基层央行执行地方金融组织统计制度难点

张华 蒙杰

伊犁州直地方金融组织基本情况

机构总数及结构情况

根据《中国人民银行乌鲁木齐中心支行 新疆维吾尔自治区地方金融监督管理局 新疆生产建设兵团地方金融监督管理局关于推进落实〈地方金融组织统计制度（试行）〉的通知》（乌银发〔2021〕33号）显示，截至2021年5月，注册地在伊犁州直的地方金融组织（以下简称“地金组织”）共有148家，具体地金组织机构类型及结构划分（见表1）。

伊犁州直地金组织经营情况

截至2021年5月，注册地在伊犁州直的地金组织共有148家，具体经营情况（见表2）。

伊犁州直报数地金组织业务发展情况

截至2021年6月末，伊犁州直报数的地金组织机构数为44家，其中典当行15家、融资担保公司7家、融资租赁公司6家、商业保理公司8家、小额贷款公司8家。从资产规模、业务余额和营业收入三方面分析业务发展情况，伊犁州直报数的44家地金组织资产余额和业务余额均较年初呈下降态势，其中：商业保理公司资产余额降幅最大，资产余额较年初减少10.04亿元;典当行业务余额下降最为明显，业务余额较年初减少18.16亿元。融资租赁公司和商业保理公司营业收入分别占伊犁州直总营业收入的58.90%和37.43%（见表3）。

存在的问题

地金组织法律界定不明晰，推进地金组织统计制度缺乏抓手

地金组织从事的是金融业务，但在法律上的定位是非金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司和典当行等虽有省级地方金融监管部门颁发经营许可证但没有金融许可证，这导致统计检查工作缺乏与之相配套的法律法规。现行的《中华人民共和国统计法》中明确的执法主体为国家统计局及其派出的调查机构、县级以上人民政府统计机构，中国人民银行（以下简称“人民银行”）不在此列。《金融统计管理规定》适用的金融机构是指经人民银行批准从事金融业务的中、外资金融机构，小贷公司、典当行、融资租赁公司等地金组织不适用于《金融统计管理规定》。从地金组织统计工作实际推进中暴露的问题来看，由于地金组织的审批和监管权力属于地方金融监管部门，人民银行在对地金组织统计报表出现的各类错误，往往只能采取督促改正、将问题集中反馈给地方金融监管部门的办法，造成地金组织统计工作存在“负责者无权”的尴尬局面。由于缺乏有力的制约手段，错误有时重复发生，影响统计数据的及时性、准确性和完整性。目前人民银行调查统计部门对地金组织开展金融统计执法检查仍欠缺有效依据，更无法对虚报、瞒报统计资料和伪造、篡改统计资料、提供虚假资料或恶意阻挠执法检查等行为予以处罚。

人民银行与地方金融监管部门协调沟通成本高

对《中国人民银行乌鲁木齐中心支行 新疆维吾尔自治区地方金融监督管理局 新疆生产建设兵团地方金融监督管理局关于推进落实<地方金融组织统计制度（试行）>的通知》（乌银发〔2021〕33号），地州金融监管部门需要层层转发，县、市级地方金融监管部门收到文件较为滞后，人民银行各层级支行均需要与对应的地方金融监管部门进行协商沟通。从伊犁州直地方金融监管部门层级来看，有伊犁州、霍尔果斯、兵团第四师、第七师等四个地方金融监管部门，由于涉及地方金融监管部门较多，增加了人民银行在推进落实制度中的沟通成本。另外《地金組织统计制度（试行）》与地方金融监管部门原有统计框架不一致，地方金融监管部门配合的积极性不高，进一步加大人民银行与地方金融监管部门协调沟通成本。

地金组织中僵尸、空壳企业较多，全量统计推进存在困难

霍尔果斯经济开发区优惠政策造成地金组织数量大，存量僵尸、空壳企业多。截至2021年5月，注册地在伊犁州直的148家地金组织中，僵尸、空壳企业分别有16家和83家，占比分别为10.81%和56.08%。一方面，伊犁州直因霍尔果斯经济开发区税收优惠政策延续至2030年，吸引大量地金组织入驻，且大多为空壳公司，其业务多在内地开展，本地聘用一名联络员，企业财务、业务部门人员均在内地，僵尸企业、空壳企业存在报表迟报、质量较差、说明撰写不完整不翔实、沟通困难等问题。另一方面，存量地金组织由于五年优惠政策期限将至时，为享受优惠政策，会重新再注册一家公司用于享受税收优惠政策。现场走访调研发现，在霍尔果斯经济开发区注册的某融资租赁有限公司因五年优惠政策期限将至，新注册一家融资租赁有限公司，造成“两块牌子，一套人马”现象。目前伊犁州直有44家地金组织纳入统计，存量僵尸企业、空壳企业纳入统计难度大，且不断有新增地金组织入驻，导致地金组织统计制度全量统计很难实现。

地金组织出清机制不畅，造成地方金融监管部门掌握存量地金组织与实际不符。新疆自治区地方金融监管部门数据显示，截至2021年5月末，注册地在伊犁州直的地金组织共有148家，但从摸底调查情况看，实际数量仅为142家。原因主要是地方金融监管部门掌握真实地金组织名录有所滞后。如霍尔果斯的六家商业保理公司及融资租赁公司已经于2020年底前在工商部门注销，但仍在地方融金监管部门掌握的存量地金组织名录里。原因在于：商业保理公司、融资租赁公司无需地方金融监管部门下发经营许可证，也不用注销其经营资质，同时工商管理局的存量企业名单共享至地方金融监管部门存在时滞。另外，由于地金组织退出机制不健全，处于僵尸状态的地金组织退出市场困难，部分地金组织有注销意愿，但为了清收债务只能保留企业，如伊犁州直首家正式注销的某小额贷款公司经历了半年的时间才完成注销。部分经营不良的小额贷款公司退出市场困难，地方金融监管部门停止其办理业务的资质，但企业为清收债务仍未注销，因此不在地方金融监管部门的机构监管名录里，这一部分高风险数据并未在统计报表中反应，导致地金组织风险情况无法全量掌握。

缺乏高度统一的监管模式，影响地方金融监管质效

金融监管协调性较差，影响地方金融监管质效。据了解，地金组织同时接受地方金融监管部门、银保监局等多头监管。地金组织每月线下向地方金融监管部门、银保监局报送监管报表，通过线上方式在金融平台直报监管报表，同时每月还需要向人民银行调查统计部门报送地金组织统计制度报表。地金组织中的小贷公司、融资担保公司、典当行分别于每月、每季向人民银行金融稳定部门报送监管报表，小贷公司每月向人民银行货币信贷管理部门报送监管报表，且各类报表口径不一、频度不一，易造成地金组织疲于应付的局面，影响监管质效。

缺乏高度统一监管模式，阻碍地方金融监管体系建设。由于缺乏高度统一监管模式，中央和地方金融监管部门无法形成监管合力。目前过于分散的金融监管体系，易出现监管资源浪费，特别是金融监管交叉会导致金融监管边缘化真空，地方政府持续推进的机构改革也导致基层地方金融监管职能有所弱化。如2019年3月，根据《关于伊犁州机构改革方案的实施意见的通知》（伊州党办发〔2019〕4号）等文件要求，伊犁州将地方金融监管职责划转至各级财政局，伊犁州财政局原涉外处合并设立金融工作处，各县（市）财政局设立金融办。财政局内设部门在地方金融监管方面难以发挥其监管、协调作用，金融监管职能弱化，监管力量与监管内容不匹配，监管能力无法充分承载其监管职责。

统计队伍人员紧张，地金组织统计系统建设不足

地方金融监管部门及人民银行统计队伍建设不足。一是从伊犁州直金融监管部门看，人员严重不足、专业性监管人员匮乏，目前多数监管部门仅有一人兼财政、金融工作，且人员流动频繁，从商业银行短期借调、轮换人员存在工作断档、能力不足等情况，难以满足自身监管职责需求，叠加地金组织统计制度工作，更是处于疲于应付的状态。二是从人民银行分支机构看，2021年人民银行调查统计司大力推进金融业综合统计工作，人民银行分支机构面临“两并行”局面（国家金融基础数据库大数据平台与金融统计监测管理信息系统并行，地方金融统计工作与小额贷款公司报表并行），基层央行统计人员同时承担传统货币统计与金融业综合统计双重任务，工作压力剧增，金融统计队伍建设不足等问题凸显。

地金组织统计系统建设不足。人民银行地金组织统计工作尚未建立报数系统，目前以表格填报程序的方式进行报送，还处于调试期，不时进行更新和修改。统计系统建设的落后不仅增加了基层央行工作的难度，还在一定程度上影响了工作效率。以伊犁州直为例，地金组织经过培训，普遍掌握了填报程序的运用，但表格填报程序相较正式的统计系统，还存在软性校验关系未设定、很多校验关系都需要手工审核等问题。

地金组织重视程度不够、人员素质不高影响报表质量

地金组织发展程度不一。由于近年经济金融大环境、市场因素影响，地金组织存在对人民银行现行统计制度重视程度不高、报送任务有所抵触、报表质量较差等问题。以伊犁州直为例，典当行、小额贷款公司经营情况大多不好，贷款发放较少，处于清收状态较多，经营者和业务经办人对金融统计业务的重视程度低，应付情绪严重，由此导致地金组织统计人员对金融统计制度的理解得不够透彻，对统计指标理解得不够深入，难以保证统计数据的及时性和准确性，直接影响统计报表的质量。

地金组织人员素质不高影响统计数据质量。统计是一项业务性较强的工作，对统计人员的会计知识、统计知识要求较高，但部分地金组织存在没有专职统计人员、会计人员兼职报送多家报表，迟报、对制度学习不足、人员老龄化不会使用填数模板等多种问题。从伊犁州直地金组织报表报送情况来看，由于地金组织制度“年度损益调整”“留存利润”指标与地金组织财务报表口径不一致，存在“年度损益调整”指标漏填，“留存利润”指标不合理变化等问题，以及大量月报数据与季度报表数据前后不一致的问题，亟须地金组织加强数据源头治理。

相关建议

应出台正式的监管法规，为地金组织统计提供法治保障。人民银行应会同地方金融监管部门、司法部门加快推动金融业综合统计立法，完善相关领域的法律法规体系。推动修订人民银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等相关法律，出台金融统计管理条例，明确金融管理部门和统计对象的权利义务，从拓宽统计领域、丰富统计内容、促进统计管理协同等方面重点提供法律支持和保障。从法律法规的角度明确对地金组织统计工作的管理者与相应职责权利，并对地金组织统计工作提出相应的要求，并明确其义务，将地金组织统计工作纳入金融体系法律法规，尽快出台配套《地金组织统计制度（试行）》的管理制度，使地金组织统计检查有法可依，大幅提升统计数据质量。

优化顶层设计，高位推动基层统计工作提质增效。一是由于地方金融监管部门掌握地金组织情况全面，且对地金组织负有主要监督管理责任，具有一定的约束手段和权力，因此建议修订完善《地金组织统计制度（试行）》（金融委办发〔2021〕2号），明确“由地方金融监管部门负责收集地金组织单家法人统计数据，向人民银行共享统计数据，由人民银行分支机构进行数据审核和数据共享”。二是建议人民银行省级机构建立与地方金融监管部门的协商工作机制，在省一级明确各自分工及责任。三是建议人民银行总行停止原有小额贷款公司统计制度，并开发地金组织统计系统，实现地金组织网络直报，增加自动校验功能，提高地金组织报送电子化水平，从源头解决地市县级人民银行报表审核压力大的问题。

提高地金组织设立准入门槛，加快僵尸、空壳企业注销工作。2020年12月，最高人民法院下发“关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复”中明确地金组织属于金融机构，鉴于地金组织的特殊性，为有效防控金融风险，应当区别于普通工商企业。一是地方金融监管部门应从注册资本、股东资格等方面提高地金组织设立准入门槛，严格经营范围。二是根据《中华人民共和国商业银行法（征求意见稿）》提出的区域性商业银行未经批准不得跨区展业，以及《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》中严控跨地域经营行为等精神，建议地方金融监管部门明确地金组织未经批准不得跨区域经营，将有效缓解类似霍尔果斯大量空壳地金组织落地的局面。三是地方金融监管部门应加强对地金组织的年审工作，对僵尸状态的地金组织取消其经营资质，逐步加快僵尸、空壳企业注销工作。四是地方金融监管部门应及时从工商部门获取最新存量企业名录，尽快将已注销的地金组织从存量名录中剔除。

建立高度统一的监管模式。建议通过制定条例、颁布法律等形式建立对地金组织高度统一的监管模式，明确地方金融监管部门、人民银行和银保监部门对地金组织的监管职责，避免多头监管和监管资源浪费等问题的出现。同时，在此基础上提高金融监管协调性，加强多部门联合检查，规范地金组织经营、财务管理和统计行为，重点规范地金组织的财务核算行为，建立健全内部财务管理制度及财务风险控制体系，规范非正常经营地金组织债务催收，杜绝清收债务造成社会风险的隐患。督促地金组织稳定统计人员队伍，加强金融统计制度学习，规范其统计归属行为。

建设专业的金融统计人才队伍。一是随着金融业综合统计和金融基礎数据统计工作的不断深入推进，人民银行各分支机构调统部门也到了报数工作最“吃紧”的阶段，需要认清大数据时代调查统计工作在理念、工具、技术、方式、人才等方面的深刻变化，以长远眼光谋划和加强调统队伍建设，配足配强统计人员，加大资源配置投入，夯实未来央行履职基础，培优健强“五型”人才队伍，培育建立领军人才、统计业务人才、数据分析人才、数据开发人才、系统开发人才的复合型人才队伍。另外，完善州、县（市）地方金融监管部门体系建设，科学设置岗位，配齐配强监管队伍。二是加强统计人员培训，提高统计人员素质。加强地方金融监管部门、人民银行、地金组织统计人员专项统计培训，提高统计队伍人员素质，以满足金融业综合统计高质量、高标准需求，培养建设专业的金融统计人才队伍。

（作者单位：中国人民银行伊犁哈萨克自治州中心支行）

责任编辑：杨生恒