地方政府投资工程项目管理模式研究

陈玉东

【摘要】地方政府的投资项目对社会经济发展具有深远影响，是地方政府规范市场经济结构、有效引导和带动地方经济发展的手段，与国家生产经济息息相关，也因此引起各领域学者对地方政府投资目标的关注。本文结合地方政府投资项目的特点和长岛县第二期海岸整治工程实施实例，提出了地方政府投资项目管理措施建议。

【关键词】地方政府；投资项目；管理模式

地方政府投资项目的特点

第一，投资资金占地方政府财政支出的比重较大、投资周期很长。根据不同地区的发展速度，地方政府的投资比例也不尽相同。地方政府通过投资交通、能源、农业和供水等公共设施，可以改善人民的生活条件，建设好基础设施，实现经济和社会的可持续发展。

第二，许多地方政府的投资项目都是非商业性的，对社会民生发展有重大影响。在市场经济体制下，投资者倾向于最大限度地提高收益，但涉及公共利益的基础设施普遍缺乏盈利能力，必须通过地方政府部门实施。

地方政府投資项目管理模式案例分析

投资项目概况

长岛县岸摊整治修复项目（二期）经烟台市海洋与渔业局《关于长岛县岸滩整治修复项目（二期）可行性研究报告的批复》（烟海渔函〔2017〕94号）批准实施建设。初步设计经烟台市海洋与渔业局《关于长岛县岸滩整治修复项目（二期）初步设计的批复》（烟海渔函〔2017〕113号）批复。项目投资估算2106.43万元，其中工程费用1839.88万元，其他费用205.2万元，预备费61.35万元。省级海域使用金1342万元，地方投资764.43万元。对长岛县北长山岛、砣矶岛和小黑山岛等三座岛屿进行岸滩整治修复。整治修复岸线总长约1728.49米，包括清理垃圾约13000立方，新建护岸约1728.49米。

投资项目建设阶段

该项目于2018年4月25日开工建设，2018年12月5日全部建设完成。实际完成岸线整治1765.6米，岸滩清理13041.3立方米，新建护岸1765.6米，符合项目审批要求。在项目实施过程中，负责项目实施的长岛县海洋渔业局成立了项目负责人小组，对项目建设的全过程进行监督管理。根据《山东省海域使用金支出项目管理办法》的有关规定，项目实行公开招标，并签订了施工和监理合同。在监察工程项目申请的提交和施工过程中，严格按照长岛县工程项目拨款管理办法，执行工程汇报和进度报告制度，并严格执行长岛海域海洋渔业项目建设管理规范体系。在施工过程中，监理部门成立了项目控制部门，按照工作标准要求，确保项目顺利实施。

投资项目验收阶段

按照项目融资安排，严格使用和控制资金，依照工程进度和合同安排及时支付项目资金，付款时间表与项目实施进度相吻合，避免延误、挪用。对项目资金使用情况进行定期计划检查，及时发现和解决资金使用和项目建设中存在的问题，上报项目进展情况和资金使用情况基本数据，并对目标账户进行管理；记录保存完整，以确保记录的安全。工程完成后，监察处会对各部分进行工程质素评估。各参与建筑、设计、监督、施工单位在工程竣工验收结果报告中，对工程质量提出意见。该项目是公众工程，主要目的是保护海岸，提供一个安全优美的海洋旅游环境。该项目实施后，沿海自然景观和生态环境得到有效改善，海滩、海洋生物及其自然栖息地得到保护。可设立选定的海岸生态旅游区，为岛上居民提供优质的娱乐场所。合理利用沿海地区的自然和人文优势，有利于业余渔业、生态渔业和旅游业的快速健康发展，也有利于保持海滩自然景观与生态环境的平衡。

完善地方政府投资项目管理的建议

健全基层地方政府投资项目监管机制

规范地方政府的管理过程。一是根据国家工程建设的法律法规和地方治理方式，制定实现工程目标的奖惩办法，建立评价机制，完善管理制度。二是通过决策、执行和划分监督职能，建立项目业主、建设运营单位的监督制约机制，履行各自的建设单位监督职责。三是加强合同管理，业主、施工单位和经营单位通过签订合同，明确各方的权利、义务和利益，发生矛盾时，应依据合同作相应处理。

发挥地方政府部门的监督职能。项目审计监督是规范项目管理的重要途径，地方政府部门的专门审计机关，要对地方政府投资项目的审计工作实行全程监督。目前，地方政府审计机关主要负责事后审计，地方主要政府部门是投资项目的建设者，施工过程复杂，后续审计中获得的信息和数据误差较大，难以有效开展审计工作。根据国家审计立法和条例，审计机关必须根据当地情况制定业务性的现场审计方案。

充分依靠专业人士和社会中介组织

成功的项目管理需要依靠专业的项目经理。专业的项目管理需要专业人员，如设计人员、造价工程师、建筑师、安全工程师等，以及可行性研究、设计院、工程建设公司、监理机构等专业机构，可以委托相关咨询机构和项目管理公司等中介机构专门管理地方政府的投资项目。

大力推行项目管理代建制，规范代建市场

1.制定和完善代建相关法律法规，明确代建单位的法律地位

依据法律法规，明确代建单位权利、义务等。目前代理建设市场由于施工主体的权利义务不明确，代理行业往往处于弱势，难以激发代理建设单位的积极性，代理建设的利益风险不对称，不利于代理建设市场的发展。以法律形式明确施工参与人的职责和利益，是施工代理活动的基础和基本保障。在研究和总结外地发展经验的基础上，可以总结成功的方法和经验，开展替代结构的试验性活动，并提出建立其运作框架的试验性方法。

2.地方政府投资工程项目管理实行代建制

一方面，建立新的地方政府投资项目管理结构，是项目管理的一项重要创新，是项目管理的趋势，发展潜力和空间巨大。另一方面，要充分激发地方国有企业参与市场建设的动力，改变以城市区块垄断地位为特征的局面。以城市投资集团旗下现有建设机构分拆，鼓励代理建设市场主体公平公正公开参与，鼓励建设投资和其他经验丰富的国有企业参与市场代理建设，形成建筑企业国有代理竞争结构。

此外，还要完善代理建筑行业标准，严格执行代理建筑资质审定程序，确保代理建筑部门具备专业能力和良好的社会信用。从财务资金管理、风险管理、安全管理、质量管理、工作日管理、环境保护和项目实施预期利润等各个方面进行评估，形成完整的项目管理文件，完善和指导代理建设市场发展，积累宝贵经验。

结语

地方政府投资工程项目管理模式众多、涉及面广，其特点是管理的复杂性。由于工程项目管理具有多样性、复杂性的特点，研究工程项目管理模式难度大，需要不断改进和完善。笔者结合实际，对此提出了自己的建议，希望对行业同仁有所帮助。

（作者单位：长岛海洋生态文明综合试验区国有资产运营保障中心）

参考文献：

[1]李艳飞，王亮.政府投资工程项目管理模式探讨[J].工程技术研究，2017（12）：172-173.

[2]陈立图.东莞市镇街政府投资工程项目管理模式改进意见[J].山西建筑，2014，40（16）：260-262.

（责编：梁晋）