欧盟碳边境调节机制的影响与应对分析

龙凤，董战峰 ，毕粉粉，周佳，连超

（1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.生态环境部环境规划院环境保护税研究中心，北京 100012）

引言

欧盟委员会于2021 年7 月14 日发布了欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），计划于2026 年起正式对欧盟进口的部分商品征收碳边境调节税，引起国际社会的强烈反响，印度、俄罗斯、南非、巴西等多个国家担心CBAM 极可能对贸易与经济带来负面影响。2022 年3 月，CBAM在欧盟理事会获得通过，中国应未雨绸缪、早做谋划，做好跟踪评估与预警应对，充分衔接国内碳达峰碳中和行动，为应对欧盟碳边境调节机制做好准备。

1 欧盟CBAM 实施情况分析

欧盟CBAM 旨在与碳排放交易体系并行运作。随着2019 年《欧洲绿色新政》的发布，欧盟显著提高了其碳减排雄心并加快了减排步伐，包括将2030 年减排目标从相对1990 年水平减排40%提高到至少减排55%，并于2050 年实现气候中和。为解决碳市场机制下存在的碳泄漏问题，欧盟在《欧洲绿色新政》中提出制定碳边境调节机制，即根据欧盟进口商品的含碳量对其进行价格调整、减少欧盟境内外企业在碳排放成本上的不对称，以保护欧盟企业的竞争力、避免碳泄漏、保障欧盟实现其减排目标，并激励贸易伙伴采取更强有力的减排措施[1]。欧盟拟通过对内减少碳市场免费配额，对外采用碳边境调节机制，来提高碳市场有效性，实现2030 年减排55%的目标。

CBAM 是欧盟推进绿色新政的核心举措。2019年12 月，欧盟委员会公布绿色新政，并将CBAM 列为核心内容，对部分行业采取这项措施，再逐渐向其他行业扩展，以避免由于各国气候雄心不同引起的碳泄露问题。随后，欧盟在2020 年3 月发布了初期CBAM 的影响评价，对CBAM 的立法动议进行细化，为CBAM 公开征求意见提供了一系列待评估的基本要素，标志着正式启动CBAM 动议的立法准备。2021年3 月，欧洲议会以144 票支持、70 票反对和181 票弃权通过了建立CBAM 的决议，尽管该决议没有强制性的法律效力，但这是迈入立法程序的重要一步。欧盟委员会于2021 年7 月14 日发布了CBAM 的立法议案[2]，议案中将水泥、钢铁、电力、铝和化肥作为首批纳入的行业，并设置了三年过渡期（2023—2025年），未来可能会逐步扩大到欧盟碳市场覆盖的其他行业。同年11 月29 日，欧洲议会的国际贸易委员会（INTA）公开了对该议案的《修正意见稿》，过渡期条款的结束日期和征税条款的生效日期都被提前了一年，意味着从2025 年起CBAM 就将正式开征，并为承认隐性碳价打开了大门，承认其他国家减碳政策的合规成本，强调欧盟应当与其伙伴合作创建一个可持续贸易的开放多边全球体系。虽然考虑隐性碳价会提升CBAM 的国际接受度，但在具体量化计算中可能带来挑战，并大大增加进口管理的行政成本[3]。2022 年3 月，CBAM 在欧盟理事会获得通过，方案未对之前欧盟委员会方案进行变动。欧盟CBAM 提案主要是针对2035 年前的实施计划，但这期间CBAM 是否会扩大行业和产品覆盖范围、是否包含产品生产过程中用电产生的间接排放都尚不明朗。有研究认为，欧盟CBAM立法议案的出台会加快初期被纳入的水泥、钢铁和铝等行业及行业大型企业的碳减排行动实施时间表[4]。

2 欧盟CBAM 的影响分析

国际上对欧盟CBAM 是否符合现行贸易规则普遍存有疑虑，欧盟CBAM 落地实施后，将对国际贸易格局产生重要影响。中国作为欧盟最大贸易伙伴，该机制也将对中国对欧盟出口及相关行业发展造成潜在影响，尤其是对中国碳密集型产业的出口造成一定的冲击。

2.1 针对CBAM 的国际反响分析

国际上对CBAM 存在较大争议。对CBAM 最普遍的质疑来自其《贸易技术壁垒（WTO/TBT）协定》合规性方面，其可能违反世界贸易组织（WTO）协定的争议点主要集中在非歧视原则与国民待遇规定、约束税率限制和豁免条款适用性等方面。例如，欧盟委员会已将CBAM 作为欧洲绿色新政的重要政策支柱之一，法国、德国的政府首脑已公开表态支持欧盟CBAM，来自西班牙、荷兰、奥地利等9 个欧盟成员国的高级政府官员也发表了专栏文章表态支持[5]。与政界的积极反应不同，欧盟众多行业组织对CBAM态度不一，钢铁等部分行业表达了反对意见，担心CBAM 会使欧盟为避免对境内企业的双重保护而减少免费发放的碳排放，而表达支持的行业如欧洲水泥协会等则认为CBAM 将有利于实现欧盟的碳中和目标。

发展中国家普遍对CBAM 持反对意见。中国、印度、俄罗斯、南非、巴西等多个发展中国家就CBAM持反对意见，认为欧盟是打着应对气候变化的幌子，推行保护主义措施，并提出CBAM 是一种变相的“绿色贸易壁垒”，违反了国际贸易的公平性。在WTO 市场准入委员会会议上，中国、俄罗斯、沙特阿拉伯、菲律宾、印度、巴西、美国和加拿大等在内的成员方均质疑欧盟CBAM 与WTO 规则的一致性，并集中在绿色贸易壁垒、共同但有区别的责任（CBDR）、价值链扭曲等方面。中国明确表达了对CBAM 的反对意见，2020 年11 月，中国生态环境部气候变化事务特别顾问解振华在出席中欧绿色合作高级别论坛时明确表示欧盟CBAM 在有效性、正当性、合法性和技术复杂性等方面都存在问题；2021 年7 月，生态环境部发言人在例行新闻发布会上也表示，CBAM 的本质仍是单边贸易措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既冲击了自由开放的多边贸易体系，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求。

经济合作与发展组织（OECD）的一些发达国家则支持此举措。美国是继欧盟之后率先提出碳边境调节的《公平、可负担、创新和有弹性的过渡和竞争法》（Fair,Affordable,Innovative,and Resilient Transition and Competition Act，简称FTCA）草案的国家。其措施与欧盟CBAM 相比，针对性更强、实施力度更为严苛。英国首相约翰逊提议西方七国首脑会议（G-7 Summit，G7）建立气候同盟，并表示正全力推动建立碳边境税制度。日本在近期公布的“绿色增长战略”中也表明正着手讨论实施碳关税事宜。加拿大也在其报告中提到将借助碳关税措施来避免全球碳泄露问题。总之，从美、英、日等国的行动推测，未来或将有更多国家出台各自的碳边境调节措施。

2.2 CBAM 的国际影响分析

CBAM 可能会深远影响国际贸易格局。国际影响主要表现在企业竞争力受损、贸易额减少引发连锁反应和引发国际争端、影响国际局势稳定等方面[6]。联合国贸易和发展会议报告[7]利用一般均衡模型（CGE）研究了欧盟CBAM 对全球国际贸易、CO2排放、收入和就业的潜在影响，结果表明，CBAM 可能会改变国际贸易格局，对发展中国家的出口产生不利影响，俄罗斯、塞尔维亚、乌克兰、南非以及中亚、东亚等国家能源密集型部门的出口将大幅减少。如果欧盟CBAM 以44 美元/吨CO2e 的价格实施，发展中国家的碳密集型行业的出口将减少1.4%，发达国家的收入将增加25 亿美元，而发展中国家的收入将减少59 亿美元。若以88 美元/吨CO2e 的价格实施，发展中国家的碳密集型行业的出口将减少2.4%。有分析认为，欧盟CBAM 不仅会使全球贸易重新洗牌，引发贸易保护主义争端，还可能在格拉斯哥谈判前制造潜在的外交问题[8]。

欧盟CBAM 对全球减排的作用较小。联合国贸易和发展会议报告[7]表明通过引入44 美元/吨CO2e 的碳边境调节税，碳泄漏可以从13.3%减少到5.2%；欧盟的本土碳定价为44 美元/吨CO2e 时，其全球碳排放量减少13%；在碳定价为88 美元/吨CO2e 时，其全球碳排放量减少21%；引入CBAM，其全球碳排放的减少量又可以增加0.8%～1.3%①此处引入CBAM，其全球碳排放的减少量还包括欧盟外其他国家。。总体来说，虽然碳泄漏问题确实能够有所缓解，但是CBAM 对全球减排的作用是相当小的，且欧盟对减少碳排放的积极影响将主要来自本土碳定价。中金研究院研究结果表明，欧盟CBAM 仅能小幅度减少欧盟地区的碳排放和碳泄露，对全球减排几乎没有促进作用；碳泄露量将减少0.9 亿吨，仅占当前欧盟碳泄露量的14%；全球总碳排放下降幅度仅有0.3%，对于全球减排几乎没有促进作用；全球为此付出的实际减排成本为88 美元/吨CO2e，约为欧盟碳交易体系（EU ETS）四月份碳价水平的1.6 倍[5]。

2.3 CBAM 对中国的潜在影响分析

欧盟提出CBAM 后，部分学者量化分析了其对中国的可能影响，不同研究均显示该政策将对中国的产品出口、国内生产和经济发展、就业等带来负面影响，而能源密集型的出口产品受冲击更大。由于采用的数据、研究方法和对欧盟CBAM 设计的假设不同，不同研究的结果也存在较大差异，具体见表1。

表1 关于欧盟CBAM对中国影响的部分量化研究[9]

综上来看，CBAM 对中国的潜在影响主要为以下方面：

碳密集产业将遭遇欧盟等国际市场竞争挤压。从中短期看，CBAM 对中国的影响主要体现在出口贸易上，整体影响有限。2020 年中国对欧盟出口3913.4亿美元，约占中国出口总额的15.1%和欧盟进口总额的22.4%，其中钢铁、铝、化肥、水泥出口额分别占中国对欧盟出口总额的0.96%、0.35%、0.02%和0.001%，合计出口51.89 亿美元[15]。根据UN Comtrade 数据[16]，2015—2019 年，中国钢铁出口欧盟（不包括英国）所占平均份额约为30%，铝出口份额中年均有15%的产品销往欧盟，肥料和水泥出口欧盟所占市场份额仅为2.3%和3.5%。CBAM 的实施将直接减少中国钢铁、铝产品、肥料和水泥产品的出口，其中受影响较大的主要是钢铁和铝两个行业，对肥料、水泥的影响相对较小。

促使贸易体系和产业格局发生变化。根据UN Comtrade 数据，2015—2019 年，美国钢铁产品进口占中国的出口市场份额为8%，澳大利亚、日本、泰国进口约为5%；除欧盟外，韩国、泰国、越南、土耳其铝产品进口占中国的出口市场份额在5%～10%；中国肥料出口市场对印度、巴西的市场依赖性较大，分别达17%、10%。对中国而言，为了给长期的生产结构调整以及节能减碳技术的研发预留充足时间，短期内中国企业可能会提前在新兴发展中国家寻找化肥、钢铁、铝等碳密集产品的新买家，从而对冲出口欧盟或其他发达国家面临的气候变化应对风险。因此国际市场上贸易转移现象将会发生，随着CBAM 的实施，中国在碳密集产品上的出口将可能从发达国家逐渐转移到新兴发展中国家。

或将加快中国碳价上涨，以缩小与欧盟碳价差距。2020 年中国碳价配额均价保持在3.28～12.62美元，明显低于EU ETS 价格（均价为28.8 美元）。2021 年7 月16 日，全国碳市场正式启动上线交易，碳交易价格基本在50 元/吨左右。而欧盟碳市场7 月份碳价维持在50 欧元/吨以上，约是中国的7.7 倍。中国碳交易价格明显低于欧盟碳市场价格的事实可能触发欧盟对此施加额外费用，为解决碳泄露问题，存在欧盟以中国碳成本较低为由对即使已经纳入国内碳市场交易部分的碳排放被欧盟征收一定碳税的可能性[17]。即便是中国对欧出口商品已经在国内支付了碳价，但因碳价的不对应，欧盟进口商还需要购买CBAM 证书，从碳价角度看，CBAM 如果落地实施，对中国碳排放权市场上的碳价会产生一定的影响[3]。

总体而言，欧盟CBAM 对全球减排的作用较小，对中国经济影响有限，但短期会削弱中国钢铁、铝等高碳密集型行业的出口竞争力；长远来看，新常态下中国“双碳”目标的推进，经济的低碳转型得到加速，出口内涵排放结构将不断优化[18]，CBAM 对中国的影响将逐步减弱。中国可以通过加快发展低碳技术与产品、完善碳定价和碳市场机制等措施为应对CBAM 做好准备。

3 应对欧盟碳边境调节机制的对策建议

3.1 深化国际绿色低碳发展合作

积极参与和引导制定国际规则。坚持应对气候变化的“共同但有区别的责任”原则，争取全球碳交易市场规则制定的话语权。围绕CBAM 的合法合规性及影响进行深入研究，进一步加强对欧盟CBAM 内容及实施方案等细节了解，重点围绕CBAM 的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO 规则协调性等内容，考量其合法合规性。加强与欧盟的碳对话机制建立，特别是针对CBAM 的关键问题如贸易产品的隐含碳测算、碳排放基准值设定等，与欧盟积极开展双边对话，克服政策和技术差距，妥善解决贸易和知识产权分歧。加强对话与协调，在国际多边气候治理框架加深中欧碳合作。通过务实合作提升应对气候变化的努力，降低碳边境调节机制的影响。此外，要警惕打着全球环境治理名义的单边贸易保护行为，在必要时考虑诉诸WTO 争端解决机制或采取对等的贸易反制措施[6]。

加强低碳发展全方位国际合作。推动建设“绿色丝绸之路”，充分发挥“一带一路”倡议绿色发展国际联盟作用。注重同印度、巴西、俄罗斯等发展中大国交流合作，重点依托“金砖+”“一带一路”倡议等合作机制推动建设“绿色丝绸之路”，通过绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式构建绿色发展多边合作平台，深化与沿线国家的绿色合作，提高应对气候变化的联动性，为中国积极推动全球气候治理及持续推进国内产业绿色低碳升级拓展新空间。

3.2 积极推进低碳技术运用和产业体系发展

充分发挥低碳技术的根本支撑作用。明确减排行业，分解减排目标，采取渐进式减排措施，以目标为导向制定产业调整政策，将减少碳排放的源头治理和增加碳吸收的末端治理相结合。推动无碳、低碳的碳减排技术在传统制造业等重点排放领域的开发、推广和应用，同时利用生态碳汇和碳捕集、利用与封存技术（CCUS）等负碳技术增加碳吸收和减少温室气体浓度，助力中国碳达峰碳中和目标的实现，同时增强对碳边境调节机制的应对能力。

着力构建绿色低碳循环发展经济体系。一方面，继续推动经济高质量发展，推进产业结构调整和升级，由清洁生产向低碳、零碳生产转型。进一步发展数字产业、高新技术产业和现代服务业，控制煤电、钢铁、水泥、石化、化工等高耗能产业的盲目扩张。调整优化能源结构，促进清洁低碳能源应用，推进低碳能源替代高碳能源、可再生能源替代化石能源。推进节能低碳建筑和低碳设施建设，构建绿色低碳交通运输体系，实现工业、能源、交通、建筑等领域低碳转型。另一方面，注重产业内部结构调整，全面推进低碳技术和产品发展。推动低碳技术创新应用，鼓励使用绿色低碳技术和可再生能源生产的产品，如对使用可再生能源直供电生产的工业品出口给予绿色碳标签。

持续深化调整绿色低碳贸易结构。通过优化贸易结构，提升中国绿色低碳竞争力，构建新型国内产业和国际产业链，为国内国际双循环发展提供助力。一方面，进一步完善促进绿色贸易发展的配套政策，发挥出口退税政策和绿色关税的导向性作用，逐步降低直至取消“两高一资”产品和低端工艺产品的出口退税政策，并针对高耗能高污染产品的出口加征关税。同时，建立出口产品全生命周期碳足迹追踪评价体系，完善出口产品碳记录，为准确核算出口产品碳强度提供数据支撑。另一方面，优化出口贸易结构，推动出口低碳化发展，积极推动绿色产品、资源和服务的出口贸易，扩大节能环保技术、清洁能源、环境治理等产品和服务的进出口规模，减少出口产品的隐含碳排放强度。

3.3 加快健全碳排放权交易制度

碳交易市场是推动实现最低成本减排的有效工具。中国可以通过完善碳市场机制，为应对CBAM提供更多支持。第一，中国应立足自身实际，加大全国碳排放权交易市场建设力度，推进碳排放权交易管理条例等更高层级法律法规出台。加快推动碳排放权基础设施建设，建立完善以国内碳市场为主的碳定价机制，降低企业进入碳市场交易门槛，扩展碳交易行业覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。逐步推行配额有偿分配，从而让碳价更好地反映市场供需，提高企业的碳价意识。第二，完善碳排放数据的监测、报送与核查（MRV）机制。准确有效的碳排放数据监测不仅为配额分配提供科学依据，同时也为企业应对CBAM 中可能出现的排放数据争议提供支持。对此，可将大数据、区块链技术同MRV 制度相结合，在已经建有完整的监测体系且数据质量较高的行业逐步推行在线监测制度，替代第三方核查机构的作用，并通过区块链技术保障在线监测数据的真实性。第三，积极探索与国外碳市场的链接。中国碳市场建设才刚起步，短期内实现与欧盟等国际市场对接难度较大，应更多在目标设定、配额初始发放、核算规则等碳交易规则方面加强与欧盟协调对接，推动国内碳市场项目与欧盟CBAM 项目互认，提升中国碳价机制的国际认可度，不仅能有效减少碳关税或获得碳关税豁免，还能增加碳市场的流动性和市场效率。

3.4 研究开征碳税助力深度碳减排

中国在推进碳市场建设的同时，应尽快深入开展碳税开征可行性研究，以促进“双碳”目标实现为目标，使碳排放相关税收留在国内并用于推动国内的低碳发展，从而减弱CBAM 的影响。从基本思路来看，应坚持宏观税负稳定、服务“双碳”目标、政策协调衔接、简便征收管理等原则，在环境保护税中设置碳税税目[19]。对纳税人范围为排放温室气体的企事业单位，以二氧化碳当量作为计税依据，并采用递进式分阶段提高税率，在开征时明确分阶段实施税率表。建议碳税收入专项用于支持碳减排、发展新能源、创新碳吸收等活动，以及给予受影响低收入群体补贴。对于重点纳税大户并采用低碳减排技术降碳减污绩效高的企业，应给予一定程度的税收减免优惠。如对免费取得的碳排放权配额予以征收碳税，后期实施有偿分配之后，可以对碳排放交易覆盖的企业给予碳税税收减免，同时设置碳价基线，当碳交易价格低于基线时，相关企业还需以碳税的形式支付差价。在碳税方案研究成熟时，推动修订我国《环境保护税法》，同时，协调《环境保护税法》其他需要修订的内容，如将挥发性有机物（VOCs）纳入征税范围等，争取一并推进修订工作。提高开征碳税的配套支撑能力，加强政策宣传解读。