日本社区建设和社区治理模式研究

2022-04-29罗卓茂潘梦飞夏巍松

浙江建筑 2022年2期

罗卓茂，郑铭，潘梦飞，夏巍松，管彤

（1.浙江省建科建筑设计院有限公司，浙江杭州 310012；2.浙江理工大学，浙江杭州 310018）

1 日本社区建设和发展历程

20世纪50年代以来，日本随着经济的快速发展和高速的城市化进程，开始进行城市更新和社区营造，逐渐形成了具有特色的社区治理体系。日本社区发展可分为三个阶段：政府主导下的社区建设，社区居民及社会资本参与的社区建设与治理，多方共治的社区治理（图1）。其发展历程有两个特征：一是“自上而下”，政府从“控制指导”向“放权引导”的转变；二是“自下而上”，市民从“无意识”向“自组织”的转变。

图1 日本社区发展历程（作者自绘）

二战后至20世纪60年代，随着战后住宅严重不足以及快速城市化，日本急需城市重建，政府开始主导城市更新和社区建设，注重住宅数量的建设来满足城市需求。1945年日本政府在《患灾都市应急建议住宅纲要》中指出：从国库中拨款为受灾地区提供30万套住宅供应，促进战后住宅建设。1950年《住宅金融公库法》发布，政府出资设立住宅金融公库，为居民提供长期固定的低息住宅建设贷款，并支持私人住宅建设，为住宅建设提供金融支持。1951年日本通过《公营住宅法》，将低收入者的住房困难问题规定为地方政府责任，国家对地方政府提供资金和技术援助，为住宅困难群体提供低租金的公营住宅，推动了公租房体系的形成。从60年代开始，日本开始系统地清除贫民区，推动住宅区和新城的开发建设，标志着日本开始大规模地开展城市更新运动［1］。但随着住宅的大规模建设，环境损害愈加严重，60年代末，随着日本市民运动的兴起，居民主体意识日渐增强，町内会职能从原来的行政末端功能向居民自治转变。这一阶段政府控制着住宅建设和社区建设，形成了“政府控制”与“居民诉求与对抗”的社区建设和治理特征。

20世纪70—80年代，日本从法律上明确市民及社会团体在社区建设和治理中的重要地位，并引导住宅建设由“量”到“质”的转变，推动社区配套设施完善和交通及环境的优化。日本社区建设由政府主导逐渐向社会居民参与转变。1969年，日本出台《都市再开发法》，规定项目建设必须征得三分之二的土地所有者同意。同年，国民生活审议会调查委员会在《社区中人性的回归》报告中指出，对于地域问题不仅需要国家层面参与，更要强调社区在问题解决和主体形成中的作用。1975年日本政府修订《都市再开发法》，允许个人及私人机构担任建设实施主体。1980年，《城市规划法》规定公民可以参与到地区一级的城市规划过程当中，进一步引导民间力量参与社区建设，民间力量逐渐成为日本城市更新建设的主体。政府在城市更新中逐渐转为服务角色，通过制定相关奖助政策为个人及私人机构提供融资、补助贷款，以及完善公共设施等方式引导民间参与。同时市民逐渐形成不同的居民组织并积极参与社区建设。政府也推动“地域会议”和“市民会议”等制度的确立，提高市民参与公共治理的主动性。日本社区建设和治理从“诉求与对抗型”向“市民参与型”转变，日本社区营造呈现出准自治和自组织的治理形态［2］。

20世纪90年代至今，社区建设开始注重多元协调合作。日本“新公共性”以及“协动”理念逐渐盛行，新公共性强调立足于公众基础上的多元参与，“协动”则强调社会组织与政府之间的合作。1995年阪神大地震成为日本社区营造的转折点，日本政府认识到了非营利组织、市民团体、居民自治组织等在社区营造中的积极作用。1996年日本提出改革原有公益法人制度，降低公益法人登记门槛。1998年颁布《特定非营利性活动促进法》进一步降低公益法人登记门槛，设立了新的非营利法人形式，即特定非营利活动法人，并确定了被赋予法人资格的对象及其活动内容。确立了社会组织参与社区治理活动的合法性，奠定了日本社会组织发展的基础。该法实施后，民众对非营利组织的认可度不断提高，参与非营利组织活动的人数不断增加，越来越多的市民积极捐款或进行志愿服务。市民力量成为社区建设和社区参与的主体，日本社区建设和治理逐渐形成了基层政府、社会组织、居民组织、自治组织等多元合作共治的格局。

2 日本社区建设的主要特点

日本社区建设具有层级性、目标性、合作性的特点，通过“国家—都道府县—市区町村”的三级住房规划体系、八项住宅建设目标以及共享住宅等，调动各方力量推动社区建设。

2.1 三级住房规划管理体系

2006年日本《住生活基本法》规定，日本实行“国家—都道府县—市区町村”三级住房规划管理体系（图2）。该体系的确立使得日本城市规划和建设具有层层规划、层层落实、分工明确、责任落点的特征。全国规划总领住房发展方向，根据基本法制定宏观发展目标；都道府县则根据全国性发展目标，结合当地情况提出进一步发展指标，并引导下辖市区町村的建设，同时与其他行政区域规划相衔接。市区町村则具体落实规划住宅政策，在承接上位规划的同时，明确部门主体责任，进行住宅调查等基础性工作来推进上级各项住宅政策的执行［3］。

图2 日本三级住房规划管理体系（作者自绘）

2.2 八项住宅建设目标

日本立足于社会老龄化、少子化、空房化等社会发展问题，提出多视角社区建设目标，从上层规划和理论研究中总结社区建设特点。

在《住生活基本计划》中，政府从居民、住宅和经济发展三个视角提出八项总体目标以满足居民的需求，推动社区健康发展。居民视角：1）使计划结婚、育儿的年轻家庭实现安心居住；2）使老年人实现独立安心生活；3）确保住房特殊需要者实现居住稳定。住宅视角：1）建立新的住宅流通循环系统；2）通过重建和翻新将现有老旧住宅更新为高质量住宅；3）推进对空置住宅的利用、管理和拆除。经济发展视角：1）以住宅产业的发展促进经济强劲增长；2）维持并提高居住地区的吸引力［3］。

为了有效落实发展目标，相关部门制定法律政策吸引各方力量参与建设。如政府颁布《促进空置房屋措施的特别措施法》，明确空房的概念以及市町村长等对空房的介入权限，并采取措施对空房的拆除和利用进行财政支持和补助，来预防空房发生，推动空房改造利用和市场流通。通过法律规定各方主体在推进空房支援事业中的补助率，积极推动建筑师、法务人员、不动产部门、地方政府、社会福利组织、自治会、以及地方金融机构等主体成立连携支援组织，构筑咨询支援体制，推动空房住宅政策的具体落实。

2.3 共享住宅

21世纪以来，随着老龄化、单身化的加剧，日本居住观念由原来的家庭式转向多元化，共享住宅应运而生。学者小林秀樹对其定义：非血缘关系的多名居住者在同一所住宅中共同居住，共同使用住宅空间设施的住宅形式。

日本共享住宅主要有以下4种居住模式：青年交往型、代际混居型、家庭合作型、养老介护型。共享住宅模式多以租赁形式为主，不同租房人群根据自身需求共享公共设施，形成生活上协同、空间上公私紧密联系又各自分离的特征。以代际混居型为例，居住人群主要是老年人和青年人，部分老人拥有房屋所有权，出于介护和情感需要等目的将房屋低价租给年轻人，从而产生老年人和青年共同居住，生活上相互照顾交流，家务分担的生活居住模式。

2.4 多方力量合作

2001年后，日本开始实行“都市再生政策”，推动当地政府、民间部门、土地所有者共同参与项目开发。在方案规划和项目开发方面，推动企业、公共团体、居民组成地区协议组织，三方相互协调约束。在协作方面，由营利性组织承担建设主体，各级行政主体通过住房规划和奖助政策的制定，引导相关部门、社会资本的参与；相关研究机构或其他非营利性组织可以与政府或企业开展合作，提供社会服务或者开展理论研究；居民则通过町内会或其他社团组织积极响应相关政策，共同推动住宅建设发展。

3 日本社区治理的主要特点

日本的社区治理具有以下两个特点：一是以市民为主的“家庭—居民小组—町内会—居民协议会”社区治理核心体系；二是以“政社协动”为主的社区服务与管理模式。

3.1 “家庭—居民小组—町内会—居民协议会”

日本的地方自治制度，强调层级，以居民为起点，逐级向上解决问题（个人或家庭—社区—市町村—都道府县—中央政府或国际机构）。

社区层面主要包括町内会以及居民协议会。町内会是日本最基本的基层社区组织，承担着社区主要功能。町内会指在区域范围内可以综合利用居民和相关机构等资源，共同解决社区问题的可以承担区域管理活动的居民自治组织，是基于地缘关系，居民自发形成的［4］。一般包括会长、副会长、会计、监事、组长、部长等，都由无偿志愿者担任，大多依靠选举产生或者轮番担任。

居民协议组织则是通过以中小学为区域范围，联合区域内各个町内会及其他地域性团体所组建的协议型居民自治组织，可以有效地解决跨地区的社区问题，以及协调区域与政府部门的关系。

3.2 “政社协动”

日本政府和社会组织分别通过行政扶持和组织联盟的方式，积极进行政社协助，共同推动社会服务建设的发展。

行政扶持主要有4种方式：1）政府根据相关规定对社会组织进行经费扶持和政策优惠；2）通过立法如《特定非营利性活动促进法》《非营利组织公益市民活动促进条例》等，确立政社合作的运行机制，并设立专门负责的政社合作机构，安排人力、物力推动当地政社协作发展；3）成立社会组织支援机构，减少社会组织硬件支出，并对社会组织提供咨询、培训、信息支持、政策建议等方面的帮助；4）通过事业提案制度和进修遣派制度，来提高社会组织自主性和政府人员与社会组织的协作性［5］。

由于社会服务群体的多样性以及社会问题的多元化，单一的社会组织无法有效解决相关问题。为了更好地提供社会服务，日本社会组织依托互联网以及社会组织协调会等支持载体，通过组织联盟进行力量整合，提供社会服务。

4 日本社区建设和治理的资金保障

日本社区形成的“市民参与为主体，政府行政为辅助”的治理模式，为社区发展提供了有力的组织保障。社区治理还需要政府、社会组织以及自治组织等各方相互协助来提供资金保障。

4.1 社会组织资金来源

政府对社会组织提供的资金援助，主要有3种方式：1）通过提供经费、补助金、契约与抵用券来提供资金援助；2）通过财政拨款创立基金会（公库），通过基金会自主发展，推动社会组织融资，来支援社会组织和社会团体；3）通过税收优惠协助社会组织，日本政府遵循“非课税原则”与“非营利事业免税，营利事业减税原则”。对非营利法人组织，如会费、捐款、非营利活动收入等免税，对于其营利性活动则降低税收，对营利法人30%的税率，非营利法人的税率降低为22%，并允许营利事业的20%可视同捐赠，予以免税。

社会组织则以会费、捐赠、事业收入作为组织运行的资金来源。捐赠主要有个人、团体及企业捐赠，企业在发展中自发性地发掘社会中存在的各种问题，充分利用企业所拥有的各类资源，在不追求短期直接回报的前提下探求解决问题的方法。事业收入则是日本非营利组织的主要资金渠道，主要通过政府或者相关企业服务委托或购买项目，以及非营利组织通过自主研发产品、生产、销售等方式来获得收入［6］。