需要对原村支书和村主任两人作出相关的补偿和安置。退出或落选人员的安置属于非正式的制度安排，只是一种应急准备措施。但是从基层选举的经验看，它的存在对化解退出人员的不满情绪、防止选举中意外事端的发生十分必要。

（三）“一肩挑”的选人要求与人才不足

“一肩挑”从“倡导实施”到“全面推行”，已成为一项硬性的政治任务。为保证“一肩挑”挑的顺利，离不开乡村人才资源的支撑。“一肩挑”的双重角色决定了候选人在党内和群众中间都必须有良好的基础，最终才有资格当选。因此，“一肩挑”对乡村的党员数量和质量提出了较高要求。尤其是改革开放以来，农村人口加速外流，许多人离土离乡进城务工，一些地方农村党员的数量和质量都难以滿足全面推行“一肩挑”的要求。从党员的数量来看，一些村子党员发展工作成效甚微，部分党组织每年发展的党员屈指可数，一些党组织甚至多年来都没有发展新党员。通过对P镇的调研发现，5年来P镇42个行政村总共发展党员43人，各村每年平均只发展1名党员。其中有19个村党支部未发展新党员，有个别村甚至17年来未发展一名党员[10]。党员数量过少使“一肩挑”选人受限，甚至出现没有符合“一肩挑”人选条件的村庄。从党员的质量来看，党员结构没有形成梯次配置。许多年轻人外出上学、务工，留在农村的老党员居多，大多数年龄偏高，文化层次相对较低，适合担任村干部的党员人数少。而且老党员由于年龄和文化的双重限制，缺乏干劲和闯劲，工作创新力不足。因此，要实现村支书 “一肩挑”的预期目标，必须加强乡村党员队伍建设，在质量和数量上双管齐下，才能保证村民在选举时有广泛对比和选择空间，保证“一肩挑”顺利实施。

（四）权力集中与有效监督的难题

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[11]。“两委”分设时形成村级治理的二元结构，在工作中既相互配合又相互制衡，同级之间能够相互监督防止权力滥用。“一肩挑”改变了村级权力的权力结构和运行规则。“一肩挑”后，当选人权力更加集中，导致“一把手”拥有了更大行动空间，副职、下级由于职位和权力受限，难以形成对正职的有效制约，很难起到有力的监督作用。“一肩挑”书记实际掌握的“绝对权力”很容易助长“一言堂”和“家长制”，导致专权和腐败等问题。村监委会主任由于是村党组织委员担任，本质上从属于村党组织，很难实现独立监督。村庄又是血缘、姻缘、地缘等构成的熟人社会，彼此之间有着千丝万缕的关系，导致村民代表在行使监督权方面存在软弱性和消极性，在不涉及自己根本利益的情况下，村民秉承着不得罪人的原则，普遍都怀有“搭便车”心理，希望有人带头监督，自己坐享成果，最终导致集体行动困境，致使村民代表会议的监督失灵，形同虚设。上级政府虽会成立巡查小组定期对各村展开巡查，但是这种巡查有开始重视但逐步放宽、放松的趋势，巡查中巡查小组的时间紧、任务重，工作很容易流于形式。上级政府对“一肩挑”干部考核监管也过松，考核细则的落实很多流于形式，不敢动真碰硬，造成“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的局面。总之，权力叠加带来的监督难是全面推行“一肩挑”的重要难题。

四、村支书“一肩挑”的制度优化

全面推行“一肩挑”是党和国家的政策要求，是各级政府必须完成的一项政治任务。因此，为保证“一肩挑”顺利实施，必须在实践中不断完善“一肩挑”制度。化解“一肩挑”与现有法律之间的张力，妥善安置退出人员，创新人才选拔机制，为“一肩挑”选人提供充足的人才资源，构建权力制约体系，加强对“一肩挑”书记的监督。

（一）“一肩挑”的前提：完善相关程序

解决好“一肩挑”与现有法律之间的张力必须从组织程序和选举程序两方面入手，不断健全相关制度。首先，做好“一肩挑”的前期宣传。县乡政府要提前动员，通过干部入村串户讲解、发放宣传单、张贴海报、挂横幅等手段做好“一肩挑”的相关政策宣传。主要从政治高度、国家政策、“一肩挑”的优势等方面做宣讲，村民了解到是国家要求，并且政府十分重视，无形中会增加他们选举中支持“一肩挑”的意愿。其次，严把入选关。对“一肩挑”的提名，上级党委和政府应该严格政治把关和素质把关，明确必备条件和否决条件，事前要经过摸排调查、党组织提名、党内外民主测评、组织审查，充分了解情况后再确定候选人选。要保证把政治素质高、业务能力强、群众基础好的党员推上来，保证在村委会主任选举中，党组织推出的人选能够“拿得出，选得上”。再次，优化提名程序。对于非党员不能将他们拒之门外，但对他们参选的标准要更加严格。如要求能力突出、群众基础好、有奉献精神、有责任心、年轻有知识，无违法犯罪行为等，还必须经过个人申请，组织审查和批准。这样既能使部分非党员望而却步，也能把有能力真正想参选的人员筛选出来，可谓一举两得。最后，差异化选举流程。在选举程序上应依据各村党建情况，分村分类设计“一肩挑”选举流程。党建基础好的村，可以采用从村支书到村主任“一肩挑”的路径。党建基础薄弱的村，则可采取从村主任到村支书的流程，先选出村主任，村主任再兼任村支书。若村主任为非党员，可在选举后经组织考察发展为党员，正式任命为村支书。对于难以实现“一肩挑”的村庄，可以由上级党组织选派优秀干部临时担任村支部书记，并不断充实党建力量，等时机成熟，再进行选举。

（二）“一肩挑”的关键：妥善安置退出人员

全面推行“一肩挑”会导致退出人员的利益损失，使他们成为“利益受损者”。这部分在村庄中有能量、会运作的人，如果他们从中阻挠必定使“一肩挑”无法顺利进行。因此，要建立安置措施，保障他们的合理利益，促使他们合作。主要措施是结合实际情况，给予精神抚慰、经济补偿、权力补偿。首先，由原来正职转任副职但未退出村级权力体系的人员。一方面要保持他们原来职位的待遇不变，做到降职不降待遇;另一方面，在新的村委班子分工中，“一肩挑”书记在掌握领导权的同时可以在工作中向副职做些职权方面的让渡，使副职在接受工作的同时获得较大的权力，这样“一肩挑”书记也能减轻工作压力，实现双赢。其次，因年龄问题或者个人不愿意担任副职想要提前退出的人员。一方面，上级部门要做好谈心谈话工作，讲政策讲方法做好心理安抚，把他们的思想包袱降到最低，还可以给予这些人村级荣誉，聘请他们担任村庄发展顾问，继续为村庄发展建言献策，尽量降低他们的心理落差;另一方面，按照政策落实“退休”待遇，最好保持原职位待遇不变或者略有降低。最后，对于退出村级权力体系，但是还未到退休年龄希望继续工作的人员。上级党委和政府可以结合实际进行再安置，将他们安置在乡镇部门或事业单位中。这种情况在经济发展比较好能够提供充足就业岗位的地区较容易落实，经济发展落后的地区则难以实行。总之，对于“一肩挑”中退出的人员进行柔性安置是一种必要的措施，做好这项工作对顺利推行“一肩挑”至关重要。

（三）“一肩挑”的核心：创新人才选拔机制

乡村振兴，人才先行。“实现乡村振兴的根本在政策支持，出路在制度创新，要害在人才支撑。”[12]人才是全面推行“一肩挑”的核心要素，必须不断发展壮大农村人才队伍，尤其是优化党员队伍。首先，改善现有党员干部能力素质提升机制。“一肩挑”要挑得好，关键在党员干部的能力素质。必须加强对现有党员干部各方面能力的培养，加强党性教育，坚定其为村民服务的信念，确保其政治素质过硬。还要不断提高党员干部发展村庄经济、带头致富和带领致富的能力和本领，只有这样才能赢得群众信任，获得群众支持。其次，创新人才引进机制。要打破地域、身份、职业界限，不拘一格选拔人才。不管是致富能手、退伍军人、乡村教师、乡村医生、退休返鄉人员、下乡服务人员等，只要是真正为农村发展着想、对农村发展有利的人员都可以作为人才加以优待。再次，创新人才培养机制。调整党员发展标准，坚持德才兼备、注重实绩和群众认可。要把有群众基础、有凝聚力、有影响力尤其是能够促进村庄经济社会发展、带领村民致富的“能人”作为党员发展的主要培养对象。重点关注本乡本土的大学毕业生、返乡创业人员、外出务工青年、退役军人等，将他们中的优秀人员作为重点对象培养，为党组织“输血”，不断优化党员队伍结构。最后，创新人才持续发展机制。要破除制度壁垒，为返乡人员在各方面提供便利。落实从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员的制度。从制度上提高保障，吸引青年人参与到乡村事务中来，鼓励有志青年争当职业村支书。加强荣誉激励，表彰先进典型，为青年人才树立榜样。

（四）“一肩挑”的发展：构建权力制约体系

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[11]。“一肩挑”使权力过度集中于村支书之手，若无行之有效的监督，必然会引发权力滥用和腐败，必须建立规范权力运行的相关制度，用制度管权、管人、管事。首先，完善外部监督机制。上级监督要常态化，细化监督责任，明确监督分工。建立以上级党组织为领导，纪检监察、民政、农业农村等多部门共同参与的监督机制。加强纪检监察机关发现问题、收集线索的能力，增强调查和惩处的力度。加强不定期党纪巡查，充分运用函询约谈、诫勉谈话等手段对“一肩挑”负责人形成警示。加强民政、农业农村等部门本领域的监督职责。加强对村干部任期、离任的审计制度，做到发现问题，终生追责，形成对“微腐败”的震慑。严格落实上级部门对“一肩挑”干部任期内的考核、考察，建立“一肩挑”干部定期工作汇报制度，严格落实考核规定。此外，还应发挥媒体的监督优势，让媒体深度参与乡村事务，及时关注和报道乡村发展中的重大问题，发挥舆论监督作用。其次，健全内部监督机制。落实村级工作集体讨论决策机制，村级重大事项、重要工作严格落实“‘四议’‘两公开’”，让权力在阳光下运行。村级班子内实行工作分工，村级工作虽难以做到明确分工，还是要尽量明确内部成员的权力边界与职责权限，做到相互协作、互相监督，防止村支书大权独揽、独断专行。规范村务监督委员会运行机制，完善村务监督制度，规范监督程序，明确监督权限，提升村务监督委员会的权威，重点解决村务监督委员会不愿监督、不敢监督、监督不了的问题，充分发挥其村级组织内部监督功能。要激活村民的权利意识，充分发挥村民代表会议拥有罢免权的监督功能，使“一肩挑”负责人警钟长鸣。

参考文献：

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[12] 孔祥智.乡村振兴的九个维度[M].广州：广东人民出版社，2018：262.

The Village Party Secretary’s “One Shoulder Carrying Multi-task” Governance Innovation，Practical Problems and System Optimization

CAI Wencheng，ZHU Rongkang

（College of Marxism，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China）

Abstract：In the new era，it is the political requirement of the Party and the state to fully implement the “one shoulder carrying multi-task” of the village Party secretary.In the process of “one shoulder carrying multi-task”，various localities combined with actual conditions to create different “one shoulder carrying multi-task” governance models.The Party's leadership has been strengthened，the conflicts between the “two committees” have been resolved，the relationship between the Party and the masses，cadres and the masses has been enhanced，and the governance efficiency of village-level organizations has been effectively improved.There are also certain problems，such as tension between the Party’s policy and the existing village committee’s organizational law in “one shoulder carrying multi-task”，conflicts caused by the loss of interests of retired personnel，insufficient number and quality of Party members in the village，and the difficulty in supervision over centralized power of village Party branch secretary.In order to ensure the smooth implementation of the “one shoulder carrying multi-task” policy，it is necessary to resolve the tension between the “one shoulder carrying multi-task” policy and the existing laws，properly arrange for retired personnel，innovate the talent selection mechanism，and build a power restriction system.

Key words：village party secretary “one shoulder carrying multi-task”; Party leadership;governance model;governance innovation;system optimization

（責任编辑：张洁）