教育惩戒的法律规制与协同治理

左建英 左崇良

摘 要：教育惩戒需要法律规制，规范教育惩戒的范围和程序，保障教育惩戒的合理、规范实施。教育惩戒法律规制的逻辑结构应体现以下特征：逻辑合理性、内容融贯性、程序合法性、规则可接受性。教育惩戒法律规制的主要内容包括教育惩戒权的属性、向度和边界。当然，教育惩戒是一个复杂的教育问题，牵连到多方利益，需要学校、政府和社会等多个主体的协同治理，构建科学的教育法律制度体系，合力保障师生权益。

关键词：教育惩戒；法律规制；教师惩戒权；学生管理；协同治理

*本文系湖南省衡阳市教育科学“十四五”规划2021年度课题“中小学教育惩戒的现实困境与制度优化研究”（编号：XDJ2021103）暨湖南省社科基金教育学专项课题“法治视野下教育惩戒的权责边界与制度优化研究”（编号：JJ210720）的阶段性成果。

现阶段，我国大力推进教育法制建设，教育立法日趋完善，逐步实现了教育管理由无法可依到有法可依的制度变迁。不过，批评、训诫、罚站等较为常见的教育惩戒行为，在我国教育立法中仍然困滞于灰色领域，没有得到明确规范。无论是为实现学生权利保护的诉求，还是服务于学校正常教学活动的开展，教育惩戒权的行使都很有必要，但需依法规制。

一、教育惩戒的法理分析

教育惩戒是一个有关法律和道德的命题，合理性、正当性和合法性是其法理分析的重要方面。明确教育惩戒的合理性，彰显教育惩戒的正当性，突出教育惩戒立法的必要性，才能真正贯彻“依法治教”的教育方针。

（一）教育惩戒的合理性

学校能否使用惩戒权，教师能否惩戒学生，这是当前教育需深入探讨的重要课题。在基础教育课程改革背景下，我国教育界把“尊重学生”提升到了特别高的地位，却有意无意地走进了“重赏识轻惩戒”的误区。学校教育坚持以表扬为主、正面引导的原则，符合教育的基本规律，但与表扬、奖励相对的教育惩戒也有其存在的合理性。教育惩戒将学生的不良行为与某种不愉快的刺激结合起来，使学生对自身过错进行反思，可以有效地降低甚至消除不良行为的发生频率。此外，教育惩戒还有警示他人、维护秩序的作用。惩戒是完整教育的一部分，将其排除在教育之外，既不利于教师的权益保护，也不利于学生错误行为的矫治。

（二）教育惩戒的正当性

目前，教育惩戒行为的正当性受到严重质疑。由于赏识教育的大力推行，再加上人们对惩戒教育的错误认识，教师施行的惩戒常常会遭到批判，甚至学校中还会出现教师畏惧使用教育惩戒权的怪象。学生在成长过程中难免会犯错，如果教师对于学生的违纪行为听之任之，不给予适当的教育惩戒，学生的纪律观念会日趋下降，意志力会日渐衰退。所以，教师不仅不能放弃教育惩戒权，还应自觉运用教育惩戒去引导学生、教育学生。教育惩戒权是国家赋予教师依法管理学生的权力，是教师履行教育教学职责的必要手段和法定职权，也反映出“惩而有教，罚而有爱”的教育宗旨。

（三）教育惩戒立法的必要性

法律是调整人们行为的规范，具有规范性和普遍性。规范学生行为需要教育惩戒，而要有效地运用教育惩戒，首先应通过法律明确教育惩戒的概念内涵，明晰教育惩戒的法理依据。教育惩戒权立法是实现依法治教的必要途径，有助于和谐师生关系的建立。加强立法，赋予教育惩戒权，明确教育惩戒的实施策略，可以有效地破解教师不敢教育惩戒的困境。长期以来，我国教育惩戒权的行使受到教师权威弱化、行业缺少合乎法理和情理的惩戒机制等因素的影响，面临着法律概念不清、适用标准模糊以及法律地位缺失等困境。因此，立法明确教师的教育惩戒权具有现实的必要性。

二、教育惩戒的法律规制

法律是由国家强制力保证实施的社会规范，具有强制性和程序性。教育规制是教育管理的方式，即政府通过对抗性的立法程序来解决教育教学过程中的矛盾冲突，或通过设立政府职能部门来管理教育活动。教育惩戒的法律规制是指有关教育惩戒的制度约束，具体是指在依法治教的条件下，政府及其职能部门以矫正和改善教育管理机制的内在问题为目的，出台法律制度干预学校教育活动的行为，是以法律为基础的对微观教育活动进行某种干预、限制或约束的行为。教育惩戒需要法律规制，明确地规范教育惩戒的范围和程序，保障教育惩戒的合理、规范实施。

（一）教育惩戒法律规制的逻辑结构

法律规制的逻辑结构应体现逻辑合理性、内容融贯性、程序合法性、规则可接受性等特征，具体包括以下两个方面：

1.教育惩戒立法的重点和难点

惩戒是教育活动的内在要求，也是学生受教育权得以充分实现的可靠保障。适度、合理的惩戒是维护正常教育教学秩序的必要手段。教育惩戒的法律规制，必须明确惩戒权作为教师职业性权力的性质和法律地位，同时通过实体性、程序性立法，明确规定惩戒权的内容、行使的程序以及违法行使惩戒权应承担的法律责任，还要规定学生必要的救济途径。教师惩戒权的实现，需要在法律制度上明确教师惩戒权的性质、相关法律程序和监督机构，在实践中严格区分惩戒、体罚和变相体罚。相关立法的重点是准确界定教师实施教育惩戒行为的性质，而难点则是平衡立法统一规范与教师自主权、学校自主权的关系。

2.教育惩戒涉及的法律关系

法律关系由法律关系主体、法律关系内容和法律关系客体三要素构成。

首先，教育惩戒的法律关系主体涉及学校、教师、学生等。当前，我国中小学仍然存在教师对教育惩戒认识不清或使用失当等问题。教育惩戒是针对学生不当行为的惩治措施，它不同于惩罚、体罚。教育惩戒具有教育性，与教育奖励在目的上内在统一。教育惩戒对于中小学生具有独特的道德发展价值、意志培养价值和个体社会化价值。教育惩戒的制度困境主要在于：现有的法律规范尚未对体罚和变相体罚的概念作出明确的定义，教师行使教育惩戒权的尺度和范围不明晰，惩戒权的行使程序较为简易，对教育惩戒权的行使没有设置具体明确的监督机制。为了让中小学教育符合现代教育理念和法治的要求，平衡好惩戒与赏识的关系，国家有关部门应在立法中明确中小学的教育惩戒权，为教育惩戒权的行使制定相应的程序规则，从法律上明确、细致地规定行使教育惩戒权的范围、将惩戒和应当惩戒的行为等，为教育惩戒权的行使制定监督机制和事后维权的纠错机制。

其次，教育惩戒的法律关系以法律上的权利和义务为内容。在逻辑结构中，权利与义务是对立统一关系。教育惩戒权是权利和义务的统一，既有权利，又有义务，具有权利和义务的复合性。教育惩戒是教师的权利，教师可以行使教育惩戒权；另一方面，教育惩戒又是教师必须履行的职责，教师有义务通过惩戒去制止那些对学生有害的行为。教育惩戒的权利和义务在价值功能上形成一种互补关系。权利意味着主动的获得，义务意味着被动的付出，这一点在教育惩戒中体现得特别明显。所以，《中华人民共和国教师法》需要明确教育惩戒权的法律地位，保护教师的法律权利；同时，规定教师在必要的情形下施行教育惩戒的义务。教育惩戒的权利和义务在法律运行中还是一种制约关系。教育惩戒权涉及教师的教育权和学生的受教育权。学生的受教育权受到法律保护，教师不能剥夺，但在出现校园欺凌等事件时，教师必须有权对违纪学生进行教育惩戒，以保护其他学生的受教育权。

再次，法律关系的客体是指法律关系主体的权利和义务指向的对象，教育惩戒涉及的法律关系客体有物质财富、非物质财富和行为结果三大类。物质财富，即教育惩戒中教师没收的学生违规使用的物品，如玩具、手机等；非物质财富，是指脑力劳动的知识性成果以及其他与人身相联系的非财产性财富，如学生创作的文艺作品，学生的肖像、名誉等；行为结果，是指教育惩戒行为所造就的状态，如学生失去受教育权、身心受到伤害、被要求提供各种服务，等等。教育惩戒涉及的教育法律关系客体，与学校、教师采取的惩戒方式有关。教育惩戒权可划分为教师惩戒权和学校惩戒权，教师惩戒权有批评、隔离、写检查、留置等常见表现形式，学校惩戒权有警告、严重警告、记过、留校察看等表现形式。不同的惩戒形式有不同的适用条件，对于影响学生受教育权的惩戒形式的使用，学校一定要严格遵循法律程序。

（二）教育惩戒法律规制的主要内容

教师惩戒权是基于国家教育的授权与教师职业专业化的派生而形成的一种权力，存在于师生间的教育与被教育、管理与被管理的法律关系中。教师惩戒权的规范行使，应从合理规定惩戒权、建立健全监督机制、重视教师惩戒权行使程序、建立多元纠纷解决机制等方面予以保障。然而，教师惩戒权本质上的权力属性并不能否定教师在操作层面的选择权利，而应通过“良法”之治，实现教师惩戒权的合法与合理行使。

中小学教育惩戒法律规制的侧重点是确定教师惩戒权的合理范围。中小学教师施行的惩戒是指教师针对学生的不合理行为实施的教育、批评、纠错行为，具有一定的专业性。现时期，我国中小学教师惩戒权的行使存在滥用惩戒权或放弃行使惩戒权等问题，迫切需要完善相关立法，既保障教师惩戒权适当行使，同时建立健全教育惩戒的善后和救济机制，实现教师矫正学生行为模式的理性回归。

教育惩戒的边界不清是导致教育惩戒在现实运行中呈现出“强”与“弱”两极化态势的主要原因。教育惩戒权作为一种公权力，当边界不清晰、缺乏有效的规制时，行使中就存在潜在的越界风险。因此，确立教育惩戒权的关键在于明确其法律边界。教育惩戒权入法已在各界达成共识，需确定立德树人统领下的自由与秩序边界。教育惩戒权的法律边界包括权力之间的内部边界和权力与权利之间的外部边界。有效防范教育惩戒权的越界，主要包括：一方面，要明确规定教育惩戒权行使的主体、适用范围及适用条件，以使教育惩戒权区别于其他权力；另一方面，要明确惩戒的具体形式以及惩戒权行使的原则、程序，防范在行使教育惩戒权过程中对学生合法权利的侵犯；同时，还要建立教育惩戒权的监督、救济机制，以应对教育惩戒权的越界。

三、教育惩戒的协同治理

教育惩戒是一个复杂的教育问题，牵涉多方利益，需要学校、政府和社会等多个主体的协同治理。

（一）建立教育惩戒的协同机制

教育惩戒法律规制的顺利实施，需要国家加大政策宣传和法律解读，通过新闻媒体的舆论宣传来扩大普法范围；需要学校构建科学合理的惩戒申诉机制，规范教育惩戒权的运用；需要培育学校、家长和社会等多方协同合作的教育惩戒育人模式。教育惩戒的协同机制，主要涉及政府、学校、教师、社会四个层面。

第一，政府层面。各级政府、教育行政部门和法制部门要进一步统一思想和行动，自觉运用法治思维和法治方式深化教育领域的改革，化解教育领域的矛盾，维护教育秩序，应对各类风险，推动教育高质量发展。有关部门要在法治建设方面作出部署，科学编制法治建设规划纲要，健全完善教育法制体系。在保障教育惩戒权的同时，也必须依法监督教育惩戒权的行使。当学生不服惩戒时应有行政和司法上的救济，以保障学生合法的权益。惩戒程序应符合基本的正当程序要求，救济程序应迅速有效。

第二，学校层面。教育惩戒权的规范行使，是建设现代学校制度的客观要求。学校的学生管理，应在教育法治体制内建立符合法治精神的惩戒制度，完善校内申诉、教育行政复议、教育行政诉讼等相关制度，在依法行使学校惩戒权的同时，最大限度地保障学生的合法权利。

第三，教师层面。教师行使教育惩戒权应秉持四项原则：（1）教育为主，惩罚为辅；（2）注意学生不同阶段的心理特征；（3）家庭、学校与社会相结合；（4）注意惩戒权行使的合理限度。在行使教育惩戒权的过程中，教师应有意识地培养学生的规则意识和法治思维，为社会培育遵守法律并将法律要求作为行为规范的合格公民。

第四，社会层面。教育惩戒是社会关注、群众关切的教育领域热点问题。《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《规则》）的起草，就面向社会公开征求了意见。教育是学校和家庭的共同职责，家长的理解、支持和配合是学校和教师正常实施教育惩戒的重要条件。《规则》从多个角度对家校协作进行了规定，明确了家长在学校制定教育惩戒具体规则，以及教育惩戒实施、监督、救济等过程中的参与权、监督权。引导家长理性参与学校管理，发挥家长和其他社会人士在教育惩戒中的作用，才能形成育人合力。

（二）建立教育惩戒的规约机制

教育惩戒权的规范行使离不开制度的约束。因此，学校和教师的教育惩戒必须用法律制度加以约束，构建三级教育惩戒制度，规范教育惩戒行为。

国家立法，规范教育惩戒权的行使。规范教育惩戒权的行使，不是为了解决临时问题而采取的权宜之计，而是为了在今后的学校教育中更好地实现教书育人的目标。一要深入推进科学立法、民主立法，积极推动教育领域的立法制规，以良法促发展、保善治。二要做到基本权利的宪法性保障，将学生的受教育权和教师的教育权体现在各类教育法律法规和相关制度中。国家立法主要包括：在《中华人民共和国教师法》等上位法中确立教育惩戒权的法律地位，廓清教育惩戒权的合法界限；在《中华人民共和国未成年人保护法》中进行交叉立法，健全教育惩戒的监督与救济机制。

地方规制，探索教育惩戒的合理范围。在制定教育惩戒的地方规制方面，山东省青岛市是先行者。2017年，青岛市政府颁发《青岛市中小学校管理办法》，明文规定中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒。但是，地方规制具有一些不足之处，需要加以修改和完善。比如，教育惩戒的相关规制应当规定教育惩戒的概念、类型、设定，以及适用原则、适用程序、救济途径、“失范行为”构成要件等内容。只有这样，才能更好地发挥教育惩戒的积极作用。

以校为本，建立学校层面的教育惩戒制度。学校教育惩戒制度的制定，要把握三个关键点。一是内容的限定性。考虑到实践中各地、各校、不同教育阶段实际存在较大差异，《规则》规定学校可以结合本校学生特点，通过制定相应的校规校纪来规定教育惩戒措施。二是规范的可操作性。《规则》要求，学校制定的相关校规校纪中应明确学生行为规范，健全实施教育惩戒的具体情形和规则；同时，应清晰明确、科学合理、易于操作，防止出现各种“奇葩校规”。三是程序的合法性。《规则》强调，学校制定相关校规校纪应当充分发扬民主，广泛征求教职工、学生和学生家长意见，有条件的可以组织听证。

（三）保障中小学教育惩戒的有效实施

法律的生命力在于实施，《规则》为学校和教师行使教育惩戒权提供了依据。

教育惩戒以学生改掉缺点、成长成才为目的。赋予惩戒权之后，教师要敢用、慎用，更要善用。教育惩戒的宗旨是育人，不是处罚。教育惩戒也是一种手段，目的仍在教育。教育行政部门和学校要通过对相关法律规制的解读和政策的宣传，让教师全面理解教育惩戒，树立正确的惩戒观念，采取相应的对策，在保证教育惩戒必要和适度的基础上，发挥其应有的教育功能。

如何把握教育惩戒的“度”，是善用惩戒权的关键。立德树人统领下的自由与秩序边界，要求施行教育惩戒需遵循教育性、合法性、适当性等原则。教育性原则，规定了教育惩戒的目的和指向。合法性原则，要求惩戒行为必须在法律规制的范围内行使，法律规制所禁止的体罚或者变相体罚等方式必须坚决杜绝。适当性原则，则倡导采取多样化教育惩戒形式，做到惩戒有因、行之有度。特别要一提的是，教育惩戒主要针对的是学生破坏秩序的失范行为，教育惩戒的方式需与学生的过错行为相对应。

把握好惩戒权行使的向度和限度，也至关重要。教育惩戒行为具有即时性，所以，需要预先规制教师惩戒权的向度和限度。在面对犯错学生时，应先采取正面的方式进行教育引导，教育引导无效后才考虑实施教育惩戒，帮助学生在“犯错”“纠错”“改错”中实现自我成长。行使教育惩戒权可作几点限定：只有那些违反重要的、基本的学校规则，或者违反了班级公约的行为，尤其是违反道德规则和破坏教育秩序的行为，而且是主观的故意行为，才可以考虑使用惩戒；面对学生的过失行为，应先采用其他教育方式，在其他办法都不起作用时，才考虑实施教育惩戒。

总之，唯有遵循法律程序、尊重学生人格尊严并且具有道德合法性的教育惩戒，才能合理、适度而有效。

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（左建英，湖南交通工程学院，邮编：421002；左崇良，博士，副教授，衡阳师范学院教育科学学院，邮编： 421002）