论平台企业“开放中立”的治理原则

王 勇 张玮艺 伍凌智

平台企业是数字经济的重要组织者和协调者。平台企业通过搭建网络平台，连接各类用户，形成了多边市场，促进了平台经济、共享经济、零工经济等新业态的形成。平台经济等新业态的出现，扩大了消费，提振了内需，创造了大量的灵活就业机会，也推动了技术创新，帮助传统产业实现了数字化转型。 然而，平台企业在为经济发展形成新业态、注入新动能的同时，也衍生出了诸多问题，影响了数字经济的平稳运行和健康发展。这些问题主要包括两大类：一是平台企业之间未能保持竞争中性，滥用市场支配地位，进行垄断经营或不正当竞争；二是平台企业不够开放，对平台用户进行算法和定价歧视，进行“自我优待”，损害消费者和商户等平台用户的利益。

平台经济存在的上述问题凸显了构建和完善平台治理体系的必要性和重要性。平台治理体系包括监管部门和平台企业等多个治理主体的参与、行政与市场多种手段的运用、新闻媒体与资本市场等的外部监督。目前，我国对平台经济的治理主要还是以加强政府监管为主，包括加强立法、加大执法力度，但对平台企业如何参与平台经济治理还处在探索阶段，缺乏深入认识。不少学者认为，发挥平台企业治理的核心作用是完善平台经济治理体系的关键，如Farrell&Katz，王勇和陈美瑛等。平台企业治理的核心作用是维护网络平台上交易和互动的各类秩序，这一点是由平台企业作为数字经济的组织者所决定的。平台企业拥有海量的用户行为数据，在大数据算法的支持下，平台企业在识别破坏交易秩序的行为中具有显著的成本优势。若平台上的经济活动缺乏秩序，用户就会减少在平台上的停留时间，从而减少平台企业的盈利机会。因此，平台企业主观上也有意愿对平台上的经济活动进行治理。

但平台企业应该基于什么原则来参与平台治理？特别是，平台具有不同的类型与业态，针对不同类型的平台，这些原则又该如何具体化？正确理解和回答这些问题是完善平台治理体系以及平台企业承担和履行主体责任的前提。

对此，本文提出，平台企业应在“避风港原则”的基础上遵循“开放中立”的治理原则。在互联网发展的早期，为了鼓励互联网平台的发展，立法部门逐步确立了“避风港原则”：平台企业对于侵权内容仅承担“通知—删除”这一最小治理责任，而无需承担更多治理责任。这对于互联网发展早期主要发挥信息传递功能的互联网平台是较为合适的要求。但目前互联网平台已经成为人类各类活动的组织者，在此情形下，仅按照“避风港原则”承担最小治理责任不再符合时代的要求。因此，平台企业需要基于“开放中立原则”承担维护平台上经济活动秩序的治理责任。“开放中立原则”是指平台企业在维护平台上经济活动秩序时，要对平台上各类用户保持中立，并保持自身的开放与互联互通，以促进平台上资源的充分利用。这一原则强调了互联网平台治理的“开放性”与“中立性”，对平台经济存在的最主要的两大问题——“垄断”与“歧视”具有很强的针对性，能够有效指导平台在进行经济治理时的行为操作，因而具有重要的政策价值。

本文将围绕不同类型平台企业如何按照“开放中立原则”承担治理责任展开研究。研究这一问题除了具有推动平台经济健康发展的重要现实意义外，还具有非常重要的理论意义：

一是有助于互联网平台治理理论的发展。本文将在回顾互联网治理思想和治理原则的基础上，结合互联网平台在当下数字经济中的核心作用，论述平台企业的治理原则为何需要从早期的“避风港原则”发展为“开放中立原则”，丰富和发展互联网治理理论。

二是有助于丰富我国现代化治理理论。本文将结合我国互联网平台的治理经验，特别是针对平台分级分类监管和明确对应平台企业主体责任的做法，深入分析“开放中立原则”在不同互联网平台上的具体内涵，形成内在逻辑一致的治理理论，从而将我国互联网治理经验上升至理论层次，成为我国国家治理理论的一个有机组成部分，丰富现代化治理理论。

一、治理原则的嬗变：从“避风港原则”到“开放中立原则”

随着互联网的发展，基于何种治理原则开展互联网治理一直困扰着业界和监管部门。在互联网发展早期，人们根据“避风港原则（Safe Harbor Principle）”，认为互联网企业只需要承担“通知—删除”责任。“避风港原则”来源于美国1998年颁布的《数字千年版权法案》，其内容为当网络服务提供商（ISP）不清楚也没有能力推测出其业务活动中出现的侵权行为时，在接到权利人的合格通知后，仅需及时移除侵权内容，不承担其他责任。“避风港原则”的提出是由于网络服务提供商不负责制作网页内容，只提供网络服务，而且网络服务提供商需要处理规模庞大的数据以维持运营，很难对上传到服务器的所有作品进行审核，因而很难知晓其服务器上是否存在侵权的内容。因此，网络服务提供商在被告知存在侵权内容时，及时将其从服务器上删除即可，无需承担额外责任。但是，网络传播技术的发展使得用户在网络服务提供商提供的平台上发布的侵权或有害内容传播速度极快，仅靠“避风港原则”不足以督促网络服务提供商对侵权内容予以及时响应。为了避免网络服务提供商以“避风港原则”为借口不对服务器上的作品进行必要审查，《数字千年版权法案修正案》对“避风港原则”增加了例外条款，要求网络服务提供商对显而易见的侵权行为进行标注和制止，否则就要承担法律责任，即“红旗原则（Red Flag Knowledge）”。我国在网络传播内容版权保护的立法中也吸收了“避风港原则”与“红旗原则”的内容，形成了2006 年的《信息网络传播权保护条例》。

对于上述两种治理原则，不少学者认为，在司法实践中应将“红旗原则”作为“避风港原则”的前置条款，先对网络服务提供商进行“红旗原则”的审查，再对其进行“不明知，不应知”情况下的免责。但是，由于法律法规中对网络服务提供商的定义不明确，对“明知”“应知”的判断标准不清晰，司法过程中对“避风港原则”有被泛化和滥用的倾向，而对“红旗原则”的重视则不足。随着互联网行业的发展和平台企业的出现，网络服务提供商的主营业务日益丰富、经营范围日益扩大。在数字经济快速发展的背景下，每个具体案件中侵权、纠纷的种类各不相同，而主要针对网络服务提供商的“避风港原则”与“红旗原则”在互联网行业案件中的使用逐渐显得僵硬与模式化。此时，亟须对网络服务提供商在经济活动中的多种角色进行识别，对“避风港原则”与“红旗原则”进行明确和细化，以应对数字经济下新的司法挑战。

在此背景下，我国提出了平台企业需要承担主体责任的思想。特别是习近平总书记于2018年4 月召开的全国网络安全和信息化工作会议中提出“压实互联网企业的主体责任”“加强互联网行业自律”后，互联网企业的主体责任成为业界和学术界都非常关注的话题。对于主体责任的内涵，学术界普遍认为是一种复合型责任：既包括了法律责任，又包括了新型社会责任。就法律责任而言，我国2018 年出台的《电子商务法》对平台企业提出了承担连带责任的要求，即平台经营者知道或应当知道平台内经营者销售商品或提供服务不符合保障人身、财产安全要求，或有其他侵害消费者合法权益行为，未采取必要措施的，依法与该平台内经营者承担连带责任。就新型社会责任而言，在相关利益者理论框架下，一个具有社会回应度的企业需要注意到众多利益相关者对企业的需求。从传统企业社会责任理论可以类比出，平台企业应负担的新型社会责任是对平台内企业的管理和评价职能，并根据平台发展的不同阶段对双边用户的相对地位进行平衡，而以上两种责任本质上是治理责任。王勇和邓涵中结合交易方式的演变，分析了平台企业交易属性的具体表现，提出平台企业作为一个经营主体，应承担对其上经济活动的治理责任。王勇和陈美瑛通过分析平台企业的事前、事中和事后监管分工，提出了平台企业需要承担对平台市场运行机制的治理责任。

尽管学术界对于平台企业需承担治理的主体责任有了大致的认同，但是目前文献对于平台企业基于何种治理原则来承担主体责任并没有深入的讨论和明确的建议，甚至还在沿用“避风港原则”。这不仅给平台企业履行主体责任带来了困惑，而且对监管部门的监管实践产生了影响，特别是现在互联网平台的业态越来越多元，出现了体量不一、内容多样、用户多元的各类平台，迫切需要一个明确的治理原则来指引平台企业和监管部门对于互联网平台的治理实践。

对此，我们提出，平台企业应基于开放性和中立性原则来承担治理责任。平台企业的开放性指的是互联网平台对第三方主体访问、使用和发展商业化平台内容与技术所设置的限制程度。平台企业的开放程度决定了平台允许用户及其他经济主体进入平台从事经济活动的门槛。平台企业的开放程度越高，允许用户进入的门槛越低，平台上的经济活动越活跃。平台企业通过访问开放和资源开放可以促进平台上的创新和价值创造，而由技术开放引导的创新方式是平台企业增强自身竞争力的重要途径。Gebregiorgis&Altmann 发现，更加开放的技术平台可以降低用户对于锁定成本和转移成本的担忧，从而使得平台上的研发活动更加活跃。张镒和刘人怀发现，平台的开放程度越高，平台领导力对平台创新的促进作用越强。李佩等则使用京东的数据验证了当平台的固定成本较小时，平台开放是拥有自有品牌的平台零售商的最优选择。

平台企业的中立性是指平台企业需要在各类平台用户之间保持自己的中立态度。平台中立源自“网络中立”。吴修铭在《网络中立与宽带歧视》中提出“网络中立”主张：如果没有对本地网络或其他用户的利益造成损害的证据，网络宽带服务商不应区别对待其宽带网络上的流量。在互联网发展初期，Google 等搜索引擎作为流量入口，是重要的流量分发渠道，因而学者们首先关注到这类平台企业，并开始建议政府以“搜索中立”的原则对这些搜索引擎加以规制，以消除“搜索偏见”。不过，另一些学者认为，搜索算法本身具有一定的主观性，要求搜索引擎企业实现完全的“搜索中立”是不现实的，对搜索引擎的算法进行规范应以维护互联网市场竞争秩序为首要目标。

我们认为，尽管平台企业与网络宽带服务商所提供的服务的应用场景不同，但是由于二者都有相似的公共基础设施属性，并且都对网络流量或数字流量的分发具有影响力与控制力，因而平台企业也应基于中立性原则承担治理责任。特别是，随着平台企业上开展的经济活动越来越复杂，平台自营业务与其竞争对手在平台内搜索排序的矛盾日益加重。为了防止平台企业利用搜索算法将自营业务在搜索结果中的排序前移，相关立法机构对平台企业“搜索中立”的要求扩展到了对“自我优待”行为的约束。欧盟于2020 年12 月发布了《数字市场法》，将拥有对欧盟内部市场产生重要影响的市场规模、控制了经营者和终端用户之间的重要通道、具有或可能具有稳固且持久的市场地位的企业定义为“守门人”，并对这些“守门人”提出了不得将不同来源的用户个人数据进行强制合并，不得通过降低核心平台业务价格的方式阻止用户使用第三方中介服务，不得对核心平台服务在搜索页面中进行优先排序，不得阻止或限制企业或个人用户向公共监管部门举报平台服务等要求。其本质是要求这些“守门人”企业在对不同边用户提供服务、进行管理的过程中，既要对同一边用户的不同供应商保持中立，又要对不同边用户保持中立，在自营业务与非自营业务存在竞争关系时也要保持中立，不得进行“自我优待”。与之类似，美国众议院司法委员会于2021 年6 月出台了《美国选择和创新在线法案》等五部法律草案，把拥有大量活跃用户、市场占有率大、有能力阻碍从属商户触达消费者的平台企业定义为“广覆盖平台”，并通过着重限制广覆盖平台将自营商品置于相对于竞品更为显著的位置、禁止竞争对手访问平台、阻碍平台上数据向第三方迁移等行为，约束这些平台对自营业务的“自我优待”。

尽管有学者对于禁止平台“自我优待”的法律有效性提出质疑，如Vesterdorf 认为欧盟对平台“自我优待”行为的约束没有足够的法律支持且会损害企业间正常的竞争行为，但多数学者认为“自我优待”的行为应该受到限制。如Petit 认为Google 等大型平台企业的行为明显符合《欧盟运行条约（TFEU）》第102 条有关“排他滥用行为”的描述。Hanley 也认为，美国以亚马逊为代表的广覆盖平台通过“自我优待”行为加强了它们在行业中的垄断地位，违反了《谢尔曼法》第二条，应对其加以约束。

总结以上司法实践以及相关的学术讨论，可以发现存在如下局限：第一，忽略了平台的组织属性，分别关注平台发展中应遵循的“开放性”与“中立性”两个原则，没有将这两个原则联系起来作为对平台企业履行治理责任的总体要求。第二，没有将对“中立”原则的讨论跳出对平台搜索算法加以“搜索中立”要求的范畴。即使是对平台“自我优待”行为的讨论也仅仅集中于平台推荐算法在搜索结果中对平台自营业务的偏好，没有关注“中立性”的其他表现方面。

二、“开放中立原则”的主要内容

我们认为，有必要将在实践和文献中分别讨论的“开放性”和“中立性”原则合并为“开放中立原则”。其主要原因是，平台企业治理责任的本质是负责维护网络平台上交易和互动的各类秩序，而开放性和中立性都是履行治理责任的重要原则。对于平台企业治理责任，Farrell&Katz 指出，平台企业像是一个维护公共利益的监管者；Rochet & Tirole 也指出，平台企业作为多边市场的核心，具有决定市场准入的权力，类似于一个政府的牌照机构。平台企业的治理责任是维护秩序、提供公共服务，这一性质决定了平台企业要像政府部门一样，在对待不同用户时要保持中立。

将开放性和中立性合并而形成的“开放中立原则”的主要含义是，平台企业对平台各类用户保持中立，并保证平台的开放与互联互通，促进数据资源的合理配置。具体而言，“开放中立原则”的主要内容包括如下三个方面：

第一，平台对每一类用户都应该开放，接入平台的条件需要平等和透明。平台对同一边用户应设置非歧视性的准入规则，不应拒绝或限制规模小、市场影响力小、盈利空间少等可能降低平台利润增长水平的用户接入平台。由于多边市场具有交叉网络外部性的特征，对于平台企业，吸收大品牌商户加入平台不仅有助于其业务规模与用户数量的扩张，而且能够促进平台交易量的提升。因此，平台企业有动机设置较高的市场准入门槛，过滤掉影响力不足的小微商户，提高平台上品牌商户的占比，以提升消费者对平台的黏性，从而更好地发挥交叉网络效应。然而，这将会损失利基市场的消费者，使得平台无法发挥长尾效应。因此，平台企业应对所有企业都设置较为平等的准入门槛，以维持平台的开放性，保证不同规模、市场影响力、盈利空间的用户都可以平等地接入平台，并享受平台企业的基本服务。

第二，平台对其连接的多边用户应保持中立。作为多边用户的连接者，平台应促进不同边用户的信息流动，降低不同边用户的交易成本，不对不同边用户的接触设置阻碍。例如，交易类平台在设计推荐算法时，尽管需要根据消费者浏览历史来进行推荐，但是应避免这些智能推荐算法对消费者形成“信息茧房”，以免限制消费者浏览更多种类的商品，堵塞其他商家对潜在消费者的接触渠道。特别是，尽管价格结构非中性是平台企业对不同边用户的基本定价机制之一，但若一味对交叉网络外部性较小的市场边用户实行高昂的定价策略，对交叉网络外部性较大的市场边用户实行慷慨的补贴策略，甚至变相转嫁平台实行补贴策略的成本，则可能触发不同边用户对平台定价机制的公平感知，从而流失关键用户。

第三，平台在自营业务与第三方业务存在竞争关系时应保持开放和中立，不可进行“自我优待”。所谓“自我优待”，是指平台企业在面对平台上其他经营者时，制定偏向自营业务的平台规则，或在分配自有资源时向自营业务倾斜。一方面，平台不应拒绝可能提供与平台核心业务产生竞争关系的第三方服务商的接入请求，也不应对选择使用第三方服务的平台用户屏蔽平台内容与服务。另一方面，平台不应通过推荐算法在搜索页面中将自身业务排在更靠前的位置，而应按照搜索内容的不同特征维度与搜索关键词的匹配程度进行客观排序。即，当平台企业核心业务与第三方服务商提供的服务产生利益冲突时，平台应避免“自我优待”。若平台在自营业务与非自营业务之间未坚持中立，持续进行“自我优待”，鉴于平台企业强大的市场影响力与行业号召力，一方面会损害消费者的切身利益，另一方面会破坏市场中的公平竞争环境，从而影响数字技术的正常迭代创新。

三、“开放中立原则”的具体要求

不同类型的平台落实“开放中立原则”，需要结合不同类型平台所开展的业务以及平台的规模进行考虑。根据国家市场监督管理总局2021年10 月发布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》，平台企业按照规模可以分为超级平台、大型平台和中小平台三级；按照连接性和服务功能可以分成六类：网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台、信息咨讯类平台、金融服务类平台和计算应用类平台。根据以上分级分类方式，我们认为，“开放中立原则”的具体要求可以概括为接入开放与竞争中立、兼容开放、交易中立、风险中性和算法中立五个方面。

（一）接入开放与竞争中立

我们把超级平台和大型平台统称为超大型平台。超大型平台企业的用户数量多、开展业务多、市值大。超大型平台上集中了有关用户行为的各种数据，是数字经济时代的“流量巨头”，不仅在行业中具有垄断地位，而且构成了“数据垄断”。由于超大型平台的业务组织跨越多个行业，掌握了有关人们身份与行为的关键数据，因而需要平台企业建立促进行业发展的良性竞争秩序，承担维护行业竞争秩序的治理责任。

超大型平台企业遵循“开放中立原则”的具体要求是“接入开放与竞争中立”。其中，“接入开放”要求主要表现为平台不得对某一边合法合规的用户正常触达另一边用户的行为增设额外限制，尤其不得强制用户在不同内容或服务提供商中进行“二选一”。“竞争中立”要求主要表现为平台在面对自营与非自营业务时不能滥用自身的市场地位，不得“自我优待”。提出这一具体要求的主要原因有三点：

第一，对于超大型平台企业，通过限制平台用户接触或使用其他平台或服务商的服务，平台可以进一步保持自身的寡头地位，甚至可能进一步在市场中获得垄断地位。作为平台经济的核心组织者，平台的话语权远大于平台上的用户，用户只能被迫接受平台企业的“二选一”条款，从而使得平台经济中的垄断与不正当竞争愈演愈烈。为避免这种情况，平台应主动放弃对平台上用户的“二选一”限制，若发现平台上商家试图实行类似“二选一”的竞争策略时，应进行及时识别与制止。

第二，平台不得通过算法优先推荐等方式将平台核心业务进行更有优势的展示。目前，一些大型商品交易平台在设计推荐算法时，都会在搜索页面中将自营店铺排到更靠前的位置。在这种情况下，其他商家若想为自身商品在搜索页面中获取更有优势的展示位置，只能向平台缴纳更高的营销费用，不然就会在消费者搜索的过程中处于竞争劣势。按照“竞争中立”的原则，平台在设计推荐算法时应对自营业务与非自营业务一视同仁，在搜索页面中将自营业务与非自营业务按照关键词相关度、地理位置、好评率等客观指标进行排序，不得默认将自营业务排在第一位。

第三，平台不得通过不当的补贴政策与潜在竞争对手进行价格战，破坏市场的正常竞争秩序。一些电商平台为消费者派发的一部分优惠券只能在购买自营商品时使用。作为平台的组织者，其针对自营业务发送的优惠券比一般商家发送的优惠券力度更大，触达的潜在消费者更多，这在一定程度上破坏了平台上的正常价格竞争秩序。为维护平台核心业务与第三方内容或服务商之间公平的竞争秩序，平台在对消费者进行补贴时，应将自营业务与非自营业务一并纳入补贴范围，以增强整个市场的竞争活力。

相较于其他平台企业，超大型平台企业具有规模效应优势与信息优势。若不遵循“竞争中立”的要求约束“自我优待”行为，就会导致平台上用户向平台自营业务集中，流向其他企业的数据资源减少，使得最需要数据资源开展业务的中小型企业需要付出更多的成本购买数据资源，从而降低平台对于数据资源配置的效率，降低平台上数据互联互通的效果。

（二）兼容开放

我们把具有创新生态性质的平台称为“创新生态类平台”。创新生态类平台上的企业可以分为三类：关注自身生存和生长问题的创业企业，关注提高技术标准和创新效率的创新企业，以及关注市场拓展和用户锁定的成熟企业。这些成员企业对于处于主导地位的平台企业的共同诉求是维护生态的协作秩序，以降低协作成本，提高单个成员企业的创业或创新能力。因此，创新生态类平台的治理责任是维护生态协作秩序。

创新生态类平台企业遵循“开放中立原则”的具体要求主要是“兼容开放”。对于创业企业，“兼容开放”意味着平台企业需要降低生态准入门槛，统一准入标准，保证各类初创企业都能够在平台秩序下得到存活和发展的机会；对于创新企业，“兼容开放”意味着平台企业需要通过开放专利和源代码等，对成员企业提供技术支持，让成员企业得到创新发展的机会，提高整个生态系统的创新能力和竞争力；对于成熟企业，“兼容开放”意味着平台需要通过市场扩张和用户锁定，让成员企业获得更多的商业机会，从而提高生态价值，为更多企业加入生态提供机会。

一方面，平台企业可以对创业企业进行“商业赋能”。所谓“商业赋能”，是指平台企业为创业主体提供商业方面的经营辅助，如市场分析、货源组织、融资渠道、支付清算等，来弥补创业者短板，让其聚焦于擅长的领域，从而增强创业企业的竞争能力，提高创业企业的生存率。商业赋能可以分为直接商业赋能和间接商业赋能。直接商业赋能是指平台企业直接运用自身的资金、技术、客户渠道等方式注入创业企业。这种直接式的商业赋能本质上是对成员企业的投资行为，属于平台企业的经营责任。间接商业赋能是平台企业对生态中的创业企业提供间接支持的赋能，比如进行技能培训、提供推广专场活动、为企业从银行获得贷款提供担保或支持服务等。这些间接手段往往并不会给平台企业带来直接的货币回报，但会增加创新生态的活力，提高创业企业整体能力和竞争力。因此，这种间接式的商业赋能是创新生态类平台基于“兼容开放”要求履行治理责任的方式之一。

另一方面，平台企业可以对创新企业进行技术开放，即通过开放专利和源代码为成员企业的创新行为提供便利。“创新”往往不是一个独立的行为，而需依赖外部环境的变化与生态系统成员的参与。创新企业需要与其他企业相互联系，从而通过协同创新产生价值。因此，创新生态类平台企业“兼容开放”的治理要求需要通过一定程度的源代码公开、接口开放、专利授权、统一标准等技术开源行为来实现。

除此以外，平台企业可以进行市场扩边，来满足成熟企业的需求。市场扩边是指平台企业增加市场的边数，来增加服务用户的种类，为成员企业提供更多的商业机会，从而更好地实现范围经济，并以此实现生态的扩大。平台实行市场扩边有助于平台构建用户规模优势、数据资源优势、生态系统优势，通过跨边网络外部性增强平台的整体竞争实力，提高生态的整体价值。市场扩边包括横向扩边和纵向扩边。横向扩边，即平台以原有的业务优势与用户优势为基础，深挖平台用户需求，以此为支点进行扩边。其一，横向扩边能为新的业务线实现用户导流，助推新的业务线迅速打开市场；其二，横向扩边可以促进平台各方用户联系，增强平台内部用户间互动，进一步增强跨边网络外部性，从而实现平台的自我强化式增长或爆炸式增长。纵向扩边则侧重于平台企业向基础业务的上下游拓展，通过延伸服务链条的方式，新增业务线，实现平台扩张。纵向扩边使平台服务的产业链条延长，可以借助平台数据优势和技术优势获得平台用户的青睐。

（三）交易中立

我们将《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》中的网络销售类平台和生活服务类平台归为一类，统称为“交易类平台企业”。这类平台企业连接的群体是平台内的买家和卖家，以及提供支付、运输等商业服务的第三方。这些群体的共同诉求是维护市场的交易秩序，以降低他们之间的交易成本，提高交易效率。因此，交易类平台的治理责任是维护平台内部的交易秩序。平台对于交易秩序的治理主要面临两类问题：一是产品信息不对称所引致的“以次充好”的逆向选择问题；二是交易主体的异质性偏好所引致的匹配效率低下问题。前者带来了“劣币驱逐良币”的逆向淘汰，导致缺乏信息的消费者被蒙蔽，销售高质量产品的卖家被迫退出平台；后者导致买卖双方搜寻成本过高，交易撮合成功率较低，出现“错配”现象。

“开放中立原则”对于交易类平台企业的要求具体体现为“交易中立”。这要求平台企业做到：一是要求买卖双方如实反映历史交易状况，不包庇虚假交易，不误导用户的交易决策；二是通过可行手段降低商户触达潜在消费者的成本，同时也不阻碍消费者对意向商品与服务的搜寻与接触。

首先，平台企业可以通过对交易双方的交易评价与反馈进行监管，来收集交易双方以及商品或服务的信息，从而对平台上的商品或服务交易进行治理。目前，各类交易类平台上的“刷单”“刷评论”现象泛滥，严重误导消费者的决策，而追踪用户对商品或服务的评价与反馈是一个成本较低且有效的识别劣质用户的方法。例如，淘宝、京东、亚马逊等一手交易平台鼓励消费者通过长评论和带图评论详细评价商品质量、卖家服务、快递速度等交易细节，从而为之后的买家提供真实参考；闲鱼、转转等二手交易平台提供买卖双方互相评价的渠道，让盗用他人图片、虚假发货的卖家和收到真货退换假货、恶意压价的买家无所遁形。

其次，平台企业可以通过商品画像、原产地追踪等大数据技术，有效识别平台上的假货。传统观点认为，销售假货从线下转移到线上，会因为互联网的隐蔽性而导致制假售假行为更加猖獗。但我们认为，相比散落在各处的线下制售假货网络，在线上平台市场销售假货，反而会因为平台企业具有的数字技术优势，特别是大数据智能打假技术，更轻易地被侦察、识别及锁定。例如，一个强大的商品大脑可对平台上近20 亿种商品进行识别，通过学习外部信息，发现侵害他人知识产权的行为并进行判断和处理；图像识别算法则可每日识别商品图片约6 亿张，识别准确率达到97.6%；语义识别算法则根据OCR 识别出的文字，对文字背后的真实语义作出分析和判断，从而根据对商品的文字描述作出是否为假货的判断。

最后，平台企业可以根据用户的不同类型将用户进行分层，然后在同层用户之间开展匹配，进而促成交易。例如，阿里巴巴集团通过淘宝、天猫、1688 等平台将不同价格水平、不同规模、不同品牌的商品和企业进行分层，将对价格和服务不同敏感度的消费者导流到对应的平台上，来降低不同类型商户的营销成本和不同类型消费者的搜寻成本，增加不同平台上的匹配效率。

（四）风险中性

就金融服务类平台而言，由于金融科技具有很强的隐蔽性，可以躲避金融监管，同时网络平台的广泛连接性使其能够覆盖更多的用户人群，再加上金融业务具有很强的关联性，经常把各类金融机构和企业联系在一起，这使得金融服务类平台具有“业务隐蔽性”“用户广泛性”“机构关联性”。这三种属性的叠加使得金融服务类平台企业的相关利益群体进一步扩大到整个经济层面，如果产生了金融风险，就可能破坏整个经济和金融的平稳运行。这就要求金融服务类平台不仅要维护平台内部的交易秩序，而且要承担在整个经济层面维护金融稳定运行秩序的治理责任。

因此，“开放中立原则”对于金融服务类平台企业的具体要求是“风险中立”。这一要求主要体现为对平台上融资、借贷的企业或个人及其资金去向的信息披露进行严格监管。

若金融服务类平台发挥的是信息中介作用，平台在披露不同金融产品或融资项目的信息时，应如实披露公司概况、高管信息、主要股东、财务数据、行业对比等基本信息，及时更新与公司或项目有关的新闻、公告和研究报告等实效性信息，从而尽量降低投资者在进行投资决策时面临的信息不对称程度与投资风险。

若金融服务类平台发挥的是金融产品销售作用，平台就需要对融资者、投资者和资金去向三方面提出信息披露的要求。首先，平台需要规范并监控融资企业或个人对融资项目的信息披露情况。为避免逆向选择问题给整个平台造成更大的金融风险，平台应要求融资者对融资项目的基本信息、目标金额、资金用途、预期回报等信息进行详细披露，并披露融资者的信用等级、历史融资违约记录与回报率，以帮助投资者衡量此项目是否是虚假融资，是否值得投资。其次，平台需要对投资者进行风险承受能力审查，以确定投资者的风险承受能力与意向参与的融资项目的预期风险水平是否匹配。一方面，平台可以通过问卷的方式对投资者进行风险评级；另一方面，平台掌握着用户的历史行为信息，可以通过大数据分析手段对投资者进行用户画像，来确定投资者的风险承受能力。基于此，在投资者选择风险水平与其风险承受能力不匹配的投资项目时，平台能够及时给出预警，以防投资者预期外的项目违约风险对投资者造成不良后果。最后，平台需要对融资项目存续期间的资金去向进行监控，以降低资金使用中的道德风险。一方面，平台应要求融资者及时更新项目进度与资金使用情况；另一方面，平台可以对融资者的资金账户进行监控，以便及时识别融资者的洗钱、非法放贷等高风险行为。

（五）算法中立

我们把社交娱乐类平台和信息咨讯类平台合为一大类，称为“信息与社交类平台企业”。之所以要把这两类平台企业归为一大类，是因为这两类平台都汇集了大量用户人群，即所谓的“流量”。这些用户共同的诉求是要保护个人的数据信息，避免个人隐私被侵犯。同时，社交娱乐类平台和信息咨讯类平台还有相同的社会性功能——影响和塑造人们的认知观念。由于大部分信息与社交类平台的算法逻辑是按照个人偏好推送信息，这会造成固有的观念得到偏好信息的印证，形成“信息茧房”，产生观念的“信息强化机制”；而在社交平台上，人们一般只与自己观点一致的人进行交往，从而产生观念的“社交强化机制”。上述两种强化机制的共同作用，会使得人们形成极端观念，不容易达成社会共识，从而破坏社会运行的共识观念基础，威胁整个社会的稳定。因此，信息与社交类平台企业不仅需要保护个人数据和隐私信息，而且需要在整个社会层面上承担维护社会公共秩序的责任。

“开放中立原则”对于信息与社交类平台的要求主要体现为“算法中立”。所谓算法中立，是指平台企业在开发推荐算法时，对优化目标的制定不应仅限于实现更高效的社群匹配等需求，而应考虑现实生活中价值判断的复杂性，努力实现推荐精度与广度的平衡。这一要求主要体现为平台企业在提供信息服务时，应保持价值观中立，给用户提供全面、客观和真实的信息服务，不得为了吸引用户注意力，迎合用户偏好，把用户锁定在“信息茧房”中。

一方面，“算法中立”要求平台企业借助算法推荐保持用户偏好的中立。信息与社交类平台采用的个性化推荐算法，通过用户的点击和点赞推断用户的偏好与兴趣，进而把用户感兴趣的信息推荐给用户。 但是，这种个性化推荐机制通常只会向用户展示其希望看到的内容，而略去重要却不令人愉悦的信息、与用户观点相左的信息、可以开拓用户视野的信息。虽然推送用户喜欢的信息可以留住用户，但是长此以往，这种使用户喜悦的个性化推荐算法将成为用户的信息牢笼，助长“信息茧房”的形成与加固。因此，信息与社交类平台不能一味以用户偏好为准进行算法设计和推荐，而应通过“算法中立”的算法设计准则尽可能保持用户偏好的中立。

另一方面，“算法中立”也要求平台企业保持平台上言论立场的中立。社交娱乐平台上通常入驻了许多名人、网红、意见领袖，这些人可以影响众多追随者和关注者，产生所谓的“流行性”和“热度”。随着越来越多的人产生集中的聚合行为，这种“流行性”和“热度”也会被进一步放大，朝向偏激的方向发展，甚至会影响国家政治。试想，如果有人为了达到某种政治目的，利用、操纵其在社交互动平台上的影响，而平台又没有相应的解决方案，就可能给公共秩序的稳定带来不可估量的损失与破坏。因此，信息与社交类平台算法推荐需遵循的“算法中立”原则也包括保持言论立场的中立。

四、结论与政策建议

随着平台经济中存在的种种问题的爆发，各国都充分认识到互联网治理的重要性。特别是在治理思想和原则上，需要走出早期的“避风港原则”，让平台企业承担更多治理责任，发展出更符合平台经济健康发展需要的新型治理原则。对此，本文创新性地提出平台企业需要承担维护平台秩序的责任，遵循“开放中立”的治理原则。这一原则在不同类型的平台上形成五个方面的具体要求：接入开放与竞争中立、兼容开放、交易中立、风险中性和算法中立。

具体而言，针对超大型平台，具体要求为“接入开放与竞争中立”，即要求超大型平台企业履行维护行业竞争秩序的治理责任；对于创新生态类平台企业，则是要求“兼容开放”，以便更好地承担维护生态协作秩序的治理责任；对于交易类平台，则是要求“交易中立”，以督促其履行维护平台内部交易秩序的治理责任；对于金融服务类平台，则是要求“风险中性”，以督促这类平台履行维护金融稳定运行秩序的治理责任；对于信息与社交类平台企业，则是要求“算法中立”，以便其更好地承担维护社会公共秩序的治理责任。

基于以上分析和结论，本文提出如下政策建议：

第一，重视平台企业的组织属性，明确平台企业的主体责任是一种治理责任，基于“开放中立原则”对平台企业履行治理责任提出要求，将平台企业对平台内活动的治理纳入政府对经济活动治理的环节中，形成政府部门与平台企业共同参与的治理体系，进行协同监管，以更好地维护经济社会稳定，使社会福利最大化。国家市场监督管理总局2021 年10 月发布的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》中，明确要求平台企业对平台上的经济活动主体与内容进行内部治理。该指南依照“开放中立原则”，根据平台企业的级别，分别对超大型平台企业和一般平台企业提出了公平竞争、平等治理、开放生态，以及对平台内容和用户进行管理的要求。不过，该指南并未对不同类型的平台企业提出具体的治理要求。我们建议，在对平台企业履行治理责任给出指导意见时，除了需要依照“开放中立原则”，考虑不同级别的平台企业需要履行的具体治理责任外，还要对主营业务和连接人群均有区别的不同类型的平台企业需履行的具体治理责任内容给出建议，从而使得不同级别与类型的平台企业在履行治理责任的具体操作中都有据可循、有法可依。

第二，对平台的开放程度实施有效监管。政府对平台开放程度的监管可以分为对接入开放与兼容开放两方面的要求。就接入开放而言，政府要对平台企业对用户以及竞争对手设立的准入门槛进行监管，约束平台企业屏蔽竞争对手流量入口、对用户使用平台内服务强加排他性条款等行为。更为重要的是，尽快建立健全的流量市场，规范平台企业的流量获取与交易行为，从而促进平台间互联互通，让数据资源发挥最大化的价值。就兼容开放而言，政府要鼓励平台企业进行技术开放，牵头制定行业标准，扶持中小型创新企业的发展，以点带面地促进全行业商业与技术创新以及社会发展。

第三，对平台面对不同经济主体时的中立态度进行监管。具体而言，可以从竞争中立、交易中立、风险中性和算法中立四个方面对平台企业履行治理责任时的中立态度进行衡量与规范。就竞争中立而言，政府需约束平台企业的“自我优待”行为，要求平台企业不得偏袒自营业务，也不得歧视第三方竞争对手的业务；就交易中立而言，政府应督促平台企业在平台上建立公平、可信的评价体系与信用体系，通过技术手段降低用户提交反馈、查看评价的成本，鼓励用户发表翔实的评价；就风险中性而言，政府要督促平台企业对其平台内涉及信贷业务的经济主体定期进行风险等级评估，并对金融类业务进行严格的风险披露监管；就算法中立而言，政府要督促平台企业发展、完善推荐搜索算法，并要求平台企业在利用其掌握的大数据进行商品推荐、订单分配、内容推送等活动时，做到公平、透明，且遵守国家法律法规与社会公序良俗。