草原生态补奖政策对若尔盖县畜牧业发展影响分析

文长凤，戴 睿，尚 闽，钱晓丽，龙瑞凤，杨正兴

(1.四川省阿坝生态环境监测中心站,四川 阿坝 624000 ;2.四川省固体废物与化学品管理中心,成都 610032 ;3.若尔盖县科学技术和农业畜牧局,四川 阿坝 624500)

前 言

我国天然草原面积为58.89亿亩，占国土面积的40%以上，是我国陆地生态系统的重要组成部分发挥着重要的生产和生态功能[1]。近年来，在气候变化等自然因素和过度放牧等人为因素的共同作用下，我国草原出现了严重地退化现象[2]。目前草原生态局部改善、总体恶化的趋势尚未根本遏制；传统草原畜牧业增长方式难以为继，草畜矛盾仍十分突出；草原灾害频繁发生，防灾抗灾能力仍很薄弱；草原生物多样性遭到破坏，毁坏草原资源现象时有发生[3]。为了遏制草原退化形势、保护草原生态功能，同时改善牧民生计，我国于 2011 年在全国主要牧业省区实施了草原生态保护补助奖励政策给予禁牧区6.0元/亩的草原生态保护补助，给予草畜平衡区1.5元/亩的草畜平衡奖励[4]。2016年继续实施新一轮草原生态保护补助奖励机制政策，禁牧补助提高到每亩7.5元、草畜平衡奖励提高到每亩2.5元。

若尔盖是长江和黄河的重要水源涵养地，是世界最大高寒湿地生态系统若尔盖湿地的重要组成区域[5]，同时该区域也是我国五大牧区之一，是牦牛和藏绵羊的主要牧区[6]。为解决过度放牧导致草地生态功能退化与减畜带来的牧民短期损失的矛盾，国家从2000年开始实施了退牧还草、草原生态保护补奖、湿地生态效益补偿试点等一系列的政策项目，其中以草原补奖覆盖区域最广、资金投入最多[7]。草原补奖政策通过给与牧民一定标准的补贴，激励牧民减少牲畜规模，解决草原生态保护与经济发展的短期矛盾，从而实现降低超载过牧率、促进草地生态系统可持续发展的目的。由此可见，政策实施前后牧户放牧规模可作为实施效果的重要指标之一。因此，本文以若尔盖县为研究对象，梳理草原补偿政策实施现状，分析草原补偿政策实施后草原牲畜规模和结构变化情况，总结草原补偿政策实施的效果和存在问题，为草原生态补奖政策的优化完善提供研究案例，对少数民族地区高寒草原补奖政策的实施优化具有重要指导意义。

1 研究区域概况

1.1 若尔盖县基本情况

本文以四川省若尔盖县为研究对象，分析草原生态补奖政策对其畜牧业发展影响。若尔盖全县面积10 204km2，位于东经102°08′～103°39′，北纬32°56′～34°19′之间，地处青藏高原东北边缘，隶属四川省西北部的阿坝藏族羌族自治州，是川甘青三省交界、以藏族为主的少数民族地区。若尔盖县属高原寒带湿润季风气候，多年平均降雨量656.8mm，集中在4～9月。若尔盖县境内有大小河流20余条，是长江、黄河的重要水源涵养地。县内有高原沼泽湿地面积约4 500km2，全县沼泽草地面积约占全县草原总面积的三分之一。根据若尔盖县2017年统计数据，若尔盖县辖17个乡镇、1个国有牧场、1个省属牧场；全县户籍总人口79 934人，其中城镇户籍人口13 203人、乡村户籍人口66 731人；农牧民人均可支配收入为11 693元，其中80%仍来源于草原畜牧业。

1.2 若尔盖县草地资源概况

若尔盖县草原资源极其丰富，根据2016年草原监测统计数据，有天然草原1 212.63万亩，占总土地面积的76.1%，其中可利用草原面积978万亩，集中分布于县境内西部和南部的纯牧区。在全县草原划分的6个草地类中，高寒草甸草地的面积最大、有670.45万亩、占全县草原总面积的55.3%，是利用价值最高、植物种类最多的草原、平均亩产鲜草546kg；其次是高寒半沼泽草地类和高寒水沼泽草地类，草场面积分别为203.45万亩和172.14万亩，占全县草原总面积的16.8%和14.2%，平均亩产鲜草442kg和417kg。全县天然草原平均干草产量87.7kg/亩，饲草饲料总产量(折合干草)105 395.94万kg，全县理论载畜量为160.42万个羊单位。

1.3 若尔盖县畜牧业发展概况

若尔盖县是四川省重要的草饲畜牧业基地，以牦牛和藏绵羊为主的畜牧业是若尔盖县的支柱产业，全县牲畜养殖主要以天然草原自由放牧为主，农牧民没有补饲的习惯，农牧民增收主要靠增加牲畜数量来实现，过度消耗草地资源，其结果表现为高消耗、高风险、低产出、低效益，近年来，若尔盖县加大政策扶持力度，加强畜牧基础设施建设，引导农牧民转变养殖观念，创新牧区畜牧业的生产方式、组织方式、发展方式等，实现了为养而种，种养结合的科学饲养模式，同时也基本实现了减畜不减收的目标。

2 草原生态补奖基本现状

为保障国家生态安全，促进牧区、牧业发展和牧民增收，国务院决定从2011年开始在8个主要草原省(区)全面建立草原生态保护补助奖励机制，按照《农业部 财政部关于印发〈2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见〉的通知》(农办财〔2011〕85号)和《农业部办公厅 财政部办公厅关于印发〈新一轮草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见(2016—2020年)〉的通知》(农办财〔2016〕10号)精神，四川省先后制定了《四川省草原生态保护补助奖励政策实施方案(2011—2015年)》和《四川省新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016—2020年)》。若尔盖县认真贯彻落实草原生态保护补助奖励政策，按照国家、省、州要求，制定《若尔盖县草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》，认真完成禁牧补助、草畜平衡奖励、纯牧户生产资料综合补贴、打贮草基地建设、牲畜暖棚建设、沙化草地治理等一系列政策项目任务，取得阶段性成效，对全州生态保护、经济发展、民生改善、社会稳定等发挥了重要作用。

2.1 草原生态补奖对象

第一轮草原生态保护补助奖励覆盖全县19个乡镇(场)12 746户牧民，全县牧民人口66 684人。第二轮草原生态保护补助奖励覆盖全县19个乡镇(场)共有13 322户牧民，占全县总户数17 021的78.3%(图1)。根据2015年若尔盖县草原生态保护补助奖励政策基本情况统计数据，全县牧民人口68 875人，生产总值为153 687万元，其中农业总产值为101 010万元，牧业产值为93 788万元，牧业产值在生产总值、农业总产值的占比分别为61.0%、93.8%。全县农民人均纯收入9 687元，其中来源于畜牧业收入7 894元，占比81.5%。

图1 若尔盖县各乡镇(场)草原补奖户数和人口

2.2 草原生态补奖面积

若尔盖县对生存环境恶劣，生态脆弱，植被盖度50%以下、鲜草产量200kg以下、具有特殊生态功能和退化严重的草原实行禁牧封育，全县实施草原禁牧补助458.00万亩；对禁牧区域以外的可利用草原实行草畜平衡管理，全县实施草畜平衡奖励518.35万亩。全县19个乡镇(场)中，实施草原禁牧和草畜平衡面积最大的3个乡镇是班佑乡、唐克镇和阿西乡，实施草原禁牧面积分别为63.66万亩、59.14万亩和56.90万亩，实施草畜平衡面积分别为68.08万亩、57.40万亩和55.33万亩；实施草原禁牧和草畜平衡面积最小的3个乡镇是降扎乡、崇尔乡和冻列乡，实施草原禁牧面积分别为2.86万亩、2.05万亩和0.51万亩，实施草畜平衡面积分别为5.75万亩、4.52万亩和1.233万亩(图2)。

图2 若尔盖县各乡镇(场)草原补奖面积

2.3 草原生态补奖资金

若尔盖县自2011年实施草原生态保护补助奖励政策以来，截至到2015年，共获得第一轮补奖资金28 920万元。其中，中央下达草原生态补奖资金23 749万元(包括禁牧补助资金13 740万元、草畜平衡奖励3 890万元、生产资料综合补贴3 180万元、牧草良种补贴2 600万元、畜牧良种补贴资金339万元)、省级配套资金及现代草原畜牧业发展专项资金3 220万元、绩效考核资金1 952万元。从2016年若尔盖县开始实施第二轮草原生态补奖政策，补奖政策内容发生了变化，取消牧民生产资料综合补贴、畜牧良种补贴和牧草良种补贴，禁牧补助由每亩6元提高到7.5元、草畜平衡奖励由每亩1.5元提高到2.5元，每年获得草原生态补奖资金4 731万元，其中禁牧补助资金3 435万元、草畜平衡奖励资金1 296万元(见下表)。

表 2011～2019年若尔盖县草原生态保护补奖资金情况

3 草原补奖对畜牧业发展影响

牲畜数量是草原补奖政策效果最直观重要的指标，了解牲畜数量变化情况，可以直观反映草原补奖政策取得成效和存在问题。分析牲畜出栏率和幼畜比例等牲畜内部结构指标，有助于找出牲畜数量变化的内因，从而指导畜牧业生产行为、控制牲畜数量，更好把握牲畜数量的变化趋势。为此，本文对若尔盖县2010～2019年实施草原补奖政策前后畜牧业生产情况进行统计分析，从牲畜数量及结构变化情况角度，探讨草原补奖政策对若尔盖县畜牧业发展的影响。

3.1 牲畜数量变化趋势

实施草原补奖政策后，牛、羊、马和骡总的牲畜数量开始减少，2013～2014年牲畜数量减幅最大，2015～2017年牲畜数量处于平稳阶段，2018～2019年牲畜数量出现上升。其中，牦牛数量总体呈现减少趋势，同样在2013～2014年减幅最大，但2019年数量出现大幅度的回升；藏绵羊数量在2010～2014年期间逐渐减少、且在2013年减幅明显，2015～2019年期间数量呈增长趋势、且在2018年增幅明显；马、骡的数量与牦牛、藏绵羊相比较少，占牲畜总数量的2%左右，2010～2016年期间数量逐渐减少，2017～2019年期间数量呈增长趋势、且增幅明显(图3)。

图3 2010～2019年若尔盖县牲畜数量变化趋势

实施草原补奖政策后，牦牛存栏数量总体呈现下降趋势，其中2011～2012年存栏数量减少较缓慢，2013～2014年存栏数量减少幅度较大，2015～2017年存栏数量减少较缓慢，2018年存栏数量略有回升，2019年存栏数量较大幅度回升；牦牛出栏数量总体也呈现下降趋势，2010～2012年出栏数量保持稳定，2013～2014年出栏数量出现较大幅度减少，2015～2018年出栏数量保持稳定，2019出栏数量出现较大幅度回升。牦牛出栏率总体呈现波动上升趋势，其中2011～2012年出栏率增加，2013～2014年出栏率出现较大幅度下降，2015～2019年出栏率逐步上升，且2015年和2019年出栏率增加幅度较大(图4)。

图4 2010～2019年若尔盖县牦牛存栏和出栏数量变化趋势

实施草原补奖政策后，藏绵羊存栏数量总体呈现先减少后增加、最终保持稳定的趋势，其中2010～2013年存栏数量逐年减少，2014～2015年存栏数量有所回升，2016～2018年存栏数量保持稳定，2019年存栏数量减少；藏绵羊出栏数量总体呈现先减少后增加的趋势，2010～2012年出栏数量保持稳定，2013～2014年出栏数量出现较大幅度减少，2015～2016年出栏数量保持稳定，2017～2019年出栏数量增加、且2018年增加幅度较大。藏绵羊出栏率总体呈现U型变化趋势，其中2010～2014年出栏率逐年减少、且2013年出栏率减少幅度较大， 2015～2019年出栏率逐年增加，且2018年出栏率增加幅度较大(图5)。

图5 2010～2019年若尔盖县藏绵羊存栏和出栏数量变化趋势

3.2 牲畜结构变化趋势

2012～2019年若尔盖县牦牛成畜数量总体呈现减少趋势，其中2012～2018年牦牛成畜数量逐年连续减少，2019年成畜数量有所回升、增加到2017年的数量水平；2012～2019年若尔盖县牦牛幼畜数量总体呈现增长趋势，其中2012～2016年牦牛幼畜数量保持稳定，2017～2019年幼畜数量开始以较快的速度增长；2012～2019年若尔盖县牦牛幼畜数量占比总体呈现增长趋势，其中2012～2016年牦牛幼畜占比增长较慢，2017～2018年幼畜占比增长较快，2019年幼畜占比有所降低(图6)。

图6 2012～2019年若尔盖县牦牛成畜和幼畜数量变化趋势

2012～2019年若尔盖县藏绵羊成畜数量呈波动变化，其中2012～2014年藏绵羊成畜数量逐年减少，2015年成畜数量出现大幅度增长，此后2016年和2018年成畜数量出现较大幅度下降；2012～2019年若尔盖县藏绵羊幼畜数量也呈波动变化，其中2012～2014年藏绵羊幼畜数量逐年增加，2015年幼畜数量出现大幅度减少，2016年和2018年幼畜数量出现较大幅度增加；2012～2019年若尔盖县藏绵羊幼畜数量占比总体呈现先增长、后下降、又增长的趋势，其中2012～2014年藏绵羊幼畜占比增长，2015年幼畜占比出现大幅度减少，2016年幼畜占比增长，2018年幼畜占比大幅度增长，2017年和2019年幼畜占比保持稳定(图7)。

图7 若尔盖县2012～2019年藏绵羊成畜和幼畜数量变化趋势

3.3 草原载畜量变化趋势

2011实施草原补奖政策后，2012～2018年期间若尔盖县草原实际载畜量逐年减少，其中2013～2014年减少幅度较大，但2019年草原实际载畜量出现较大幅度增加；与此同时，若尔盖县草原超载率从2012年的78%连续迅速下降到2014年的27%，此后逐年下降，2018年草原超载率仅为14%，但2019年草原超载率又上升到了36%(图8)。其中，若尔盖县草原理论载畜量为160.42万羊单位(2015年若尔盖县草原监测数据)；草原实际载畜量的计算方式为：对于年末存牲畜，1只成年羊为1个羊单位、1只幼年羊为0.5个羊单位，1头成年牛为4个羊单位、1头幼年牛为2个羊单位，1匹成年马或骡为5个羊单位、1匹幼年马或骡为2.5个羊单位；对于年内出栏牲畜，1只成年羊为0.5个羊单位，1头成年牛为3个羊单位[8]。

图8 若尔盖县2012～2019年实际载畜量和超载率变化趋势

3.4 超载率影响因素分析

近年来，为全面深入分析草原补奖政策的实施效果，多项研究通过入户问卷调查方式获取数据，分析单个牧户草地面积对牧户放牧行为的影响。本文以若尔盖县19个乡镇(场)为对象，基于2018年统计数据计算每个乡镇(场)户均草蓄平衡面积，分析乡镇(场)户均草蓄平衡面积对超载率的影响，以及放牧强度与超载率的关系，探讨乡镇(场)放牧行为的差异。结果表明，若尔盖县各乡镇(场)超载率与乡镇(场)户均草畜平衡面积呈负相关性，随着户均草畜平衡面积增加、超载率呈下降趋势，户均草畜平衡面积每增加100亩，草原超载率下降1.77%(图9)。若尔盖县各乡镇(场)超载率与放牧强度呈正相关性，随着乡镇(场)放牧强度增加、超载率呈上降趋势，放牧强度每增加0.1羊单位/亩，草原超载率上升12.9%(图10)。与以调查牧户作为研究对象结论一致，即草地经营规模较小的牧户放牧强度普遍高于草地经营规模大的牧户，当牧户草场面积越小， 牧户超载的可能性就越高， 且超载程度越严重[9～11]。所以本文以乡镇(场)尺度户均草地经营面积和放牧强度为对象，分析草地面积和放牧强度对超载率的影响，有助于全面客观了解研究区域的草原超载率分布情况及变化规律，乡镇(场)尺度的户均草地经营面积和放牧强度也可进一步扩大到县级或市级尺度，为大区域范围草原畜牧业研究提供新思路。

图9 若尔盖县乡镇(场)户均草畜平衡面积对超载率影响

图10 若尔盖县乡镇(场)放牧强度对超载率影响

3.5 减畜机会成本分析

若尔盖县自实施草原补奖政策以来，草原牲畜数量和载畜量总体逐步下降，取得一定成效，但2019年牲畜数量和载畜量不降反升。 导致这一现象的外因是近几年牦牛和藏绵羊收购价格的快速上涨，内因是草原补奖标准较低不能完全满足农牧民的减畜意愿需求，为达到短期减畜目标，过度增加年末存栏幼畜数量比例，例如2017年和2018年牦牛幼畜占比分别达到了61%和75%，牲畜结构不稳定导致减畜目标与经济利益的矛盾在2019年集中显现。为探讨草原补奖标准与农牧民心里需求的差距，本文从减畜机会成本角度，分析农牧民因草畜平衡减畜要求而损失的短期经济利益。

以2010年牦牛和藏绵羊的出栏数作为草原补奖政策实施前的参照数据，计算草原补奖政策实施后2015年和2019年的减畜数量和机会成本损失。根据畜牧统计数据，2010年牦牛和藏绵羊的出栏数分别为173 552头和263 247只，2015年牦牛和藏绵羊的出栏数分别为120 023头和184 741只，相比2010年牦牛和藏绵羊的出栏数，2015年分别减少了53 529头和78 506只，按照2015年每头牦牛0.7万元和每只藏绵羊0.12万元的收购价格计算，2015年牦牛和藏绵羊收入分别损失37 470万元和9 421万元，总计损失46 891万元；2019年牦牛和藏绵羊的出栏数分别为141 399头和288 830只，相比2010年牦牛和藏绵羊的出栏数，2019年牦牛出栏数减少了32 153头、藏绵羊出栏数反而增加了25 583只，按照2019年每头牦牛0.9万元和每只藏绵羊0.15万元的收购价格计算，2019年牦牛收入损失了28 938万元、藏绵羊收入增加了3 837万元，总计损失251 00万元。而2015年和2019年得到草原补助奖励资金分别为6 147万元和4 731万元，2015年和2019年相比2010年的减畜损失分别是草原补奖金额的7.6倍和5.3倍。同样以2010年实际载畜量作为参照数据，计算2015年和2019年为达到草畜平衡理论载畜量目标损失的机会成本。根据畜牧统计数据，2010年的实际载畜量为292.2万羊单位，2015年和2019年的理论载畜量为160.42万羊单位，2015年和2019年为达到理论载畜量目标需减少载畜量131.78万羊单位，按照2015年每只藏绵羊0.12万元和2019年每只藏绵羊0.15万元的收购价格计算，2015年和2019年为达到理论载畜量的机会成本分别为69 184万元和55 348万元，2015年和2019年相比2010年的减畜损失分别是草原补奖金额的9.0倍和14.6倍。

4 结论与讨论

4.1 2010～2019年若尔盖县牛、羊、马和骡总的牲畜数量呈减少趋势，2013～2014年牲畜数量减幅最大，2015～2017年牲畜数量处于平稳阶段，2018～2019年牲畜数量出现上升；牦牛存栏数量总体呈现下降趋势、 2019年出现较大幅度回升，牦牛出栏率总体呈现波动上升趋势；藏绵羊存栏数量总体呈现先减少后增加、最终保持稳定的趋势，藏绵羊出栏率总体呈现U型变化趋势；2012～2019年若尔盖县牦牛幼畜数量占比总体呈现增长趋势，2019年幼畜占比有所降低，但占比仍达到70%；2012～2019年若尔盖县藏绵羊幼畜数量占比总体呈现先增长、后下降、又增长的趋势，其中2014年、2018年和2019年幼畜占比达到了40%以上。

4.2 2012～2018年若尔盖县草原实际载畜量逐年减少，其中2013～2014年减少幅度较大，但2019年草原实际载畜量出现较大幅度增加；若尔盖县草原超载率从2012年的78%连续迅速下降到2014年的27%，此后逐年下降，2018年草原超载率仅为14%，但2019年草原超载率又上升到了36%。若尔盖县各乡镇(场)超载率与乡镇(场)户均草畜平衡面积呈负相关性，户均草畜平衡面积每增加100亩，草原超载率下降1.77%。若尔盖县各乡镇(场)超载率与放牧强度呈正相关性，放牧强度每增加0.1羊单位/亩，草原超载率上升12.9%。

4.3 从减畜机会成本角度分析，相比2010年牦牛和藏绵羊出栏数量，2015年和2019年的畜牧收入机会成本分别为46 891万元和25 100万元，2015年和2019年完全达到理论载畜量的畜牧收入机会成本分别为69 184万元和55 348万元，而2015年和2019年得到草原补助奖励资金分别为6 147万元和4 731万元。加之近几年牦牛和藏绵羊收购价格快速上涨刺激，为追求短期经济利益，农牧民完成减畜任务意愿不强，这也是2019年牲畜数量和载畜量不降反升的根本原因。

4.4 若尔盖县在现有草原补奖标准下，虽然通过对草原超载的进行监督管理，取得了一定的减畜成效，但减畜阻力依然存在，需要通过优化完善现有草原补偿政策、调整畜牧业产业结构、引导农牧民转型就业等方式，提升草原畜牧业内生发展动力，增强草原补奖政策成效的稳定性和可持续性。积极探索建立“三个三分之一”工作长效机制，一是依靠现代教育的方式，让牧民子女通过读书、教育转移三分之一；二是依靠生态扶贫政策和发展生态旅游产业，让原从事放牧的三分之一牧民群众转变为草原生态的保护者；三是从传统畜牧业向现代畜牧业转型升级解决剩余的三分之一放牧牧民，逐步解决草原生态保护与原住牧民生产生活之间的矛盾，从而早日实现草畜平衡目标。