我国城市生活垃圾分类制度实施效果调查——以京津汉乌四市为例

许炜婷 张华俊 马云龙 李 霞

（天津科技大学经济与管理学院 天津 300457）

引言

我国垃圾分类制度建设由来已久。新中国成立，政府就曾号召民众进行垃圾分类。改革开放后，国民生活质量提高，垃圾种类愈加繁多，垃圾分类问题渐渐受到政府重视。但城市生活垃圾治理依旧是个难题。为解决此难题，住建部于2000 年6 月起，发布了有关垃圾分类处理的一系列通知与方案，2017 年12 月的 《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，确定46 个垃圾分类试点城市先行实施生活垃圾分类[1]，自此，垃圾分类政策实施进入新阶段。

至今，我国46 市试点城市垃圾分类政策实施已有较长时间，其实施情况有待调研总结。为便于调研，以小见大，进而推测我国城市生活垃圾分类制度实施效果，选取京津汉乌四市为例。北京为全国首善，城市功能完善，人口经济高度发达；天津是现代化国际港口，近年来人口经济高速发展；武汉是中国中部地区最大都市及唯一的副省级城市，是中国重要的科研教育基地，人文底蕴雄厚；乌鲁木齐为三线城市，是新疆维吾尔自治区的首府，是沟通丝绸之路及中国内陆的重要枢纽。

经大量文献研究调查后，发现有关四城市的生活垃圾分类政策执行效果的研究数量不足。因此，综合采用问卷调查与访谈法的形式，对京津汉乌四市居民进行线上问卷调研、线下实地访问。通过亲身调查，对我国垃圾分类政策执行综合效果作出评价，拟提出针对问题的应对举措，进而提出完善垃圾分类体系的合理优化建议。

1 京津汉乌四市社会经济及垃圾分类政策概况分析

1.1 四市社会经济发展情况

基于对北京、天津、武汉、乌鲁木齐四市的社会经济情况调查，做出如下统计结论。援引统计数据表明，四市中北京市的地区生产总值（GDP）远高于其他三市。在人均地区生产总值中，北京，天津相对持平，武汉，乌鲁木齐处于第二、三阶梯，北京的GDP 增速近十年来保持稳定，天津、武汉、乌鲁木齐GDP 增速虽有波动，但近年来也趋于平缓。当前四市经济的平稳增长为垃圾分类政策的实施带来良好的条件[2]。

1.2 四市垃圾分类政策进展概况

四市垃圾分类政策发展历程各有不同，起始时间各有早晚，北京最早于2012 年3 月发布生活垃圾管理条例，天津最早于2018 年发布有关垃圾分类的三年行动方案，武汉市于2009 年，乌鲁木齐市于2013 年分别发布了有关垃圾分类的条例。2017 年后四市政策开始密集颁布，2017 年3 月，国家发改委、住房城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，提出到2020 年底，我国要基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制可推广的生活垃圾分类模式，在46 个城市实施生活垃圾强制分类，生活垃圾回收利用率要求达到35%以上[3]。自2017年以来，北京[4]、天津[5][6]、武汉[7][8]、乌鲁木齐[9][10]四市响应国家政策并做出调整，北京市新增地方规范性文件9 条，地方工作文件9 条；天津市新增地方规范性文件4 条，地方工作文件5 条；武汉与乌鲁木齐分别新增地方政府规章各一条。同时，在四市政府官网，检索有关“垃圾分类”政策文件及公告，自2017 年以来，北京市政府各部门累计相关政策文件及公告约80 条，天津市政府各部门累计相关政策文件及公告约200 条，武汉市政府各部门累计相关政策文件及公告约50 条，乌鲁木齐政府各部门累计相关政策文件及公告约50 条。可见，四市为积极响应垃圾分类政策作出相当程度的努力。

2 京津汉乌四市城市生活垃圾分类政策调查研究

2.1 调查概况

2020 年9 月发放问卷，回收2346 份，回收率为97.75%，其中北京为630 份，天津为600 份，武汉为600 份，乌鲁木齐为516 份。得到以下调查数据。涉及地区范围与人群层次较为广泛。图1 是调查对象的基本信息的统计图，问卷回收率大体与城市人口数量呈正相关。

图1 调查样本基本信息统计图

2.2 京津汉乌四市城市生活垃圾分类政策实施现状

（1）居民垃圾分类认知现状

居民垃圾分类意识情况直接影响垃圾分类政策实施结果。居民垃圾分类意识及垃圾分类知识的提升，将有助于垃圾分类政策的贯彻落实。根据“您在日常生活中是否做到垃圾分类” 此问项调查结果显示共有约占19.18%的人一直对垃圾进行分类；约占67.77%的人偶尔进行分类；约占13.14%的人从不分类；根据“您是否了解本市垃圾分类的标准”此问项调查结果显示，共计有约占9.97%的人表示非常了解垃圾分类政策；约占45.01%的人表示大体了解垃圾分类政策；约占35.81%的人表示不太了解，约占9.21%的人表示完全不了解垃圾分类政策。

结合“何种因素成为了您进行垃圾分类的动力？（多选）”问项和“何种因素阻碍您进行垃圾分类？（多选）”调查结果来看，如图2、图3 所示。

图2 垃圾分类动因

图3 垃圾分类阻因

居民对于垃圾分类政策了解程度一般，进行垃圾分类的主要动因是改善自身及周边生活环境，主要阻因则是对垃圾分类运输和末端治理的疑虑以及自身习惯。受调者出于便利程度、时间耗费、心理满足、收益程度等多种因素综合考量下进行垃圾投放，当进行垃圾分类的心理期望超过不进行垃圾分类的心理期望时，市民会主动进行垃圾分类。

调查发现，针对居民生活垃圾的基本处理方式，选项“分类投放，再送到分类垃圾桶”占比34.53%，“欲分类处理，但无分类垃圾桶”占比26.60%，“除可回收的出售外，其它全部投到垃圾箱”占比16.63%。这说明在广泛的宣传之下，居民已有垃圾分类的意识，并且希望为环保献力，响应政府的号召。

在考虑受访者答题时部分心理因素后，同时综合上述数据结果，市民对垃圾分类并不排斥，但其主动性亦不高，市民“进行垃圾分类主观能动性”在遇到任意垃圾分类阻碍时都极大可能选择更加便利的“不进行垃圾分类”。

（2）垃圾分类政策执行情况

针对“您对现有垃圾分类政策满意程度”及“您认为现有垃圾分类政策有何不足” 两问项调查结果分析，得出结论，大部分民众比较满意政策执行情况。在33.52%不满意政策执行效果的样本中，进一步对原因进行调查，北京市受调样本选择“强制性弱”、“配套法律规范不健全”、“管理体系不健全” 三个选项较高；武汉市受调样本选择“没有有效调动居民，居民分类知识欠缺”、“没有对基层实施进行有效监督”、“管理体系不健全”选项较高；乌鲁木齐市受调样本选择“没有有效调动居民，居民分类知识欠缺”、“没有对基层实施进行有效监督”、“强制性弱” 选项较高；天津市受调样本选择“强制性弱”、“没有有效调动居民，居民分类知识欠缺”、“没有对基层实施进行有效监督”选项较高。

综合四个城市的样本选择情况来看，“强制性弱”、“管理体系不健全”、“没有有效调动居民，居民分类知识欠缺”三个选项的选择率是最高的。因此，根据数据，可以总结出，“不满意”受访者不满意原因主要在于政策实施力度不足，管理过程还可以进一步优化。

（3）垃圾分类设施基础情况调查

调查结果显示，四市中北京天津的满意程度较高，选择“很满意，基本可以随时找到垃圾桶”分别占73.33%、78%；武汉、乌鲁木齐的满意程度次之，分别占55%、43.02%。由此看出垃圾桶此种基础设施建设与四市之间的经济发展水平密不可分。据国家统计局数据分析，北京地区之间的生产总值遥遥领先于津汉乌三市，同时四市GDP 差异逐年增大，北京常年领先。截止至2019 年，北京市GDP 为同时期天津市GDP 的2.5 倍，武汉市GDP 的2.1 倍，乌鲁木齐市的10 倍，可以预见未来该差距将进一步拉大。经济发展水平越高，基础设施的建设能力越完备。

四个城市调查结果显示，选择“政府财政支出”选项分别占60%、61%、73%、72.09%；选择“综合出资” 选项分别占46.67%、59%、35%、45.35%可以看出，“政府” 是北京市民最希望的生活垃圾治理出资主体，“综合出资”排在第二位。

综上所述，政府深受市民信任，市民对现行垃圾分类政策基本满意，政府可以加强调动社会多元主体，共同落实垃圾分类政策，服务市民。

（4）城市生活垃圾分类宣传频率及类型

综合考量后，四市的垃圾分类政策的宣传都比较到位，在全部样本中，只有6.65%被调查者表示从来没看到过垃圾分类的相关宣传，有23.27%的民众极少接收到政府宣传，有35.81%的民众认为政府宣传频率有若干次，有34.27%的民众认为政府宣传是经常性的。

经过研究生活垃圾分类的宣传教育类型，发现绝大多数是以文字宣传（告示、标语、宣传栏、线上通知等）以及线上宣传教育活动，大众传媒对于普及垃圾分类知识与加强公共场所宣传具有重要作用。

2.3 京津汉乌四市城市生活垃圾分类政策实施困境

（1）居民比较缺乏垃圾分类知识，垃圾分类意识比较弱

居民对于垃圾分类知识获取途径不完整，信息不对称导致垃圾分类不能有效进行。居民的垃圾分类知识把握不足，许多居民更偏向于随手投放垃圾以避免麻烦，受“从众”心理影响，其他居民亦偏向于不进行垃圾分类，进而使混投垃圾成为居民首选。

（2）立法不完善，尚未能形成统一标准，缺乏系统化

目前我国颁布的法规与条例在管理原则和政策目标之间存在着冲突。2017 年-2020 年期间颁布的诸多政策为尝试性的指导性文件直至2020 年才开始强制实施,然而法律中依旧存在不明确、不细化等问题，导致政策实施效果不理想，打击相关工作者的工作积极性。许多城市的垃圾分类政策制定流于表面形式，不具备实践性。以京津汉乌四市为例，均颁布“混投垃圾，处以罚款”的有关条例，却有部分垃圾投放点处并未设立监督设备，无法对所有投放垃圾的人员进行行为监督。

（3）分类终端驱动消极，环保产业欠发达

由于垃圾分类处理终端出现逆分类趋势，居民进行垃圾分类后，运输环节却采用混装混运。前期分类工作的付诸东流，令居民认为自己进行垃圾分类的行为是无用功，在一定程度上打消居民垃圾分类的热情。强制实施垃圾分类政策前，生活垃圾分类收集主要依靠城市“废品收购站”等资源回收的个体户以及从事垃圾分类处理单位的工作人员处理。而垃圾分类新政策实施后，对相关从业者产生冲击，相关行业空白，缺乏及时填充。

（4）信息共享机制缺失，社会参与度低

据实地调研发现，近几年垃圾分类热点出现频率很高，居民也愿意尝试，但是在很多实行垃圾分类试点城市的试点小区中，依旧存在着“分类投放、混合清运”或“混合投放、分类清运”、“混合投放、混合清运”的现状。

在以政府为主导的垃圾分类治理工作中，相关信息牢牢掌握在政府手中，信息无法在参与垃圾治理任务的多元主体中实现有效流转，政府与社会各主体间信息交流存在缺失。政府拒绝公开的信息和无法共享的数据不仅降低各主体间的信任感，也使得各主体的工作效率大打折扣，不利于各主体间协同合作。

（5）垃圾分类财政投入不够精准

调动多元主体协同推进生活垃圾分类治理，强有力的财政支持不可缺失。当下垃圾治理工作遭遇瓶颈的原因之一在于财政投入的精准度。投入资金量巨大，投入产出比严重不对等，而且在过程中多易发生资源适配问题。政府在国家的要求下落实垃圾分类政策，因此占主导地位，市场与社会处于被支配地位。垃圾分类投放、垃圾分类收集设施的增加与运营、建造、升级等都需要投入大量的人力物力财力。从既有资料发现，京津汉乌四市的城市经济发展水平同所投放的垃圾处理设施数量呈正相关关系。政府需要在政策推行中考虑财政、资金的投入适配问题。

3 以京津汉乌四市为例完善城市生活垃圾分类政策的对策建议

（1）提高社会参与度

垃圾分类政策的制定应十分重视社会参与，线上线下相结合的模式进行垃圾分类的宣传方式能够得到较好的结果。线上宣传可以以微博、微信、网络自媒体等为主要的宣传媒介，对垃圾分类知识等进行宣传与普及；线下宣传以现实环境中的宣传为主。

（2）完善相关规定，形成有序生活垃圾分类体系

管理措施应当“一城一策”[11]，但分类标准不能各有特色，重视相关标准规范的长期作用，应选择适宜的手段，统一标准规范，促使人们树立统一的认知。此外，规范垃圾分类前端投放、中端运输的标准，以便于末端处理。

（3）优化财政投入，合理配置垃圾分类设施

垃圾分类及处理的每一环节都需配备不同的处理设施。在垃圾处理的前端，需优化城市道路上的垃圾桶样式及数量[12]；进行实地调研，使垃圾分类处理的各环节基础设施均得到最优配置。

（4）增加全社会对垃圾分类资源的支持，构建配套产业链

在推广分类和执行分类政策的过程中，各种自治组织、非政府组织和企业都应积极参与和自我组织。引导、构建符合本国国情的完整配套的产业链及其相关法律法规，让垃圾回收实现较大的经济价值。

（5）加强监督管理

我国还处在垃圾分类处理的初步阶段，各种各样的问题频繁出现，居民是否正确投放垃圾，在垃圾中转站是否存在混投混运现象，垃圾处理技术是否适应现今需求，现存问题可通过互联网+等信息化手段进行资源合理配置，搭建网络监管平台等手段得以解决[13]。

结语

城市生活垃圾有效地进行分类处理，是城市发展的必然要求，是美化城市环境，提升市容市貌的选择之一。选取京津汉乌四市，以相同角度、不同侧重点进行分析，从部分见整体，反映目前我国城市垃圾分类政策实施效果。垃圾分类处理是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，只有不断优化和完善才能促进政策更好地实施，造福于民众。