我国公路行业PPP项目模式发展研究

孙亮亮

摘要：文章分析了公路行业采用PPP项目模式的发展历程，结合实例对常用的BOT和ROT运作模式进行了剖析，并从统筹协调推进PPP项目、契约化管理、绩效评价等方面，对公路行业PPP项目模式持续稳定发展提出了建议。

关键词：公路行业;PPP模式;发展

中国分类号：U491.1

0引言

近年来，我国经济快速发展，公路建设也迎来了良好的发展势头。据统计，截止到“十三五”期末，我国公路总里程为510万km，其中高速公路为15.5万km，高速公路通车里程居世界第一位[1]。但由于公路具有投资规模大，运营风险多，回报周期长等特点，完全依靠财政资金投入已经无法满足公路建设的需求，如何实现公路行业持续稳定的发展、高质量推进公路建设成为行业内外积极探索的课题。随着国家对政府与社会资本合作模式（public private partnership，简称PPP）不断地探索和实践，大力推广和应用，公路行业也开始全面采用PPP项目模式。

1公路行业PPP项目模式发展历程和运作模式分析

PPP项目模式是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域基于合同而建立的利益共享、风险共担以及长期合作的伙伴关系。社会资本承担投融资、建设、运营和维护，政府依据绩效评价，通过使用者付费、必要的政府付费、合理的投资回报对价支付。我国公路行业PPP项目模式应用经历了从探索到规范发展的历程。

1.1公路PPP项目模式发展历程

2012年以前，我国从鼓励和引导外商投资到改革投融资机制，颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城发〔2002〕272号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）、《关于鼓励引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国办发〔2011〕22号）等政策文件，促进了民间资本在基础设施和公用事业领域进行建设或运营合路项目主要采用BOT投资方式，这种模式虽然实际上属于PPP，但这个时期并未界定PPP概念和出台相应配套政策[2]。同时，由于2008年国际金融危机，

中央加大基础设施建设力度，启动4万亿投资计划，地方政府融资平台为地方政府提供了较为充足的资金，这一时期的PPP项目模式研究及发展也处于相对停滞的发展阶段[3]。

2013年，国家提出深化财税体制改革，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制;支持非公有制经济健康发展，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对政府举债融资做了规范;继而颁发《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），对建立政府和社会资本合作机制，引入社会资本，增强公共产品有效供给能力给出了指导意见。2015年交通部印发《全面深化交通运输改革试点方案的通知》（交政研发〔2015〕26号），对交通基础设施与社会资本合作模式作了试点方案，推出了天津至石家庄高速公路等11个纳入国家高速公路网和国道中的重要通道工程作为第一批试点项目，同时印发的《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审〔2015〕192号），又对地方开展公路PPP项目作出具体指导。随后中央及部委相继出台一系列有关公路PPP项目模式的政策法规，为公路PPP项目蓬勃发展奠定了政策法律基础。截至“十三五”期末，财政部公布的第一至第四批PPP示范项目名单中公路行业项目有近70个（见表1）。

1.2公路PPP运作模式

公路PPP项目基本采用BOT、ROT、BOO、TOT等运作模式[ 4 ]，现结合实际案例主要对公路行业常用的BOT、ROT运作模式进行剖析。

1.2.1BOT模式

BOT运作模式的主要特点是：（1）建设-运营-移交，适用于新建项目;（2）政府通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本，社会资本与政府出资人代表成立项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护;（3）特许经营期限一般为10～30年;（4）回报机制采用政府付费和可行性缺口补助;（5）合作期满项目公司将全部设施、资产及相关权利无偿地移交给政府或政府指定部门;（6）减轻财政负担、拓宽融资渠道、降低建设风险、提高运营效率。部分采用该运作模式的示范项目如表2所示。

以云南省保山市昌宁至保山高速公路国家示范项目为例，保山市人民政府授权保山市交通运输局作为该项目的实施机构，通过竞争性磋商选定社会资本（广西路桥工程集团有限公司与中国云南路建集团股份公司联合体）与保山市交通投资有限责任公司和保山市交融投资有限责任公司成立项目公司，负责投融资、建设、运营和维护，项目公司根据云南省价格主管部门出台的高速公路收费标准进行收费，项目运营期间，政府方除超额收益外，不参与项目公司的收益分配。操作模式如图1所示。

1.2.2ROT模式

ROT运作模式的特点是：（1）改扩建-运营-移交，适用于存量项目;（2）政府通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本，社会资本与政府出资人代表成立项目公司负责项目的投融资、改扩建、运营和维护;（3）特许经营期限一般为10～20年;（4）回报机制采用政府付费和可行性缺口补助;（5）合作期满项目公司将全部设施、资产及相关权利无偿地移交给政府或政府指定部门;（6）降低政府债务、盘活存量资产、升级基础设施。部分采用该运作模式的示范项目如表3所示。

以富廊至端州前村段城市化改造国家示范项目为例，肇庆市人民政府授权市公路局作为该项目的实施机构，通过公开招标选定社会资本（中铁一局集团有限公司和北京中铁华瑞建设投资管理中心）与肇庆市畅达路桥建设有限公司成立项目公司，负责投融资、改扩建、运营和维护，由于本项目不属于向最终用户收费的基础设施，故政府基于绩效合同向项目公司支付可用性服務费和运营维护绩效服务费。操作模式如图2所示。

2推動公路行业PPP模式持续稳定发展的政策建议

近年来，全国各地推出的公路PPP项目越来越多。PPP模式能够减轻财政压力、降低政府债务、提高公共服务、释放市场活力，但也面临着项目落地难、契约化管理不足、绩效评价操作性不强等现象。因此，为保障公路行业可持续发展提出如下建议：

2.1适当考虑统筹协调推进PPP项目

PPP项目按照“识别-准备-采购-执行”四个阶段推进，每个阶段均存在不同的制约因素。政府包装PPP项目在不超过财政承受能力和PPP项目可使用额度的红线内，充分地论证项目可行性研究报告、实施方案、财政承受能力评价和物有所值评价，往往时间较长，在这一过程中又受到规划用地、资金等因素影响，PPP项目推进缓慢。因此，政府和社会资本合作中心要统筹管理PPP项目，重视项目前期的培育和储备，聘请专业咨询机构指导帮助，完善联评联审工作机制，推进前期工作成熟的项目入库，作为示范项目重点推进，精准施策，协调相关部门解决用地、林业、水土等报批报审，加强财政税费引导，调整资金支持方式[ 5 ]，从建设补贴转为运营补贴，让投资者有合理的投资回报，更有信心做好项目的全生命周期管理。

2.2适当考虑将契约精神列入PPP立法内容中

公路PPP项目政府和社会资本合作期限较长，不可预测的风险较多，若由于政府换届、政策改变、投资人利润达不到预期、资金链中断等原因而未遵守契约，都将造成严重的后果。因此，要将契约精神适当考虑进PPP立法内容中[ 6 ]，优化法治环境，明确合作双方的权责利，进一步约束政府和投资人的行为在严密、系统的法律制度框架下进行，严格遵守契约规定，提升政府诚信度，充分调动社会资本的投资动力，共享经济发展成果，实现合作共赢。

2.3适当考虑强化实际可操作的绩效评价方法

绩效评价是政府在PPP项目中对投资人付费的依据，贯穿于项目设计、建设、运营和移交的全生命周期中。当前一些入库项目有绩效评价方法，但未与实施机构签订明确的项目绩效考核指标以及评分标准，不利于项目公司运营管理，影响年度实际交通量达不到盈亏平衡点交通量时的可行性缺口补助。因此，建立PPP项目绩效评价体系至关重要，按照国家公路行业规范标准明确各考核阶段的绩效目标和评价指标，设定评价指标的权重分值，强化绩效考核评价的监督和管理，应用考核评价结果[ 7 ]，根据各阶段设定的合格分数线进行奖惩，有效地激励投资人在各个阶段规范经营，提升公共服务水平。

3结语

本文研究了公路行业PPP项目模式发展历程，结合案例剖析了BOT和ROT运作模式，并对公路行业PPP持续稳定发展提出了建议。在实际项目中，除了以上模式外，还有其他模式值得分析探讨，应根据不同项目因地制宜、精准施策选择合适的运作模式。同时，在落地的PPP项目中，政府和社会资本应各司其责，共担风险，严格贯彻落实契约精神，做好项目全生命周期管理，提升公共服务水平，实现共赢局面。

参考文献：

[1]訾谦.交通运输“十三五”成绩单出炉[N].光明日报.2020-10-23（10版）.

[2]周兰萍.PPP项目运作事务[M].北京：法律出版社，2016.

[3]广西财政厅课题组.PPP模式在广西的推广应用研究[J].经济研究参考，2015（53）：34-40.

[4]李腾.几种典型运作模式下的PPP项目融资要素分析[J].资本运营，2020（19）：90-91.

[5]广西财政厅课题组.新形势下推进广西PPP模式加快发展问题研究[J].经济研究参考，2020（10）：71-88.

[6]黄民锦.制约PPP良性发展的法制因素分析及改进的路径——基于广西的情况研究[J].经济研究参考，2018（23）：8-12.

[7]张菁菁.高速公路PPP项目绩效评价指标体系研究[J].工程建设标准化，2019（11）：155-156.