海岸带工程建设征用渔业海域拆迁补偿问题探析

文/潘怀福

近年来，随着改革开放不断深入和经济发展客观需要，沿海地区海岸带工程建设征用渔业海域范围、渔业设施（物）拆迁规模不断扩大，拆迁涉及面以及工作难度越来越大，由此引发的社会矛盾纠纷也越来越多，日益成为沿海渔区渔民关注的焦点。如何解决这些矛盾纠纷问题，维护渔业权益和渔民利益，已成为沿海地区促进海岸带工程建设顺利进行和经济社会稳定发展的重要而紧迫课题。笔者从解决矛盾纠纷的视角，分析问题的成因，探讨改进海岸带工程建设征用渔业海域设施拆迁补偿（以下简称“渔业拆迁补偿”）工作的思路和对策建议。

一、渔业拆迁补偿过程中的主要问题

（一）政策法规不够完善，拆迁补偿工作不尽规范

截至目前，国家层面尚没有出台完善的海岸带工程建设或公共利益项目建设等征用渔业海域的养殖、捕捞以及渔港码头等设施（物）拆迁补偿法规和配套政策。2013年12月，修订的《中华人民共和国渔业法》（以下简称“《渔业法》”）第十四条规定，“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理”；2002年1月实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“《海域使用管理法》”）第三条规定“海域属国家所有”，第三十条规定“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿”，规定过于笼统，无配套细则，缺乏可操作性。

渔业海域的征用拆迁，不同于陆域征地拆迁补偿，标的物直观性差，海上清点难度大，且仅发生于沿海经济较发达地区，因时间跨度、规模不同，补偿标准也有较大差异。以往实践中，一些海岸带工程建设起步较早的地区，如青岛市黄岛区，为适应港口等建设需要，以政府规范性文件的形式出台征用渔业海域拆迁补偿政策，积累了一定经验，收到较好成效。但多数地方尚未形成具有法规效力的相关政策，在一些海岸带工程建设刚刚起步或征用海域规模不大的地区，往往是在《渔业法》《海域使用管理法》总体框架下，采取“一事一议”的方式，以“会议纪要”形式，临时性确立拆迁原则、方法步骤以及补偿标准，由海洋与渔业行政主管部门组织沿海乡镇（街道）、村（社区）等具体实施。渔业拆迁补偿法规缺位，未形成统一、规范的政策标准，不利于实践操作的同时，也导致补偿标准存在较大差异，易形成攀比，成为引发矛盾纠纷的重要因素。

（二）渔民“失海”“失业”谋生难，对拆迁抱有抵触情绪

海岸带工程建设大多具有重点工程、重大项目的属性和项目落地施工要求紧的特点，往往一次性征用海域数百、上千公顷，涉及渔业单位（户、渔民）数百家，拆迁面广、量大。而渔业是沿海渔村经济的重要来源，不少渔民世代以“海”为家、以“渔”为业，当工程建设征用传统渔业海域时，无疑给当地渔民带来“失海”“失业”的困扰，养殖户失去重要的生产资料和生活来源，捕捞业者因停泊码头和自然港湾被征用不得不另谋生计。因此，虽然传统渔业海域被征用时会获得一定的经济补偿，但从长期生产生活角度考虑，大多数渔民还是会表现出一些失落心理和抵触情绪。更有甚者，一些渔民以补偿标准偏低或不合理等理由拖延或拒绝拆迁，纠集群众通过不当方式要求提高标准、增加补偿，不利于拆迁工作顺利开展，更不利于当地社会稳定。

（三）受经济利益驱使，蓄意谋取补偿现象时有发生

在渔业拆迁过程中，一些起步较早的地区，如青岛开发区，因港口、造船等大项目建设用海规模逐步扩大，制订《青岛经济技术开发区、青岛市黄岛区海域养殖物拆除补偿暂行规定》（青开管发〔2005〕13号），按不同生产方式、不同类别，分类制订辖区统一的补偿标准，有效避免了拆迁过程中清点测量等人为操作可能带来的不公和矛盾纠纷。一些起步较晚的地区，因拆迁规模和涉及面较小，多采取临时性研究，确定拆迁方法步骤及补偿标准，对各类渔业设施进行数量清点测量，按照核算数量给予补偿。因此，个别养殖户受利益驱使，通过一些不正当手段蓄意谋取经济补偿的现象时有发生，如在清点前突击加大养殖密度、增加品种数量，以清点漏落、数量不符、海域承包合同争议等理由拒不配合清点而事后诉求补偿。当这些不正当要求得不到满足时，则纠集群体到有关部门上访，一再诉求给予补偿，造成不良社会影响。

（四）项目单位拖欠资金，影响拆迁工作进展成效

因海岸带工程项目大多为国家和地方重点工程、重大项目，其征用海域规模动辄在数百公顷、上千公顷，需支付拆迁补偿资金数额较大，一次性支付比较困难。因此，地方政府往往与项目单位签订分期付款的拆迁补偿协议，在建设单位拨付一定数额补偿资金后即组织开展渔业设施（物）拆迁。但有时项目单位因故不能按约定及时足额支付补偿资金，造成地方政府部门对众多养殖单位（户）补偿款无法及时兑现，陷于被动工作或拆迁僵局，导致群众不满，影响政府在群众中的威信。

二、改进渔业拆迁补偿工作的对策建议

（一）健全渔业拆迁法规，完善拆迁补偿机制

在当前海岸带工程建设征用渔业海域规模不断扩大、渔业设施拆迁数量不断增加，由此引发的矛盾纠纷越来越多情况下，建立健全渔业海域征用拆迁补偿机制，对于保障海岸带工程顺利建设、维护渔业权益和广大渔民利益，具有十分重要的战略意义和现实意义。完善渔业海域征用拆迁补偿制度，建议在《渔业法》《海域使用管理法》的总体架构下，遵循“海域属国家所有”，明确“非必要，不围海、不填海、不征用传统渔业用海”的原则，严格控制围海填海和征用传统渔业用海规模。按照保障渔业权益、维护渔民利益的指导思想，合理确定渔业海域征用、拆迁、补偿原则。按海域功能用途、使用权期限，科学设定应予补偿与不予补偿的界限。区分渔业生产方式和类别，分类设置补偿基准标准，建立一定时期内相对固定而又随经济发展定期或不定期调整、便于不同地区遵照执行的拆迁补偿标准体系，形成法律制度完善、拆迁规范有序、补偿标准统一、便于实践操作的渔业海域拆迁补偿新机制。

（二）关注渔民转产就业，拓宽渔民增收途径

“失海”“失业”渔民的转产安置，事关渔民生产生活和渔区社会稳定。建议国家和地方有关部门将海岸带工程建设征用渔业海域导致渔民“失海”“失业”后的转产就业安置问题，纳入重要议事日程，促进“失海”渔民转产和就业安置。建立海域征用与吸纳渔业劳动力就业安置相结合的新机制，按项目单位征用海域规模和生产经营范围，优先安置“失海”适龄渔民进厂务工就业。加强渔民就业培训，由市、县、乡镇（街道）、村（社区）等各级政府机构多方筹措资金，设立再就业培训专项基金，用于扶持45岁以下渔民通过参加技能培训，掌握1门～2门实用技术，增强渔民再就业能力和谋生手段。大力扶持发展第三产业，优先照顾拆迁渔民，围绕大项目建设发展相关服务，广开致富门路，增加渔民收入。进一步完善社会养老保障体系，对达到一定年龄的“失海”渔民，采取政府扶持与个人承担一定比例资金相结合的优惠政策，将其纳入社会养老保障范畴，使其老有所养，解除“失海”渔民的后顾之忧。

（三）重视渔民合理诉求，妥善解决矛盾纠纷

渔业海域拆迁补偿中的矛盾纠纷，本质上是工程建设用海与传统渔业用海之间的矛盾，主要表现为经济补偿未能达到渔民个体预期，归根结底是利益诉求问题。建议在遵循国家重点工程、公共利益项目用海优于渔业用海原则的前提下，充分考虑维护渔业权益和广大渔民利益，重视和解决渔民合理诉求。着重处理好项目建设需求与渔业设施拆迁、补偿标准设定与渔业产出效益、渔民眼前利益与长期利益之间的关系，正确把握拆迁补偿原则、尺度，通过规范的拆迁程序、统一的补偿标准，有序开展渔业拆迁，减少和避免矛盾纠纷。

要坚持公平公正原则，解决渔民合理诉求，凡是按规定应给予解决的，则依法依规解决。要敢于直面矛盾，对确属无理要求的，则做好政策解释和思想政治工作，不乱开口子，不随意承诺，以免引发事端。对个别无故拖延或抗拒拆迁的，要坚持正面教育和反面警示相结合，采取多种方式做好说服动员，逐步扩大成效，缩小“圈子”，促使其态度上转变、行动上配合。对于极个别态度蛮横、行为粗暴、无理取闹造成严重不良影响的，要采取果断措施，依法依规处置，警示大多数，以保障工程建设的顺利进行。

（四）及时足额兑现补偿，切实维护渔民利益

海岸带工程建设征用渔业海域设施拆迁与补偿，是一项事关涉海工程建设顺利进行的重要基础性工作，也是关系到广大渔民利益、渔业长足发展和渔区社会稳定的重要而复杂的群众性工作。建议结合海岸带工程建设需要和渔业生产特点，注重统筹协调项目建设需要与渔业拆迁进度、经济补偿方式及渔民切身利益的关系，明确建设单位征用渔业海域拆迁补偿资金支付方式和标准，督促项目单位从维护社会稳定的大局出发，本着对广大渔民负责的态度，确保补偿资金及时拨付到位。还要讲求工作方式方法，坚持渔业拆迁与经济补偿同步，改变先拆迁后补偿的传统做法，避免因项目单位资金拖欠造成拆迁工作被动，切实维护渔民利益和渔区经济稳定发展。