日本容器包装废弃物管理制度及其启示

鞠阿莲

（1.北京市城市管理研究院，北京 100028；2.生活垃圾检测分析与评价北京市重点实验室，北京 100028）

1 容器包装废弃物相关法律法规的建立

日本是针对容器包装废弃物处理立法较早的国家之一，早在20 世纪70年代，日本国会就颁布了《废弃物处理法》，对包装废弃物从研究到制造、排放、回收、再生利用等过程做出明确规定，开始了对容器包装废弃物的法律化管理[1]。

1995年，日本政府效仿欧洲，以“污染者付款”原则为基础，提出了由消费者负责将包装废弃物分类，市政府负责收集，私有企业获政府批准后对包装废弃物再生利用的回收利用方式。后来，随着垃圾产生量的急剧增长，日本生活垃圾填埋场的填埋年限仅剩余8.5 a，如果不采取措施，8 a 后日本的垃圾将无处填埋。根据当时的统计，家庭垃圾中60.6%（容积比）都是容器包装废弃物。为实现生活垃圾减量化，延长填埋场的使用年限，日本决定对容器包装废弃物进行再生利用，《容器包装再生利用法》应运而生。

《容器包装再生利用法》，全名为《关于促进容器包装的分类回收及再商品化等的法律》，该法于1997年开始实施，当时的实施内容仅限于瓶、罐及PET 瓶，2000年该法全面施行，对象中也新加入了纸质容器包装和塑料容器包装。该法的一个显著特点是强调包装废弃物回收和再生利用是全社会的义务，需要全体国民的相互合作完成[2]。

《容器包装再生利用法》第一章第一条对立法目的做了明确表述：“本法律的目的是，通过容器包装废弃物的源头减量、分类回收及分类回收后符合分类标准的容器包装的再商品化，实现生活垃圾减量及再生资源的充分利用，确保垃圾的妥善处理及资源的有效利用，以保护生活环境并促进国民经济的健康发展。”该条款体现了制定这部法律的目的，也明确了该法作为特别法在日本废弃物循环利用法律体系中的地位。《容器包装再生利用法》比《循环型社会基本法》的规定更具体、严格，并规定了一系列相关措施，更有利于生活环境的保护和国民经济的健康发展[3]。

2 容器包装废弃物的管理制度

2.1 容器包装废弃物的概念

《容器包装再生利用法》中的“容器包装”指的是，盛放商品的“容器”和包装商品的“包装”，且为商品被消费后或者与商品分离后不再需要的物品[4]，包括玻璃瓶、PET 瓶、纸质容器包装、塑料容器包装、铝罐、钢罐、纸盒、瓦楞纸板。也就是说，判断是否属于容器包装的标准第一是要求里面装的是“商品”，第二是被消费后或与商品分离后就不再需要。因此CD 盒、DVD 盒等拆开包装后仍旧需要的物品就不属于容器包装废弃物的范畴。

2.2 容器包装废弃物的管理流程

根据《容器包装再生利用法》的规定，凡使用容器、包装进行商品销售的企业，制造容器的企业，进口容器或带有容器包装的商品的企业，均称为“特定企业”，对容器包装负有再商品化义务，同时负有记录账簿及保管账簿的义务。但是,销售额在2.4 亿日元以下且员工少于20 人的制造业相关企业、销售额在7 000 万日元以下且员工少于5 人的服务业相关的规模较小的企业无需履行上述两项义务。此外，由于铝罐、钢罐、纸盒和瓦楞纸板在《容器包装再生利用法》出台之前就已按照《废弃物处理法》的规定由市镇村进行回收并有偿出售后进行再生利用，因此特定企业只对玻璃瓶、PET 瓶、纸质容器包装、塑料容器包装这4 类废弃物负有再商品化义务。特定企业履行再商品化义务的方式，通常是有偿委托日本容器包装再生利用协会。通常情况下，企业的包装废弃物产生量越大，支付的费用越多，从而间接制约了企业的过度包装行为。

公益财团法人日本容器包装再生利用协会（以下简称协会）成立于1996年，主要职责是根据特定企业的委托对符合分类基准的容器包装进行再生利用，同时负责宣传、普及容器包装再生利用相关知识，收集、提供相关信息，进行调查研究等，致力于保护生活环境，促进国民经济的健康发展。该协会目前共有职工33 人，所有职工均来自企业和社会团体，协会下设总务部、企划部、玻璃瓶事业部、PET 瓶事业部、纸质容器事业部和塑料容器事业部6 个部门，分别对不同的容器包装进行管理。

以塑料容器包装为例，其具体的管理流程为，特定企业支付再商品化费用给协会，协会与市镇村签订接收塑料容器包装的合同，并通过招标的方式，从登记在册的再商品化企业中选定再合作的商品化企业，委托其进行再商品化处理。接受委托的再商品化企业，负责将回收的容器包装由指定保管设施搬运到进行再商品化的工厂，完成再商品化后有偿交付给回收再利用企业，进行相关产品的制造。协会确认再生产品交付给回收再利用企业后，或者收到再商品化企业的交付业绩报告书后，向再商品化企业支付委托费用。这样可以防止再生产品被非法处理，详见图1。

图1 塑料制容器包装指定法人途径再生利用流程示意图

特定企业若不履行再生利用义务，国家会先后通过“指导”、“劝告”、“公告”、“命令”的方式进行督促，如若仍拒不履行，将受到处罚，处罚情形具体详见表1。

表1 容器包装特定企业拒不履行再生利用义务的处罚规定

2.3 容器包装废弃物的分类基准及品质等级

为保证容器包装的品质，提高再生利用的效率，协会制定了各类容器包装的分类基准，市镇村交付给协会的容器包装应该满足以下分类基准,详见表2。

表2 日本各类容器包装的分类基准

符合上述分类基准的容器包装叫做分类基准合格品，对于分类基准合格品，协会还制定了更加精细的品质要求。以PET 瓶为例，其品质分A 级、B 级、D 级3 种。具体考察项目及得分基准见表3。

表3 日本PET 瓶分类基准合格品品质等级及得分基准

近年来，在市民和市镇村的共同努力下，PET 瓶的A 级质量比率均保持在85%以上，其中2018年的A 级质量比为90.9%，同比增长2.6%，详见图2。高质量的分类品质对于提高再生利用率具有积极的作用。

图2 2012—2018年PET 瓶分类基准合格品各等级质量比率变化示意图

2.4 市镇村合理化减量基金制度

为推进容器包装的再生利用，提高资源化效率，2008年4月日本开始实施“市镇村合理化减量基金”制度。如果该年度实际发生的容器包装再生利用（再商品化）费用，低于事先预估的金额，则由企业将两者差额的一半交付给市镇村，具体的计算方法见图3。

图3 市镇村合理化减量基金的计算方法示意图

确定好合理化减量基金的总金额后，每年9月上旬，协会要根据各市镇村的回收情况进行考察，以分配具体的金额。考察的标准有两个，一个是容器包装的品质，另一个是容器包装的数量。品质即回收的容器包装的干净程度，数量即回收的容器包装的减量程度，两者各占一半的比例，品质高、减量效果好的市镇村获得的金额就高，相反就会比较低。这也有利于提高分类品质，更好地实现垃圾减量。

3 容器包装废弃物的再生利用情况

《容器包装再生利用法》实施以来，日本容器包装的回收和再生利用都取得了积极的进展。首先从市镇村交付给协会的容器包装的数量来看，1997年，市镇村交付给协会的玻璃瓶、PET 瓶分别为15 万t 和1 万t，1998年，交付量分别提高到28 万t 和10 万t，2000年交付的纸质容器包装和塑料容器包装分别为1 万t 和7 万t，2001年提高到2 万t 和17 万t，之后各类容器包装的回收量也保持平稳增长，详见图4。

图4 《容器包装再生利用法》实施后各类容器包装的回收量变化图

具体来看，2017年，市镇村交付给协会的容器包装共计122 万t[5]。其中，玻璃瓶35 万t，PET 瓶20 万t，纸质容器包装2 万t，塑料容器包装65 万t。经再商品化企业处理后再生产品的销售量约94 万t，总体再生利用率为77%。其中，玻璃瓶33 万t，PET 瓶16 万t，纸质容器包装2 万t，塑料容器包装44 万t，各类容器包装均有效地实现了再生利用。详见图5。

图5 2017年各类容器包装的协会回收量与再生产品销售量示意图

4 对我国的启示

日本的废弃物管理在世界上处于较高的水平，其完善的法律法规体系功不可没。在法律框架下，垃圾产生者、市町村与协会、企业相互配合，各司其职，容器包装废弃物回收和再利用形成良性循环，实现了有效的再生利用。从垃圾减量情况来看，1995年，日本生活垃圾填埋场的剩余使用年限为8.5 a，随着《容器包装再生利用法》等一系列法律法规的出台，容器包装等可回收物的回收量和再生利用率不断提高，填埋垃圾逐渐减少。到2017年，填埋场的剩余使用年限延长到21.8 a。

现在，我国的垃圾分类工作也有了很大的进展，分类准确率不断提高，但在容器包装废弃物的回收和再利用方面还有很大的提升空间。借鉴日本的做法，提出对我国容器包装废弃物处理的几点建议。

首先，制定、修订、完善现有的法律法规，规范垃圾产生者、回收企业、处理企业等的责任和义务，形成容器包装废弃物分类投放、分类回收、分类运输、分类处理的制度体系。

其次，采取多种宣传手段，形成长效机制，提高居民的环境保护意识，激发参与垃圾分类的热情。垃圾分类最重要的在于居民的参与，实现源头减量和源头分类，这是实现再利用的前提和基础。

再次，日本容器包装再生利用协会充分发挥自己的职责，成为连接市镇村和再生利用企业的桥梁，在提高容器包装废弃物的分类回收和再利用中起到了非常重要的作用。我国也有中国包装联合会等协会组织，应建立协调机制，充分发挥其在实现包装减量、分类回收和再利用方面的积极作用。

最后，政府应发挥主导作用，出台税收等方面的优惠政策，鼓励更多的企业参与到容器包装废弃物的处理和再利用中来。同时提供良好的技术创新环境，引导企业开展科研攻关，提高技术水平，不断提高再生品的品质。