基于内部控制视角的采购管理优化策略

翟晖 司佳

【摘要】在国家深化政府采购制度改革、主管部门国家卫生健康委大力开展规范和加强政府采购管理三年专项行动的大背景下，我单位改变了原采购管理的无序和分散的状态，强化了采购工作的归口管理，完善了内部管理程序，规范了集中采购的方式和流程。但是，由于采购工作政策性强且更新快、关注度高且风险大、涉及部门众多且管理链条长，为了兼顾国家、单位、市场主体及内部机构等多方利益，新制度试行期间也暴露出一些问题亟待解决。本文基于内部控制理论，重点识别、评估新制度试行期间采购管理中的问题和风险，提出建立适合机关特点的采购管理机制，进一步完善采购管理制度和管理流程。

【关键词】内部控制理论；采购需求；业务归口

研究背景

“谁采购、谁负责”

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）。《深改方案》强调，“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任”。在今后一个时期，以强化采购人主体责任为核心，全面落实“谁采购、谁负责”的原则将是采购人必须准确把握的新任务新要求。在此背景下，采购人进一步强化政府采购工作的内控管理体系建设显得尤为重要。

增强“四个意识”、做到“两个维护”

2020年，国家卫生健康委连续印发《国家卫生健康委关于进一步规范和加强政府采购管理工作的通知》（国卫财务函〔2020〕250号）和《国家卫生健康委办公厅关于全面落实规范和加强政府采购管理三年专项行动工作的通知》（国卫办财务函〔2020〕633号）。国家卫生健康委开展全系统2020年-2022年规范和加强政府采购管理专项行动，要求各预算单位要高度重视，提高政治站位，进一步增强“四个意识”，坚决做到“两个维护”，深刻认识规范和加强政府采购管理工作的重要意义和重要作用，严格依法采购，严格按照程序采购，严格监督管理。

推进“放管服”、提高风险防控

近年来，国家逐年加大对院校的资金投入力度，以支持“中国医学卫生健康研究和教育的核心基地，中国医学卫生健康事业的先进思想源和强劲动力源”的总体发展目标的实现。与此同时，国家大力推进“放管服”改革，科研院所、高等院校自主支配人财物的权力不断扩大，廉政风险也随之加大，因而要求科研院所、高等院校不断提升内部治理和风险管理水平。财政性资金的使用要依法实施政府采购。政府采购活动是经济活动的重要环节，也是廉政风险防控的重点。

对标分析

内控采购政策

1.采购范围更广

新制度相关定义主要来源于《政府采购法》及其实施条例。如，本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。但国家采购相关政策办法规范要求的是属于政府采购范围内的，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。新制度是规范院校机关使用纳入院校机关财务管理的各类资金组织的货物、工程和服务采购活动均适用，采购管理规范范围更广。

2.采购组织形式更细

按照《政府采购法》，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。按照《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号），相关概念包括政府集中采购机构采购项目、部门集中采购项目和分散采购限额标准。新制度规定院校机关采购组织形式包括政府集中采购、院校机关集中采购和部门自行采购，相比国家政府采购要求，新制度按照品目和限额进行更细化的分类规范要求。

3.采购方式更多样

按照《政府采购法》，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），政府采购方式还包括竞争性磋商采购方式。除此之外，新制度根据本单位采购管理实际需要，增加了比选、直接派单和直接协议采购方式，并降低货物和服务政府采购方式限额。

内控管理规范

1.采购决策机制基本建立

《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号，以下简称《指导意见》）要求完善决策机制。采购人、集中采购机构和监管部门应当建立健全内部政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。新制度明确院校机关采购领导小组为院校机关采购工作的决策机构，全面领导院校机关的采购工作。

2.归口管理基本实现

归口管理是根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。《指导意见》要求采购人明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。新制度规定成立由资产中心、院校办公室、工程、后勤、信息化、教学服务等业务的主管部门（处室）组成的采购工作小组，负责院校机关采购业务的实施工作，并确定院校机关采购工作小组归口采购范围及分工，另外明确资产中心为采购归口管理部门，与内控规范归口管理要求相符。

3.采购管控点基本覆盖

采购管控包括采购申请与审核、采购组织形式确定、采购方式确定及变更、采购验收4个环节，其中采购申请与审核环节管控点包括单位采购审核分级授权机制、单位业务归口部门与财务归口部门审核内容。采购组织形式确定环节管控点包括单位政府集中采购组织形式及范围标准、单位自行采购组织形式及范围标准。采购方式确定及变更环节管控点主要是单位采购方式确定及变更的主体、权限、程序。采购验收环节管控点单位采购验收主体、程序及结果应用。

问题难点

由于采购工作政策性强且更新快、关注度高且风险大、涉及部门众多且管理链条长，为了兼顾国家、单位、市场主体及内部机构等多方利益，新制度试行后也暴露出一些问题亟待解决，尤其是非采购方面的其他问题。

业务归口不到位

新制度试行期间各部门、各学院提出的一些采购申请，比如各种设备的维修、办公用品、消防设施用品、图书、教学或科研用软件等。这些采购申请提出的部门一般都是采购内容的最终使用者，他们往往把花钱等同于采购，把采购申请的审批代替事项审批。从大量零散的采购申请中发现，本应按照业务归口的事项、由业务归口部门提出的采购申请，现在都是分散地由各部门、各学院提出。这样的业务管理机制必然会导致采购的分散，而且由于信息不对称，相同的采购内容缺乏整合，会导致采购的分拆和重复，增加管理难度和管控风险。

采购需求论证不够充分

《政府采购法实施条例》第十五条规定“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求……除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”但存在缺乏充分的市场调研，采购需求“拍脑门”，采购需求不明确、具有倾向性和排他性等问题。

采购预算编制不够准确

由于对采购需求缺乏科学论证和市场调研，预算编制准备不足、不够具体细化，盲目申报了预算，但是实际执行过程中出现采购活动无法按照批复的预算执行的情况。年初未做好规划的事项，年中追加调整预算的程序非常繁琐，因此既会影响预算执行的进度，又会影响单位工作的推进速度。

采购管理岗位和人员不足

采购管理是一项专业性较强的工作，目前单位资金量大、采购量较大、采购内容多样、采购频次高，国家制定的相关规定众多，采购管理步骤复杂。但是设置岗位和配备的人员严重不足，岗位职责和分工也待进一步明确。

采购管控和效率权衡取舍

由于新制度规范的范围大于政府采购的范围，因此对于新制度管辖的采购业务范围有待进一步界定。相比新制度实施前，目前增加了采购管理流程环节和审核管控，采购管控力度的加大，但是管理手段和管理力量严重不足，因此，管控与效率需进一步权衡取舍。

优化完善举措

进一步加强业务归口管理

这涉及单位整体业务重塑和流程再造，重新梳理业务流程，加强横向管理与协调，需要多个部门进行协同配合。加强业务归口管理，有利于采购需求的整合，有利于采购预算的编制和执行，有利于采购管控风险的降低。

完善采购需求规范，加强采购需求论证

为加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标，根据《政府采购法》及其实施条例等有关法律法规，财政部制定出台了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号），2021年7月1日正式实施。该办法要求采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。新制度修订中将增加采购需求相关管理规定内容，强化采购需求部门的职责，厘清采购需求部门和采购管理部门的职责边界。采购需求不符合要求、未经过审核审批的，不予以实施后续采购工作。

提高采购预算编制质量，严肃预算管控

采购预算是采购实施的必要前提条件，需按照财政部预算管理要求编制采购预算，并通过相关部门审核批复确定，无采购预算不能开展采购。同时，加强预算控制，强化对采购活动的预算约束，使预算管理贯穿于采购活动的全过程。

明确采购岗位职责，落实采购人员编制

合理设置采购内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求提出与审核、采购方式确定与审核、采购执行与验收、采购验收与登记等不相容岗位相互分离。制定采购岗位说明书，以书面形式明确采购岗位职责、采购岗位权力以及与其他岗位或外界的关系。确定采购管理人员编制人数，安排符合采购岗位要求、具有岗位胜任能力的工作人员，并加强岗位培训。采购岗位作为高风险岗位，适时制定采购关键岗位人员轮岗制度，实现采购轮岗制度化管理。

研发采购管理系统，提高管控效率

研发采购管理系统与预算管理系统、合同管理系统、资产管理系统有机结合，利用信息技术手段，实现采购进度可视化，采购流程信息化，提高采购透明度，提高采购效率，达到效率与控制相平衡。将岗位与职权内嵌于采购流程，强化内控，实现采购合法合规。通过对采购事项进行数据分析和数据挖掘，对于延续性，采购内容、采购方式和采购预算经费均没有变化的采购项目，可简化内部管控流程。对于新增、采购预算金额较大、采购内容复杂、采购风险较大的采购项目，可进一步优化采购管控流程，把控关键环节，提高采购效率。

（作者单位：中国医学科学院、北京协和医学院）

（责编：梁晋）