框架协议采购方式执行中需注意的11个问题

沈德能

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称“财政部110号令”）自2022年3月1日起施行。框架协议采购方式是财政部为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效，依据《政府采购法》第二十六条的授权创设的新型独立的采购方式，也被称为第七种政府采购方式。这种专门为小额零星采购特制的全新采购方式在实践中或将遇到比较多的问题，笔者结合自己多年的政府采购从业经验作初步总结，以期起到抛砖引玉的作用。

问题1：什么叫“小额多频”？其标准是什么？

框架协议采购方式的适用对象仅限于多频次、小额度采购活动，简称小额多频采购。那么，首先得解决的问题就是小额多频的标准是什么。

目前，在全国范围内没有关于政府采购小额的数额标准规定。财政部110号令实施前，各地小额采购多采用协议供货、定点采购、电子商城（卖场）等方式。据笔者了解，各地财政部门规定的协议供货、电子商城等方式的具体标准千差万别，有些还差距很大。如协议供货，有的地方规定“协议供货产品是……办公家具、办公耗材和办公家电限额标准30万元以内的”；有的地方规定“货物类公开招标数额标准以下的，实行协议供货采购制度”（其公开招标数额标准为200万元以上）。再如电子商城，有的地方规定“集中采购目录内、公开招标数额标准以下”（其货物、服务公开招标数额标准为400万元以上）；有的地方规定“电子卖场网上超市采购限额为50万元以下（含50万元），电子卖场在线询价、反向竞价方式采购限额标准调整为50万元以上（其中工程60万元以上）100万元以下（含100万元）”；有的地方规定“单项或年度批量预算金额在100万元以下的项目，可以通过网上商城采购。”

笔者认为，规范政府采购框架协议采购的小额标准，有必要出台全国统一的指导性意见。如，可规定集中采购目录内或者目录外采购限额标准以上，公开招标数额百分之五十以下的属于小额零星。

多频，则是相对简单的概念，按照汉语语言的习惯用法，三个以上即为多。因此，应当明确三次以上的采购属于多频采购。

问题2：多次重复采购就一定要采用框架协议采购吗？

未必。财政部110号令第二条明确，“本办法所称框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。”根据此定义，并非多次重复采购就一定要采用框架协议采购方式。多次重复采购仅是框架协议采购方式的特点之一，并非全部，如技术、服务等标准明确、统一的品目，两阶段采购、多供应商入围可供选择等都是必不可少的。再如，多次重复交货但由单一供应商通过单一采购合同完成的，就无需采用框架协议采购方式。

问题3：需求明确的还需要采用框架协议采购吗？

采购需求明确（具体到采购数量）的采购项目，即便是小额零星，即便是需要多次履行，只要能够通过一个采购合同完成，就都应当采用单一项目采购（采购方式可以是招标采购，也可以是非招标采购），而无需采用框架协议采购方式。

问题4：协议供货如何转向框架协议采购？

财政部110号令实施后，框架协议采购取代协议供货，协议供货不得再开展。未到期的协议（合同）继续有效，到期后将解除，不再执行。未到期的协议（合同）有约定解除条件（如框架协议采购实施自动解除）的，则在条件成就后自动解除。

就采购操作而言，协议供货与框架协议采购有本质的区别，主要区别在于：协议供货不要求有具体明确的采购需求，不要求具体到最低品目的明确采购需求，不要求淘汰率，有的还不要求具体报价（只报折扣率），但框架协议采购则刚好相反。

问题5：区域或上级统一采购必须采用框架协议采购吗？

未必。即便是小额零星采购，但每个采购人的相同或相似品目采购需求具体明确，特别是采购数量明确的区域或上级统一联合采购，也属于单一项目采购，不属于框架协议采购，不得采用框架协议采购方式。联合采购项目只需要一个中标、成交供应商，每个采购人与中标、成交供应商直接签订政府采购合同，不需要先确定入围供应商再确定成交供应商。只有品目采购需求不够具体明确（特别是数量无法明确），无法形成单一采购项目的小额零星采购，区域或者上级统一采购才需要采用框架协议采购。

问题6：框架协议采购实施后，还需要批量集中采购吗？

批量集中采购与框架协议采购是两种不同的采购方式。一般而言，批量集中采购是采购需求、采购数量具体明确的采购项目，仅需要签订一个采购合同即可完成采购，无需多频次采购，无需多次重复签订采购合同。《政府采购法实施条例》第二十四条规定，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。此条但字规定除外的就是框架协议采购的范围，可以看出批量集中采购与框架协议采购是并行的两种采购方式，不能用框架协议采购取代批量集中采购。

问题7：框架协议采购实施后，还需要电子卖场吗？

框架协议采购和电子卖场都是解决小额零星采购的方式，两者在适用范围上有交叉和重合的地方。目前电子卖场并无法律法规规章的规定，仅是改革过程中的尝试性方式，甚至未有公开的政策性规定支持。从法理上说，财政部110号令实施，在新的框架采购协议签订生效后，电子卖场与框架协议采购方式适用范围中交叉重合的部分应当转为框架协议采购。不过，从改革的角度看，电子卖场有其优越性，如价格随行就市，比较直观，可以更加开放，或许能够更好地满足某些采购人的需求。考虑到框架协议采购的局限性，作为深化政府采购改革的一个方面，电子卖场可以与框架协议同时存在，甚至相互竞争，共同作为解决小额零星多频次采购的方式。

问题8：小额工程可以用框架协议采购方式吗？

框架协议采购方式不适用于小额工程采购。根据财政部110号令第二条、第三条规定，该办法所称框架协议采购不包含工程。工程采购项目的特点是有事先设计的图纸，有工程量清单，采购需求是具体明确的，不需要采用框架协议采购，只需要直接签订采购（施工）合同即可。但是，不属于依法必须招标范围、与工程有关的货物和服务，符合框架协议采购要求的，可以采用框架协议采购。

问题9：采购人可以弃用封闭式框架协议采购吗？

财政部110号令仅在第三十七条规定了采购人可以不受封闭式框架协议采购约束的情形。该条规定，“采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。采购项目适用前款规定的，征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定。”

实践中，该条可能不利于采购人追求更高质量，更优价格。其一，该条仅限于相同货物下、价格更低时可以弃用封闭式框架协议采购，排除了相同价格、货物质量更好的情形。其二，框架协议采购实施过程中发现不符合框架协议采购的情形，采用非招标、招标方式更加合适的，应当及时终止框架协议采购，变更为非招标或招标采购项目。如集中采购机构通过归集采购人明确的采购需求可以实行单一项目的批量集中采购的，或者主管预算单位通过联合下属单位统一采购，形成需求明确的单一采购项目的，尽管这些项目所涉及的品目已经在实施框架协议采购，也应当终止，及时变更为单一项目采购。

问题10：参加框架协议采购的入围供应商可以仅此一家吗？

对此，财政部110号令没有明确规定。就字面意思理解，入围供应商可以是一家或者多家，采购实际中绝大多数情形是多家供应商入围，可供采购人在第二阶段选定。框架协议采购的主要特征是多家供应商入围，一家供应商入围应当作为例外，在特殊情况下才允许。

问题11：哪些情形下禁止采用框架协议采购？

根据财政部110号令第二条，框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

准确理解此条关于框架协议采购的定义，应当制定框架协议采购负面清单。笔者认为，在制定框架协议采购的负面清单时，应当注意以下方面：

第一，征集人主要是集中采购机构或者主管预算单位（其他预算单位确有需要的，经其主管预算单位批准，可以采用框架协议采购方式采购）；

第二，仅限技术、服务等标准明确、统一的品目。虽然是小额零星但如果采购需求复杂，不能明确统一，或者主管预算单位的下属采购人的采购需求差别太大，无法实现明确、统一的，则不得也无法采用框架协议采购；

第三，仅限需要多次重复采购。言外之意就是，凡是一次性采购、签订一个采购合同能够满足采购需求的，都应当采用单一项目采购，不得采用框架协议采购。多次重复采购不是多批次履行合同，而是由于采购数量等不确定，不能签订一个采购合同，需要签订多个采购合同的采购。如果采购需求、采购数量明确，仅是按照合同约定分批次履行合同义务，则不需要重复采购，仅是需要分批次履行采购合同。如，采购数量明确的批量（分批次履行）集中采购就不属于框架协议采购；

第四，仅限货物和服务，不包含小额工程；

第五，其他预算单位确有需要的，应当仅限于的确由于客观情况，存在突发需求，无法确定采购数量，主管预算单位没有入围供应商可供选择的情形；

第六，不需要经过两阶段采购（第一阶段确定入围供应商、第二阶段确定成交供应商）就可以直接确定供应商的，不得采用框架协议采购；

第七，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，采购需求明确，一家供应商承接质量更优、价格更低、服务更好，不需要确定2家以上供应商由服务对象选择的，不得采用框架协议采购方式。

（作者单位：广西广天一律师事务所）

（责编：彭淑荣）