“强化理论”在公共资源交易代理机构管理中的应用

隋洪明

【摘要】加强政府采购、工程招标代理机构（以下简称“公共资源交易代理机构”）的管理对提升公共资源市场化配置效率，优化公共资源交易市场营商环境有重要意义。本文借助斯金纳强化理论，分析当前公共资源交易代理机构存在的问题，从监管层面提出加强公共资源交易代理机构管理的措施，推动公共资源交易代理市场健康有序发展。

【关键词】强化理论；代理机构；公共资源交易；监督管理

近年来，在“放管服”改革的背景下，财政部、住房和城乡建设部分别于2015年1月、2018年3月取消了政府采购和招标代理机构资格要求，公共资源交易代理机构市场活动大幅提升。据不完全统计，截至2020年10月9日，全国范围内政府采购代理机构数量达23743家，2019年底工程招标代理机构共8832家。公共资源交易代理机构在数量上几何级增长的同时，代理机构专业水平也良莠不齐，影响了公共资源交易代理市场的健康发展。

目前公共资源交易代理机构发展存在的问题

专业能力不强。部分从业人员缺少必要的岗前法律法规和业务培训，服务只停留在“照猫画虎”的文件编制和交易程序组织上；法律意识不强，一定程度上存在主动迎合招标人或委托单位意图的现象。

管理不规范。部分代理机构的档案管理处于无专门档案室、无专人管理、无管理经验、电子档案无专业设备的“四无”状态，没有做到专业整理归档，缺乏防尘、防潮、防虫等基本保管措施；部分代理机构存在人员互相借用情况等。

电子化交易的组织能力不强。部分代理机构受人员数量、结构、稳定性等因素影响，缺少必要的电子化操作岗前培训，工作人员对电子化交易应用适应性不强，影响了电子化交易效率。

从强化理论视角分析上述问题的原因

强化理论是美国心理学家和行为科学家伯尔赫斯·弗雷德里克·斯金纳提出的，也称为行为修正理论。该理论把人的行为归因于外部环境的刺激，即当一种行为的后果得到肯定时，这种行为就会倾向于重复出现；而当一种行为的后果得到否定时，这种行为就会倾向于减弱或者停止。从监管层面来看，在强化理论视角下，公共资源代理机构存在相关问题，主要有以下原因。

激励机制缺失

强化理论作为改造性激励理论的一部分，强调行为结果对行为本身的影响。监管部门只有在行为结果和行为之间建立有效的激励机制，才能对代理机构的行为进行引导，并加以规范、限制、修正和改造，不断提升代理机构的专业化水平。目前，一方面《招标投标法》《政府采购法》及其实施条例均规定招标人（委托人）有权自行选择采购代理机构，另一方面，因部分代理机构动用“关系网”“灰色”手段承揽业务，使监管部门施加于代理机构管理的强化物（检查通报、处罚等）与代理机构最切身利益的业务量间的联系不强。激励机制缺失，使部分代理机构在提升专业能力、加强管理、适应新发展要求上的自我管理、自我发展与监管部门的期待存在一定落差。

强化手段单一

强化包括正强化、负强化和自然消退三种类型。目前监管部门对代理机构的管理大多停留在负强化层面，即通过各类督导检查（约谈、整改等）、行政处罚等强制性、威慑性手段对代理机构不符合监管要求的行为进行否定，较少运用正强化（表扬、认可、奖励等）手段对其在服务质量、专业水平等方面具有显著优势行为进行肯定评价，进而转化为招标人（委托人）对优秀代理机构的选择上。

信息反馈机制不完善

一方面，信息反馈渠道不统一。现阶段，多数地方对代理机构的监督采取行业监管模式，即不同的行业监管部门分别对各自领域从业的代理机构进行监督管理，并在各自渠道发布监督信息，而代理机构通常是跨行业从事代理业务，形成了“信息孤岛”。另一方面，信息反馈不及时。监管部门对代理机构和招标人（委托人）进行信息反馈没有动态汇总、排名，使代理机构、招标人（委托人）对代理机构的整体业务水平和能力无法及时了解，使行为结果对行为的强化力度减弱。

强化理论下促进公共资源代理市场发展的对策建议

建立激励机制

建议在代理机构从业行为与业务量之间建立联系机制，使得服务质量高、业务能力强的代理机构被选用的机会多，反之则减少。一方面，因目前代理机构基本都在跨行业代理项目，分行业对代理机构的管理已不能适应新形势发展的需要，应跨行业制定统一的代理机构从业行为评价规范标准，按照统一的评价规范标准，对代理机构开展的交易活动进行考核评价。另一方面，要进一步明确招标人（委托人）应根据考核评价结果择优选择代理机构。只有激励机制的有效建立，才能促使代理机构在服务质量、业务水平和强化管理提升上下功夫，才能推动公共资源交易代理机构市场有序竞争、健康发展。

改进强化手段

充分利用正、负强化和自然消退等手段加强对代理机构的管理。建立可量化的评价标准，实行分值管理，建立行为评价等级。一方面，可运用负强化和自然消退的手段对不希望发生的行为进行否定。例如，对代理机构违反法律法规除进行相应的行政处罚外，也按照代理机构从业行为评价规范进行扣分。扣分情形可根据行为发生的不同阶段，分别由监管人员、交易平台工作人员、招标人（委托人）、评标（审）专家在相应环节进行记录扣分，填写佐证材料，最后由行业监管部门认定。当代理机构分数在一定级别以下时，招标人（委托人）不得选择其从事代理业务。另一方面，要运用正强化的手段对代理机构正向行为予以肯定。例如，对管理制度、设施完善的代理机构予以评价加分，也可通过组织业务考试方式对业务能力突出的代理机构进行加分等。建立评价修复机制，对产生后果不严重的行为，允许代理机构在规定期限内通过修复承诺、接受约谈整改、参加修复培训、履行行政处罚等方式进行整改，整改完成后可申请恢复相应等级。

强化信息反馈

第一，建立统一的信息反馈渠道。可依托各地公共资源交易平台建立统一的信息反馈专栏，有效避免各行业监管部门分头监管产生的“信息孤岛”现象。同时可借助电子化手段，加强信息互通共享，建立代理机构行为评价系统，各方记录主体可通过系统对公共资源领域代理机构从业情况进行记录，监管部门通过系统进行认定和结果推送，系统对代理机构的信用评价结果自动进行汇总、定级，形成动态的电子管理档案，为各方当事人行为评价信息利用提供高效渠道。第二，增强信息反馈的及时性。对公共资源交易领域代理机构的行为评价，应在一定的期限内进行动态公示、排名，在接受社会各界监督，确保过程公开、公平、透明的同时，使代理机构、招标人（委托人）及时了解代理机构的整体业务水平和能力，根据结果及时调整下一步的行为。

（作者单位：威海市政务服务中心、威海市公共资源交易中心）

参考文献：

[1]董克用，李超平.人力资源管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2015：56.

[2]钟力平，斯金纳的强化理论及其应用[J].管理ABC，2008，（02）：70-71.

（责编：戎素梅）