京津冀及周边地区运输结构调整影响因素与策略研究

高玉健

（1.交通运输部规划研究院 交通排放控制监测技术实验室，北京 100028；2.中路港（北京）工程技术有限公司，北京 100028）

0 引言

近年来习近平总书记对运输结构调整工作多次做出部署，强调要减少公路货运量，增加铁路货运量，构建统一开放有序的运输服务市场，优化运输结构，创新运输组织模式。党中央 国务院印发了一系列文件明确提出优化交通运输结构，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中将运输结构调整列为四大结构调整之一。近期印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（简称《碳达峰碳中和工作意见》）明确指出要优化运输结构，大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重，持续降低交通运输能耗和二氧化碳排放强度[1]。

交通运输领域是碳达峰、碳中和的重要领域[2，3]。京津冀及周边地区是大宗货物“公转铁”“公转水”的主战场，是国家重点打造的全国运输结构调整示范区。优化调整京津冀及周边地区运输结构是全国运输结构调整工作的关键。当前阶段，厘清运输结构调整的影响因素并提出切实可行的实施路径和策略对优化调整全国运输结构、降低交通运输领域碳排放具有借鉴意义。

1 运输结构调整政策分析

1.1 国家层面

中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》强调优化交通运输结构，加快推进港口集疏运铁路、物流园区及大型工矿企业铁路专用线等“公转铁”重点项目建设，推动大宗及中长距离货物运输向铁路和水运转移[4]。《国家综合立体交通网规划纲要》要求优化调整运输结构，推进多式联运型物流园区、铁路专用线建设，加快形成以铁路、水运为主的大宗货物和集装箱中长距离运输格局[5]。《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确要积极调整运输结构，推进铁水、公铁、公水等多式联运，加快铁路专用线建设[6]。《碳达峰碳中和工作意见》提出优化交通运输结构，降低交通运输能耗和二氧化碳排放强度。《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》（简称《行动计划》）提出将京津冀及周边地区建设成为全国运输结构调整示范区，铁路货运量较2017年增长40%[7-8]。《关于印发推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）的通知》提出到2025年多式联运发展水平明显提升，基本形成大宗货物及集装箱中长距离运输以铁路和水路为主的发展格局，全国铁路和水路货运量较2020年分别增长约10%和12%。提升晋陕蒙煤炭主产区大型工矿企业中长距离运输（运距大于500公里）煤炭和焦炭的运输比例，铁路货运量占比力争达到90%[9]。

1.2 行业层面

交通运输部等九部门联合印发《交通运输部等九部门贯彻落实国务院办公厅〈推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）〉的通知》，细化分解各省份铁路货运增量任务，制定京津冀及周边地区运输结构调整示范区建设实施方案，提出铁路专用线建设、铁路货运服务提升、城市配送新能源车辆推广等“九大工程”。发展改革委、交通运输部等五部门联合印发《关于加快铁路专用线的指导意见》，强调简化铁路专用线接轨条件，优化办理流程、压缩办理时限等要求[10]。交通运输部办公厅印发《关于进一步完善工作机制切实推进运输结构调整工作的通知》优化运输结构调整监测指标，建立按月报送、逐级考核督导机制；转发江苏省交通运输厅运输结构调整补助方案，鼓励各地借鉴江苏经验，结合实际情况，出台和完善相关配套支撑政策。

1.3 地方层面

京津冀及周边地区各省份均印发了推进运输结构调整实施方案或者三年行动计划，明确了各地运输结构调整任务目标，出台了优化运输结构配套政策，成立了包括发展改革、自然资源、生态环境、交通运输等多部门合作的优化运输结构协调机制，针对性地提出铁路运能提升、水运系统升级、高速公路货车超限超载治理、淘汰国三及以下排放标准汽车等行动。在资金补助方面，河北省唐山市组建“蓝天基金”用于新建和改扩建铁路专用线项目；山东省济南市城乡交通运输局联合财政局、口岸和物流办公室印发运输结构调整及国内班列发展补助方案，对将大宗货物由公路运输转向铁路整车运输的采矿、加工制造企业和对从事国内铁路货运班列经营人进行资金补助。

2 研究区概况及近十年运输结构演进趋势及特征

2.1 研究区概况

京津冀及周边地区范围采用《行动计划》中确定的区域，即北京市、天津市、河北省、河南省、山东省、山西省、辽宁省、内蒙古自治区。根据2020年国家统计局数据，京津冀及周边地区货运量和货运周转量分别约占全国货运量和货运周转量比例的30%和26%。近10年京津冀及周边地区公路货运量和货运周转量分别约占货运总量的80%和48%，本区域产业以重化工为主，货运强度高，煤炭、矿石、建材等大宗货物中短距离公路运输需求较旺盛。

2.2 区域货运量结构分析

2011—2020年京津冀及周边地区货运量结构如图1所示：铁路货运量占比在2011年至2020年期间总体呈现先波动下降再上升的趋势，由2011年的17.02%下降至2012年的15.42%，然后增长至2013年的18.37%，2014年至2016年逐步下降至14.49%，2017年至2020年逐渐增至19.37%；公路货运量占比总体呈现波动上升然后再下降的趋势，由2011年的79.19%波动上升至2017年的81.47%，然后波动下降至2020年的76.91%；水路货运量占比总体变化较平稳，由2011年的3.79%波动至2020年的3.72%。

图1 2011—2020年京津冀及周边地区货运量结构示意图Fig.1 Schematic diagram of freight volume structure of Beijing-Tianjin-Hebei and its surrounding areas from 2011 to 2020

2.3 区域货运周转量结构分析

2011—2020年京津冀及周边地区货运周转量结构如图2所示：铁路货运周转量占比在2011年至2020年期间呈现上升下降再上升的趋势，由2011年的25.15%上升至2013年的30.27%，随后下降至2016年的24.47%，然后逐渐增至2020年的32.37%；公路货运周转量占比总体呈现波动上升的趋势，由2011年的39.80%波动上升至2020年的54.69%；水路货运周转量占比总体呈现下降趋势，由2011年的35.06%波动下降至2020年的12.94%。

图2 2011-2020年京津冀及周边地区货运周转量结构示意图Fig.2 Schematic diagram of freight turnover structure of Beijing-Tianjin-Hebei and its surrounding areas from 2011 to 2020

京津冀及周边地区运输结构调整示范区近十年铁路、公路和水运的货运量均量占比分别约为16.58%、79.57%和3.85%，货运周转量均量占比分别约为27.44%、48.19%和24.38%，以公路为主的货运结构仍未发生根本改变，运输结构仍不合理[11]。

3 运输结构调整影响因素

3.1 交通基础设施衔接性不高

铁路、公路、水路、航空、管道各运输方式规划建设体系相对独立，跨运输方式基础设施的统筹规划和建设协调性不足，集疏运体系不完善、效率不高。另外，铁路货运配套基础设施不健全，受用地、用海、资金、建设周期等因素影响，港口、物流园区和大型工矿企业铁路专用线开工率低、建设进度滞后；受运价和运维管理费用高等因素影响，专用线利用率不高，进而降低了部分地区铁路“毛细血管”通达性和铁路运输能力，导致各种运输方式的比较优势和组合效率未能充分发挥[12]。

3.2 运输装备研发、推广和应用滞后

物流单元、装载单元、转运装备和运载器具等标准由各相关部门制定，标准化程度和匹配度不高。新技术、新动能装备创新、研发、推广和应用滞后。如冷链、商品车、危险品等专业化运输装备发展滞后，铁路集装箱数量少、箱型单一，公铁联运两端作业操作设备落后、专用载运机具及转运设备规模小等，降低了综合交通运输效率[13]。

3.3 运输组织协调度不高

由于技术壁垒和市场分割，各种运输方式在技术、保险规则、政策及法律体系等兼容性不够，缺乏有效顺畅衔接；数据统计制度不完善，运输市场信息化程度不高且港口、航运、铁路之间缺乏统一的多式联运信息共享平台，各运输方式信息连接交换和共享不足，无法真正实现多种运输方式信息的互联互通、共享共用[14]。

3.4 运输市场机制不完善

公路货运行业整体“多、小、散、弱”短板未得到明显提升，普通国省干线货物运输超载超限现象以及不合理的竞争方式依然存在。铁路市场化程度不高、运输服务意识不强、定价机制不灵活、转运时限不精准等因素降低了铁路的整体运输服务水平[15]。运输结构调整过多依赖政府行政调控，尚未形成合理的比价关系，市场在资源配置中的决定性作用未能充分发挥[16]。

3.5 政策支撑力度不足

示范区层面和省级层面均缺乏运输结构调整、铁路专用线建设等专项资金支持，在税收、投资、用地、用海、通行便利等方面对于物流大通道、集疏运枢纽、铁路专用线建设以及新技术、新能源装备研发、推广和应用等政策引导和支撑力度不足。示范区内只有河北省唐山市、山东省济南市出台了运输结构调整专项资金补助方案。

4 “十四五”期运输结构调整策略研究

运输结构调整问题具有长期性、艰巨性、复杂性，当前和今后的一段时期，优化调整运输结构仍处于窗口期、关键期、攻坚期，结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解。优化调整运输结构不是一蹴而就的，是一个复杂的系统工程，需要发展改革、公安、工业信息、自然资源、生态环境、交通运输等多部门从基础设施、运输装备、运输组织、运输市场、支撑政策等方面协同发力。

4.1 强化交通基础设施衔接

为强化综合交通基础设施衔接，应重视区域产业结构、能源结构、用地结构和运输结构在空间布局中的协调发展，统筹综合立体交通网主骨架建设，统一规划和布局铁路、公路、水运、航空、管道等骨干通道，不断完善铁路专用线、综合货物物流园区、运输枢纽等建设，构建“空天地”一体化的综合运输网络，提升各种交通运输方式运输服务能力[17]。

4.2 推动运输装备研发和应用

制修订运输装备标准，提升运输装备的标准化水平。推动运输方式间物流单元、运载单元、装载单元、转用装备等运输装备的研发、推广和应用，实现装载设备和转运设备的无缝对接。推动改善用能结构，加强传统燃油、天然气、纯电动、氢燃料电池等多动力类型运输装备适应性和可行性研究，加快国三及以下排放的老旧营运车辆淘汰和清洁能源运输装备的应用[18]。

4.3 优化运输组织

推动建立多式联运行政管理、法律法规体系，完善多式联运标准和数据统计制度。深入开展多式联运示范工程建设，系统梳理总结前三批多式联运示范工程建设经验并进行有效推广。推进铁路、公路、水运、航空运单电子化，各运输方式间以及交通运输与海关、市场监管等部门间信息资源互联、共享、共用。

4.4 构建生态市场环境

不断加强公路货物运输超限超载治理，推动公路运输企业转型升级；推进铁路市场化、货运组织改革，完善灵活的铁路价格调整机制，提升铁路治理能力和运输服务质量，完善治理体系，推动各种运输方式形成合理的比价关系，尽早实现运输结构调整由政策驱动导向型向市场驱动导向型转变，营造良性的生态交通运输市场环境。

4.5 加大政策支持力度

完善区域协作机制，加强京津冀及周边地区运输结构调整示范区内省份和部门协作，深化示范区建设；研究推动建设山西、陕西、内蒙古西部等煤炭主产区运输结构调整示范区，协同推进煤炭等中长距离大宗货物采用铁路或者水路运输。探索推进地方财政列支运输结构调整、铁路专用线建设、多式联运发展等专项资金，不断完善资金、税收、用地等支持政策，协同构建优化调整运输结构的长效机制。

5 结语

碳达峰碳中和背景下，本文基于政策工具研究视角，结合运输结构调整最新政策导向，通过近10年京津冀及周边地区交通运输货运量和货运周转量数据，分析了区域货运结构现状、存在问题及影响因素并提出了实施路径和对策，研究发现：（1）京津冀及周边地区货物运输结构公路货运占比过高，运输结构不合理，在基础设施衔接，运输装备研发、推广和应用，运输组织协调，运输市场机制，政策支撑力度等方面仍然存在短板。（2）建议“十四五期”从交通基础设施衔接、运输装备研发和应用、运输组织优化、市场环境改善、加大政策支持力度等方面持续优化运输结构；（3）本文提出的实施路径及研究策略对全国优化调整运输结构具有一定借鉴意义，但对于综合交通基础设施规划衔接方式以及集疏运体系构建等方面研究较浅，需要在下一步研究中不断深化。