关于完善成品油消费税政策的思考

章丽莉

摘要： 成品油消费税政策及监管一直受各方关注。在分析成品油消费税征管中征税范围、征收环节、政府监管等方面存在问题的基础上，针对性地提出完善相关税收政策和监管的建议，以期真正发挥成品油消费税引导消费方向、加强环境保护、增加财政收入，促进成品油市场公平竞争、炼油行业健康发展的目的。

关键词： 成品油;消费税;税收政策

0 引言

作为消费税的一个重要税目，我国成品油消费税自1994年开征以来，历经多次调整，基本可以分为3个重要阶段：

开征与扩围（1994—2008年）、价税费联动（2009—2014年）、税率大幅提升（2014年至今）。2014年年底—2015年年初，财政部、国家税务总局3个月内下发2份有关提高成品油消费税的文件。根据文件，2015年1月13日起，汽油、石脑油、润滑油和溶剂油的消费税增加到1.52元/升，柴油、燃料油和航空煤油的消费税增加到1.2元/升（航空煤油暂缓征收），两大类成品油消费税单位税额分别提高了52%和50%。随着成品油消费税税负的增加，石油化工行业发展和市场环境的变化，成品油消费税的税务风险敞口增大，成品油市场的正常经营秩序和消费税征管受到了一定的影响。为了加大成品油消费税征收力度，2018年1月2日，国家税务总局下发了2018年第1号公告，要求成品油发票必须通过增值税发票新系统中的成品油发票模块开具，并且每种油品的发票开具量不能超过采购取得发票和海关完税凭证列明的相应油品的总数量。为了堵住进口环节的漏洞，2021年5月12日，财政部、海关总署、国家税务总局联合下发2021年第19号公告，要求对归入税则号列27075000，且200℃以下时蒸馏出的芳烃以体积计小于95%的进口产品和归入税则号列27079990、27101299的进口产品视同石脑油按1.52元/升征收进口环节消费税;对归入税则号列27150000，且440℃以下时蒸馏出的矿物油以体积计大于5%的进口产品，视同燃料油按1.2元/升收进口环节消费税。这些税则号列主要是混合芳烃、轻循环油、稀释沥青等含有较多芳烃或沥青成分的产品。这些产品可以通过进一步加工生产为燃油产品并流向非法经营渠道。成品油消费税的征管政策一直在不断完善，但仍爆出涉税金额巨大的偷逃成品油消费税的案件。如何调整成品油消费税政策并强化监管，一直是业内讨论的问题。国家“十四五”规划中明确提出消费税征收范围和税率需要调整和优化，并将征收环节后移同，稳定下划地方。这为成品油消费税政策的进一步优化指明了方向。

1 成品油消费税征管中存在的主要问题

征收成品油消费税的主要目的是引导消费方向，减少对原油这种不可再生资源的消耗;加强环境保护，减少碳排放，助力我国实现2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标;增加国家财政收入，通过收入再分配促进社会公平。成品油消费税的征收，不仅是引导成品油消费的财税政策，更能够促进能源清洁生产，减少废气排放水平，对国家安全、绿色、高质量发展具有重要意义。但在实际运行中，仍存在大量非标油、调和油冲击成品油市场，严重侵蚀消费税税基;质量不合格油品会增加污染物排放，加剧生态环境保护难度;不符合安全规定私设成品油加注设备设施，严重威胁人民群众生命安全等问题。产生这些问题的原因主要有4个。

1.1 成品油消费税的征税范围很难明确

国家税务总局在2012年第47号公告中规定，纳税人以原油或其他原料生产加工的，在常温常压条件下呈液态的产品（沥青除外），如不符合国家或行业标准，并且没有事先将由省级及以上质监部门出具的质量检验证明上报相关税务机关进行备案的，都应征收消费税。后续，为了进一步明确区分应税与非应税产品，国家税务总局2013年第50号公告明确通过产品的化学特性、生产许可、主要原料和外观形态、国家标准或行业标准4个方面进行区分。现有成品油消费税税目中，除石脑油为企业标准外，其他商品均有明确的国家标准或行业标准，通过项目检测分析基本能够确定其是否为应税产品。但是，由于炼油生产的石油产品类型众多，有一些馏程、性质相近的产品很难准确定性，部分不符合标准的产品未开具成品油发票但流入了燃油市场，部分产品兼具化工属性，但可以通过进一步加工或调和，转换于中间产品和最终产品之间。因此，一些企业通过对个别指标的调整等非法手段将应税产品纳入非应税范围，造成消费税大量流失。

1.2 成品油消费税的征收环节过于集中

成品油消费税在生产和进口环节征收，炼油生产企业、成品油进口商承担纳税义务。在以国有炼油企业为主的时期，生产集中度高，便于税收监管，能够确保税款及时足额进行征收，提高征管效率。但是，随着多元资本陆续进入国内炼油行业，炼油产能过剩不断加剧，仅在生产环节征收消费税会给炼油企业增加较重的负担，加大了企业偷漏税的动机。虽然国家税务总局在2018年第1号公告中明确要求通过增值税发票系统中的特定模块对消费税进行管理，但 “以票控税”的要求也催生了其他问题。由于绝大多数成品油消费者不要求开具发票，因此，很难通过发票对实际的成品油数量、流向进行全流程监管。在利益驱动下，有些企业甚至通过采取油票分离、改名变票等手段偷逃成品油消费税，甚至违规进行增值税进项税抵扣。

1.3 成品油消费税的政府监管主动性不强

消费税属于中央税，收入归中央所有。消费税是价内税，缴纳得越多，生产企业的利润就越小，利润情况直接影响企业所得税的规模，而企业所得税属于中央和地方共享税，与地方财政收入密切相关。而不同税种在中央和地方的分享机制不同，这在一定程度上会影响炼油生产企业所在地方征管的积极性。同时，石油行业一般是地方经济发展的重要支柱，对地方经济发展有很大贡献，地方政府也可能存在保护主义倾向[1]。在成品油销售环节，因成品油批发和零售网点众多，税收监管难度大，消费地税务机关普遍认为成品油消费税在生产和进口环节征收，税收监管应由生产企业所在地负责，所以消费地监管也缺乏积极性。在监管手段上，成品油没有卷烟专卖的渠道管控，导致监管缺乏源头管控、集中管控的优势，监管水平和效果很难提升。

1.4 偷逃成品油消费税社会影响恶劣

近年来，多家税务机关通报虚开增值税专用发票案，涉案金额巨大，社会影响极其恶劣。2021年1月，山东省日照市公安局山海天分局侦破“11·26”特大案件，犯罪嫌疑人采取在全国多地注册石油化工类公司，并联系实际用票企业和非法贸易商，以品名“原油”“重质油”“沥青”等非应税产品发票虚开给“变票”公司，后经“变票”公司将非应税产品品名发票非法变更为“燃料油”的应税产品品名增值税专用发票，涉案价税合计高达1 500亿元。2022年1月，辽宁省税务局稽查局通报，盘锦市3家公司以篡改生产设备名称等方式为掩护，以虚开增值税专用发票为手段，通过将应税成品油变名为非应税化工品销售等方式，偷逃成品油消费税。涉案企业在规定期限内未能缴清税款、滞纳金和罚款，相关人员涉嫌构成虚开增值税专用发票罪和逃避缴纳税款罪，已依法移送司法机关。这两起典型案件虽然是虚开增值税专用发票案，但实际并不会影响增值税的征收，其变票、改名的根本目的是偷逃消费税款。

2 成品油消费税政策优化建议

严格成品油消费税征管，将对维护成品油市场经营秩序和公平竞争环境，减少消费税税基侵蚀，为“双碳”目标实现提供坚强的政策保障[2]。

2.1 优化成品油消费税征管范围

原油经过常减压蒸馏、连续重整、加氢裂化、渣油加氢、催化裂化、延迟焦化等装置加工后，生产出汽油、柴油、煤油、石脑油、润滑油、其他化工原料和炼油副产品。虽然明确按照化学特性、生产许可、主要原料和外观形态、国家标准或行业标准4种区分方法来确定应税成品油与非应税石油化工产品，但在具体操作中较难严格落实，很多不法生产企业调整个别指标将应税成品油作为非应税石油化工产品对外销售。因此，成品油消费税征税范围除了要从产品化学特性、生产许可、主要原料和外观形态、国家标准或行业标准进行区分，还应该包括可以用作燃料的液态石油产品和可以调油的化学产品。当应税产品作为燃料使用时，按规定缴纳消费税;当应税产品用于生产化工品等非应税产品时，在提供相关证明文件的情况下可以实行退税或免税;如果应税产品暂时无法确定用途，应该先征税，然后再区分实际用途确定是否予以退税。

2.2 加强成品油全流程消费税监管

成品油消费税单位税额较高，且征收环节集中在生产或进口环节，后续仓储、调油、经营单位认为自己没有纳税义务，成品油消费者多数为个人，基本不主动索取发票，导致偷逃成品油消费税的利益链条非常容易形成。要强化成品油消费税管理，必须全流程、多部门协同开展工作。

2.2.1 生产环节

生产企业应将炼油装置基本情况，包括但不限于加工能力、生产工艺、加工流程、原油性质、产品结构等报税务机关备案，税务机关应组织专家对装置情况进行现场验证并确定关键技术指标数据。如果生产企业炼油装置需改造优化调整，应在改造项目投产前将具体情况报税务机关备案，税务机关重新组织专家对改造后的加工能力、加工流程等情况进行核定并重新确定关键技术指标数据。生产企业每月申报消费税时，应将当月原（料）油采购加工量、成品油产销量、自用产品量、其他产品产销量等信息作为缴纳消费税的相关资料提报。税务机关根据前期装置备案情况对相关数据进行验证，如果差异较大则由生产企业进行专项说明。

2.2.2 物流仓储环节

参考美国、欧盟模式，建立信息系统对成品油的生产、物流、储运情况进行跟踪，实现应税产品在整个供应链上生产、移送流程和状态的全流程监管[3]。炼油厂、进口商、仓储企业、运输企业、成品油批发商、以应税成品油为原料的化工企业等成品油生产经营单位在开展业务前申请进入该系统，由税务机关等政府相关部门审核并进行资质认定。进入燃油市场的成品油据此缴纳消费税，进入以应税成品油为原料的化工企业的据此退税或免税。如果要加大政府相关部门的信息共享，跟踪运输企业危化品运输车辆的运行轨迹，并与监管信息系统数据进行比对，确定产品出厂后的真实物流情况。加大交通要道、重点企业的不定期抽查，强化仓储运输企业的责任意识。

2.2.3 零售环节

利用物联网等信息化手段，建设加油站数据信息实时采集系统，对加油站油罐进口和加油枪出口实施双管控。通过跟踪油罐液位变化管住进口关，通过加油机实时数据上传把住出口关，对相关数据实时采集、实时监控、异常情况实时预警。每月加油站申报纳税时，要同时报送当月各类成品油的采购和销售数据。税务部门将加油站上报资料与加油站数据信息实施采集系统数据进行比对，如有信息不符，由加油站进行专项说明。建立发票索取奖励机制，鼓励消费者索要发票，真正实现“以票控税”，从后端倒逼前端监管。加大加油站税收监管，对长期低价销售、销售量与实际经营情况明显不符的加油站进行重点稽查，核实真正销售数据，强化震慑作用，倒逼加油站从正规渠道采购带票资源，进而传导至炼油厂按规定缴纳消费税。

2.3 建立成品油消费税共享机制

成品油消费税作为中央税，炼油企业所在地、成品油消费地税务机关的征管积极性都不大。如果建立成品油消费税中央、地方共享机制，特别是要建立根据成品油实际消耗量确定的属地经营的消费税税收共享机制，有利于调动和提高地方对成品油消费税监管的积极性，为全流程税收监管提供坚强保障。地方政府可以使用该部分税收收入进行交通基础设施建设维护和环境治理，实现2009年提出的成品油价税费联动改革的目的，共同促进行业的良性竞争和健康发展。

3 结语

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，为完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好的服务市场主体发展提出了明确要求。深化成品油消费税税收征管改革必须系统施策、统筹推进。一是要进一步明确成品油消费税征收范围，兼顾标准和用途修订税目及注释。标准品按照现行政策执行，非标品按照馏程对应的标准品征收，无法使用注释进行区分的产品，根据用途区分征收。二是要进一步强化成品油全流程信息化征管，建设涵盖生产、运输、仓储、销售等全环节一体化的信息系统。充分运用大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网等现代信息技术，加快推进智慧税务建设，同时要加强与公安、海关、金融管理、交通运输管理等部门的信息互联互通，利用大数据加强成品油消费税征管。三是要进一步加大成品油消费税的稽查管理力度，营造公平的市场竞争环境。对成品油消费税征管情况进行专项稽查，加大对偷逃成品油消费税企业的惩处力度，对协助偷逃税款的企业也要予以一定的惩处，并将违法企业纳入失信名单，发挥纳税信用在社会信用体系中的重要作用。

参考文献

[1] 王凯，白彦锋，张静.我国成品油消费税改革中的难点问题研究[J]. 中央财经大学学报，2015（2）：18-23.

[2]梁蕊，梁岩，谢旭.基于大数据背景的税收服务管理探析[J].财务管理研究，2021（12）：150-155.

[3]厉荣、孙岩岩.改革完善成品油消费税制度浅议[J].税务研究，2019（3）：15-19.