PPP项目中工程变更对竣工结算的影响及策略分析

何孔荣，王富武，赵承遗

(1.兴山县发展和改革局 湖北 宜昌 443700；2.兴山县铁路建设办公室，湖北 宜昌 443700；3.武汉华夏理工学院 土木建筑工程学院，湖北 武汉 430223)

1 研究背景及现状

随着国内PPP项目推动发展，许多县市已经开始探索运用PPP模式来推动乡村振兴。其中，部分新建项目因为PPP运作流程的一些特点，在施工阶段难免出现工程变更的情况。由于PPP项目与传统工程施工的管理模式有所不同，其在工程变更流程与审批程序存在一定的特殊性。目前国内尚未出台专门针对PPP项目的工程变更相关政策法规，PPP项目建设阶段与工程变更相关的问题有爆发趋势，应引起项目实施机构及政府监管部门的重视。因此，对于我国的PPP项目的工程变更管理优化的研究，具有重大的理论意义和应用价值。

工程变更对竣工结算存在实质性的影响，但是不同的变更及变更处理策略又会对最终的竣工结算形成不同程度的偏差。PPP项目工程变更对建设项目的整体运行有着巨大的影响。戴同等[1]基于指标聚类的VFM定性评价方法改进与应用分析，提出改进型VFM定性评价方法可作为提升PPP项目管理的科学理论依据、改进型VFM定性评价模型具有PPP项目运行管理普适性、改进型VFM定性评价模型可推进VFM定量评价的实现等观点。李志广[2]认为PPP项目与传统工程施工的管理模式有所不同，在工程变更流程与审批程序存在一定特殊性，应引起项目实施机构及政府监管部门重视。胡旭辉[3]认为要加强对PPP项目全过程、全方位的管理与控制。黄达等[4]认为PPP项目工作模式应该通过企业和政府的合作实现对重大工程造价的共同管控，并通过加强设计工作控制、完善变更追责制度及制订争议解决方法等策略来提升PPP项目模式下的建筑工程造价管理水平。以上研究主要针对PPP项目的工程变更管理优化的研究，侧重点大都在于政府方应加强与企业的合作，加强共同管控上。本文主要针对PPP项目工程变更对竣工结算的影响分析，对工程变更的经济风险进行评价。

2 PPP项目工程变更存在的问题及风险

2.1 PPP项目工程变更存在的问题

2.1.1 现存变更手续复杂

PPP模式下工程变更流程相较传统工程模式略显复杂。传统工程模式下，发包方为项目单位，承包人为施工单位，关系相对简单。PPP模式下的相关方则包括实施机构、项目公司、社会资本方和负责建设施工的分、子公司等。通常是项目的实施机构和项目公司签订《PPP项目合同》，项目公司采用合法合规方式与选定的工程总承包单位或负责施工的社会资本方成员单位签订《工程承包合同》，由后者负责项目建设。

PPP项目执行过程中，项目单位会由最初的实施机构变更为项目公司，但不能直接根据相关法规中的“项目单位”字面意思，认为此时的项目公司便是“项目单位”，得到项目公司的批复后即可实施工程变更。项目公司无权审批工程变更事宜。

PPP项目发生工程变更时，首先由施工单位根据《施工承包合同》向项目公司主张，项目公司然后依据《PPP项目合同》，再向实施机构主张，只有获得实施机构的确认后，工程变更整个过程才算闭环。《PPP项目合同》是整个PPP项目执行过程的基础和核心，通常会就工程变更进行约定，例如常见的约定条款，“本项目涉及的工程变动以及工程量变更，分为甲方(实施机构)要求的变动和乙方(项目公司)要求的变动，并进行对应的约定和要求。”

2.1.2 缺乏相关的法律法规和行业规范

目前国内尚未出台专门针对PPP项目的工程变更相关政策法规，实践中仍参照传统工程项目的相关法律依据，主要包括《建筑法》《合同法》《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》《建设工程价款结算暂行办法》等法律法规相关条款。

2.1.3 PPP项目工程变更对主体的风险分析

工程变更很容易带来各种风险，特别是对于参与的主要主体——政府方和社会资本方而言，更是如此。

(1)政府方面临的风险。PPP项目的实施需要考虑政府的财力，如何以更低的价格办更多的事，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)规定，政府全部PPP项目的支出责任不得超过当期一般公共预算支出的10%，而一旦发生工程变更，往往就会带来政府方的支出发生改变，那么就会产生超过10%红线的风险。因此，对于政府方而言，需要关注政府的财政承受风险。

(2)社会资本方面临的风险。社会资本方参与PPP项目时，首先需要关注的风险即为项目的可行性风险。投标、谈判阶段，社会资本方应进行自我评估，判断其是否具有控制风险的能力。一般情况下，项目经过充分论证并且符合国家颁布的基准财务指标后才能推行。在分析PPP项目交易架构设计时，需要通过项目测算获得的财务指标分析其是否符合相应行业基准财务指标，以此来判断项目的可行性。而在建设过程中，如果发生了工程变更，就必须要控制其在之前预估的可承受范围之内，一旦超过可承受范围，则会对社会资本方自身的收益产生影响，那么项目能否继续运行下去就变得不可知了，甚至会带来一系列的纠纷和索赔问题。

3 工程变更对竣工结算的影响

3.1 政府方的履约能力受损

一般来说，对于实际上是否可以采取PPP模式的项目，就需要对其进行相应的财务承受能力的论证，综合考量政府方对于支出负有的相应责任，包括股权性支出、津贴性支出、风险性支出及配套性支出。对于可行性缺口补助PPP项目，政府的支出责任需要扣除相应的经营收入，因为对于经营收入的估算影响到项目财政承受能力。若未能对该类风险进行把控，则可能影响到项目投资资金的回笼，政府方的履约能力就会受到影响。

3.2 社会资本方利益受损

3.2.1 社会资本的收益得不到保障

资本是盈利的，如果项目资本的内部收益率和项目资本金净收益率等财务指标不符合标准，同样数额的资金投资于项目不如投资于其他高收益领域或储蓄到银行的话，对于社会资本一方，放弃项目是最明智的选择。或者，考虑到增加业绩等各方面的因素，采用中标后再行与政府方谈条件的策略，以中标为筹码通过合同或者其他的任何方式来补足投资收益。

3.2.2 施工利润倒贴

只赚一点施工费用或者说是通过对施工损失做出弥补。基于投资收益较低,往往必须要求投资者在项目的建设和施工顺利完成后才能寻求放弃，不过这并非太有利于项目的健康可持续发展。

4 以竣工结算为导向的工程变更优化策略

4.1 PPP项目执行制度优化和完善

目前国内尚未出台专门针对PPP项目的工程变更相关政策法规，实践中仍参照传统工程项目的相关法律依据，PPP项目建设阶段与工程变更相关的问题有爆发趋势。由于PPP项目与传统工程施工的管理模式有所不同，在工程变更流程与审批程序存在一定特殊性，所以项目实施机构及政府监管部门应重视PPP项目的工程变更相关问题，早日出台对应的法律法规、或者更新相应的行业标准，才是解决PPP项目工程变更引起的相关问题的基础，以便执法、监管部门有法可依，项目各参与方依法依规办事，进而逐步引导我国PPP项目工程变更走向合法合规、稳定可靠的趋势。

4.2 做好审计跟踪

大范围或多次的工程变更，可能造成项目建设投资总额大幅提升，将带来两大后果：财政承受能力论证通不过、项目建设投资超过概算10%以上。在采用政府付费和可行性缺口补助模式的PPP项目中，项目建设投资总额增加后，根据PPP合同中的调价公式，政府支出责任也将随之上升。财政部门将及时跟踪、更新PPP项目财政承受能力论证情况，如出现论证不能通过，可能会导致项目被退库、相关责任人被追责的后果。因此，PPP项目进行工程变更时，实施机构需会同财政部门评估对项目财政承受能力评价的影响，多方论证预防项目“出库”。

而关于项目超概，一旦违反规定进行超概投资，相关单位及责任人将面临相应处罚。因此当项目出现工程变更时，实施机构应结合工程变更具体情况实施对应管理程序，视项目具体情况组织发改、财政、审计、监察等部门进行会审论证，报政府部门审批。一旦在审计跟踪项目的过程中发现项目有超概的趋势，应当立即做出相应的应急措施，拿出备选方案计划，做出相应调整，及时止损。

4.3 将部分工程剥离另行立项实施

如果工程变更内容中新增内容属于独立项目，或原有项目中部分项目可以分割，则可以将这部分内容另行立项单独实施，这一做法可以在避免超概的同时，有效把控项目主体建设工程进度。但可能存在以下风险：分割工程项目，即俗称的“甩项”，改变了招投标文件中建设内容，有违招投标之嫌；部分项目另行发包，原社会资本中标可能性太低，可能会消极对待该方案；如中标剥离工程的工程承包商不是原PPP项目的施工单位，在工程衔接、现场管理等环节容易出现冲突，从而影响PPP项目的施工进展。