欧美CBDC研发进展及未来影响

邓宇

随着数字货币在全球范围内广泛兴起，全球主要央行对中央银行数字货币（CBDC）的研发和应用从过去的谨慎观察转变为主动介入，体现了数字货币的发展潮流对未来国际货币体系带来的挑战不容小觑。作为最具影响力的中央银行之一，美国联邦储备委员会（以下简称“美联储”）和欧洲中央银行在推动CBDC研发和应用方面已经在开展调查研究和政策咨询，足见其对未来CBDC的重视程度和关注度越来越高。中长期看，由于美元和欧元在整个国际货币体系中的国际份额和主导地位，数字美元和数字欧元将不会缺席国际货币体系改革浪潮，未来一段时间将会加快研发投入进程，以此来维持其在国际支付结算、世界储备货币的优势地位，且将对现有的国际货币体系带来深远影响。

数字美元与数字欧元研发进展

美元和欧元作为全球最具影响力的两大国际货币，在全球金融市场和国际贸易体系中具有突出影响力，尽管近年来美元的地位有所下降，欧元的国际化出现波动，但在数字货币热潮影响下，美联储和欧洲中央银行对CBDC的调研和关注正在提升。然而，数字美元和数字欧元在进展方面存在些许差异。

数字美元发展更加明朗

目前美联储对推动数字美元计划仍持相对谨慎立场，强调美国政府和国会对数字美元计划的授权。2019年，非营利组织数字美元基金会（Digital Dollar Foundation）和咨询机构埃森哲联合发起美国央行数字货币项目——数字美元计划（Digital Dollar Project）。2020年6月，“数字美元计划”发布首份《美国央行数字货币框架白皮书》，详细描述了对于美元代币化的需求和构建数字美元系统的潜在路径，并提议美国CBDC应采用“双层架构”，美联储将对商业银行发行数字货币，用户可以将美国CBDC存在银行或自己的数字钱包中，银行无法获取储存在数字钱包中的货币，但存在银行的货币将计入银行的资产负债表中。2022年1月，美联储发布《货币与支付：数字化变革时代中的美元》报告，详细阐述了对发行CBDC益处和风险的看法，说明发行数字美元的先决条件，倾向于以“特定授权法”的形式推动项目，数字美元可以改善跨境支付并保护美元在世界舞台上的作用，现有的加密货币波动较大，消耗大量能源并经常存在重大交易限制。

从白皮书内容看，美联储对数字美元的未来应用有了比较清晰的路径，主要关注两点：一是美联储认为未来的数字美元将是可供公众使用的最安全的数字资产，没有相关的信贷或流动性风险，潜在的中介机构可能包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商，并将在CBDC服务的开放市场上运营。二是美联储将数字美元的应用聚焦在打击反洗钱和金融犯罪活动，以及隐私保护等领域，并延伸出数字美元对金融稳定性、金融行业和金融部门的影响效应等问题，这也是美联储在推动数字美元时关注的重点。这份白皮书作为美联储的官方文件，一方面强调了目前虚拟货币或加密货币的潜在风险挑战，并对稳定币给予了特别关注;另一方面也围绕数字美元的未来应用、可能的路径进行了比较有前瞻性的研究，美联储将继续探索数字美元的设计方案。从美联储的角度分析，数字美元的技术应用和架构除了技术测试，更重要的层面在于立法和监管。

近期美联储已经在开发一项名为“Fed Now”的“全天候支付和结算服务”，預计将于2023年上线。2022年2月，波士顿联储（Boston Fed）与麻省理工学院数字货币计划小组（MIT DCI）发布报告，对最终可能支持数字美元的代码进行了初步研究。预计未来美联储将加快数字美元的研发测试，可能与稳定币形成互补。美国财政部负责国内金融事务的副部长曾表示，美联储支持的数字美元可以与私人稳定币共存，美联储主席鲍威尔对此持相同观点，并认为稳定币有可能变得高效并受到消费者欢迎。此前，美国总统金融市场工作组（PWG）、联邦存款保险公司（FDIC）和货币监理署（OCC）联合发布了一份关于支付稳定币的报告认为，稳定币作为一种支付手段的使用可能会增加运行不稳定、支付系统中断等问题，监管部门在这些工作中存在职能缺失。报告建议美国国会加快制定相关立法工作，以确保稳定币等应用遵循一致和全面的联邦监管框架。

数字欧元进展相对加快

数字欧元的启动要比数字美元更早，也更积极。目前，欧洲中央银行拟定了比较长期的数字欧元时间计划，欧盟委员会、欧元集团等欧元区权威组织对数字欧元的支持力度逐渐明朗，而作为欧元区最重要的两个成员国，德国和法国同样对数字欧元持积极支持立场，以保持在全球CBDC研发阶段“不掉队”，确保欧元的国际地位和影响力。2020年1月，欧洲中央银行理事会成立了高级别任务小组，以推进欧元区中央银行数字货币工作。同年10月，欧洲中央银行发布关于数字欧元的第一份报告提到，数字欧元是用于公众（包括公民和非银行公司）可以进行的零售交易，而不是仅限于中央银行管理的大额支付系统中的传统参与者（通常是银行）使用。2021年7月，欧洲中央银行宣布启动数字欧元项目并展开相关调查研究，调查研究为期两年，是数字欧元项目的初始阶段，旨在解决数字欧元设计和发行等关键问题。

2021年1月，欧洲议会的经济、科学和生活质量政策部发布了《数字欧元：政策启示及前景》报告，阐明数字欧元必须得到普遍接受和广泛使用，而数字欧元有助于实现欧元体系目标，确定可行的设计及其评估，以及潜在基础设施的可能性选择和实际测试。2022年2月，欧盟委员会宣布计划在2023年初提出一项数字欧元的法案，该法案将作为欧洲中央银行正在进行的虚拟版欧元纸币或硬币的技术工作的法律基础。可以说，欧洲方面对数字欧元的发展已经有了比较清晰的路径，并正在着手加快构建数字欧元应用的法律制度环境和民意基础，在充分得到公众支持，并促使成员国达成共识后，预计数字欧元的面世将明显加快。国际货币基金组织（IMF）作为全球重要的国际金融机构，将在数字欧元推广中扮演重要角色，包括在金融监管协调、CBDC规则等方面提供支持。

总体而言，数字欧元在某种程度上走在了数字美元的前面，美联储和欧洲中央银行对CBDC的看法也存在一定的差异。美联储对数字美元计划相对谨慎，对数字美元的未来发展仍有一些不确定性，预计美国政府和美国国会对数字美元的支持态度也会有一定的分歧，所以预计数字美元进展将相对缓慢，并且需要在立法授权等方面补齐短板，这个过程可能比较漫长。而欧洲中央银行显然对数字欧元计划有了更加清晰的规划，时间表的设定和立场更加明确，欧盟内部对数字欧元的支持态度相对一致，法国和德国对数字欧元持积极立场，有助于加快数字欧元计划的研发和推广进程。美元与欧元在国际支付、结算市场存在某种竞争，这可能促使美联储加快数字美元的技术研发、架构设计和应用测试等。但是，双方的共识均在于公众对于CBDC的意见（涉及隐私保护、公众使用意愿）、立法和监管，以及可能给国际货币体系带来的影响（见表1）。

数字美元与数字欧元的未来发展趋势

数字美元和数字欧元的研发将会加快。2022年1月，美联储发布《货币与支付：数字化转型时代的美元》报告，为官方首次对数字货币的立场和理念进行系统阐释。现任美联储主席杰罗姆·鲍威尔发表的声明也称美联储期待与更多公众、民选代表和广泛的利益相关者进行交流，共同探讨是否推出数字货币。2022年3月，美国总统拜登签署了一项行政命令，要求美国财政部、商务部和其他关键机构评估建立中央银行数字美元的好处和风险，并要求美国各部门联合提交包括CBDC对金融包容性、国家安全和金融犯罪等可能产生的影响的报告。《数字欧元：政策启示及前景》的研究报告，系统阐述了数字欧元发行的一系列原则、政策及技术问题。美联储和欧洲方面先后发布CBDC官方报告，凸显了美国和欧洲方面对CBDC的高度关注。从这些最新进程看，预计数字美元和数字欧元的研发进度将加快，而且官方对CBDC的立场已经从理念进入到技术层面，官方的表态和积极介入将推进数字美元和数字欧元的实质性进展，并在不久的将来提出更加具体的计划。

国际机构对数字美元和数字欧元的认知在加深。目前，无论是国际金融机构还是国际智库、分析师等，均看好数字美元和数字欧元的未来前景，对于二者深入到国际货币体系的预期也在增强。国际清算银行（BIS）已经表明，加密货币是一种“投机工具”，应受到更多监管，但对数字美元和数字欧元等CBDC表达了积极支持立场。IMF同样认为，由于引入了公共数字美元钱包而带来的金融包容性和改善的支付系统可能会促进经济增长随着CBDC的进展加快，国际金融机构必须关注未来这些CBDC的協同监管、多元化兼容和更新现有的监管规则，确保金融稳定性。美国政府、国会、财政部和美联储等对数字美元的关注也在不断深化，从过去的模糊表态走向实质性工作，欧盟、IMF和欧洲央行管理委员会及欧洲中央银行对数字欧元均给予了大力支持，正在从法律、制度和监管等领域加快推进。因此，各界对于数字美元和数字欧元的研发及应用持比较乐观的态度，未来的挑战在于美联储和欧洲中央银行如何定位其CBDC属性和应用范畴，而虚拟货币和其他CBDC的监管兼容将是难点。

金融市场和民众的支持度将会显著上升。数字美元和数字欧元作为未来重要的CBDC载体，将在支付市场、衍生品交易、金融监管等层面对未来金融市场产生较大影响，网络效应下的流动性问题、交易成本问题也会成为发行数字美元和数字欧元的难题。当然，数字货币倡导的仍是开放和共享的价值取向，而非强制性要求统一货币和剥夺公众的选择权。从民众的支持意愿看，以数字美元和数字欧元为代表的CBDC将成为激发零售及跨境支付的重要驱动力，在隐私保护、监管规范等方面还须进一步加强研究。近期，美国财政部负责国内金融事务的副部长提出，美联储支持的数字美元可以与私人稳定币共存。欧洲中央银行已经开始设计数字欧元的应用系统，预计到2023年底基本成型。随着数字美元和数字欧元的架构设计逐渐清晰明朗、应用测试推广后，市场和公众的疑虑将会逐渐消失，借助政府信用、传统的支付结算通道优势，数字美元和数字欧元的应用将会得到普及。

CBDC国际规则制定将会提上日程。美元和欧元是目前全球最重要的两大国际货币，二者在国际支付、结算的份额达80%左右（见图1）。未来，数字美元和数字欧元所依托的仍是传统的国际货币体系优势，这可能是其他CBDC所无法比拟的。同时，在目前的国际金融基础设施、金融监管制度以及金融制裁等各种规则的约束下，全球CBDC在国际贸易、国际金融市场和海外投资等领域的使用仍是未知数，在很大程度上需要国际金融监管框架和规则协调。2021年10月，七国集团（G7）财政部长和央行行长通过的关于中央银行数字货币和数字支付的声明，强调数字货币和支付方式的创新具有创造可观收益的潜力，但同时也给公共政策的制定和监管带来一些问题，加强国际协作有助于解决各种问题。美国总统拜登签署的行政令要求相关部门提出具体的评估报告，共同研究美国CBDC相关立法和监管等议题;欧盟委员会提出在2023年初开始对数字欧元进行立法，并将进行影响评估，以衡量需要哪些保障措施来防止该举措破坏金融系统的稳定。因此，随着数字美元和数字欧元等具有全球影响力的CBDC加快研发，美国和欧洲方面围绕CBDC议题的研究将不仅仅局限于国内应用，也会研究数字美元和数字欧元在跨境支付领域的应用，以及将潜在的国际影响等纳入评估研究议题。

数字美元与数字欧元对国际货币体系的影响

数字美元与数字欧元作为全球两大主要货币的数字载体，未来的应用和发展将具有十分广阔的空间，并依托传统的市场份额与竞争优势，将对国际货币体系带来深远影响。

国际货币体系受到新型数字货币冲击

目前，全球范围内虚拟货币和CBDC的竞争正在加剧。虚拟货币的泛滥和不稳定，以及普遍存在的投机现象，助长了数字货币的热潮。从虚拟货币的交易规模和币种数量看，虚拟货币的交易规模一度接近2万亿美元，虚拟货币的发行数量更是高达上万种，凸显了虚拟货币的种种乱象。虚拟货币的广泛应用和投机热潮不仅引发了国际金融市场的剧烈波动，造成潜在的资产泡沫风险，而且对传统的金融监管和国际货币体系带来了更大的挑战。这些加密货币或虚拟货币逐渐成为风险资产投资的标的物，但由于普遍存在的私人性质和“去中心化”理念，在传统的以主权国家为核心的国际货币体系中，虚拟货币很难有更大的发展空间，而且可能遭遇各国监管法律的约束。特别是各国央行积极推进CBDC研发的进程明显加快，相适应的法律规范也会逐渐清晰化，而未来如何达成国际共识并保持监管协调，将是CBDC的重要议题。

目前，国际机构对数字货币以及CBDC展开了广泛的研究和讨论，均提出了比较有前瞻性、开拓性的对策建议，并且更加重视虚拟货币、私人加密货币等的大量出现和交易对传统的国际货币体系的冲击。2020年10月，G7发布的报告中提到，目前G7国家已与IMF、世界银行和BIS开展合作，建立CBDC发行和监管官方标准。2021年4月，IMF发布的报告指出，必须对数字货币进行监管、设计，并确保各国能够控制货币政策、金融条件、资本账户开放和外汇制度。2022年1月，BIS总裁阿古斯丁·卡斯滕斯（Agustín Carstens）指出，如果企业以不受约束的方式发展并围绕其自身的全球稳定币创建一个占主导地位的封闭生态系统，未来可能会使现有银行脱媒，甚至可能对金融稳定构成风险，倘若出现更多类似的案例，将会对全球货币体系构成威胁。

从美联储和欧洲中央银行的官方立场和研究来看，双方均强调了CBDC的主要功能在于补充现金和替代，以适应数字经济和数字贸易等新的经济业态，同时对CBDC的应用来维持和提升传统主权货币的态度也比较积极，并以数字美元和数字欧元的发行推广作为维持美元和欧元国际地位的新模式。从技术层面看，数字美元和数字欧元的研发推进将不会有太大的障碍，最主要的仍在于数字美元和数字欧元涉及到的隐私保护、金融监管、场景替代，而且二者的研发和应用将在未来全球CBDC格局中占据重要地位，这种趋势将会越发显现。美元和欧元在国际货币体系中的地位不言而喻，对于近年来热度极高的数字货币发展进程，美联储和欧洲中央银行显然对其CBDC的认知正在加强，而虚拟货币以及其他CBDC研发进展加快，将对数字美元和数字欧元在未来的应用构成新的挑战。

全球CBDC规则制定亟待跟进

新冠肺炎疫情暴发以来，全球主要央行对CBDC的研发和测试加快，国际金融监管持积极立场，但对于CBDC可能存在的风险也进行了大量研究。BIS在2021年1月发布的报告显示，目前有60%的央行正在进行CBDC实验或概念验证，未来三年内代表世界1/5人口的央行可能联合发行零售CBDC。2020年1月，加拿大央行、日本央行、瑞士央行、英国央行、瑞典央行和欧洲央行正寻求合作，作为创建CBDC计划的一部分。2021年7月，支付和市场基础设施委员会、IMF、世界银行和BIS近期联合发表题为《中央银行數字货币用于跨境支付》的报告，分析了各国CBDC的潜在设计、目前中央银行对跨境使用CBDC的想法，以及使用CBDC进行跨境支付的潜在好处和风险等内容。

欧洲中央银行认为CBDC可能存在三个方面的挑战：一是CBDC导致实质性银行脱媒的可能性。作为一种无风险且完全流动的资产，没有持有成本（因为可以假设CBDC账户/钱包将免费提供），CBDC将为存款流出创造一个额外的渠道，在非常情况下可能会造成一些影响。二是CBDC的国际使用可以增加国际资本流动的规模和速度。国际使用可能会使国际资本流动更加不稳定，并对发行国和接受国的银行造成流动性挑战，货币政策传导也将受到影响。三是欧元区国家普遍实行低利率政策，CBDC的使用将使得这一政策的实施不再具备条件，并可能提高长期名义收益率。BIS认为，在危机中，CBDC的可用性将促使存款持有人将其持有的资产从商业银行系统转移到CBDC，此时系统性挤兑的风险在增加。同时，CBDC在面向所有人时，将允许中央银行通过CBDC工具箱直接实施货币政策，而非通过间接和不完善的银行等渠道，这可能促使货币当局重新考虑其整体货币政策的实施路径。

根据IMF的研究报告，目前CBDC的发行和流通方式主要有三种：第一种是中央银行执行支付系统中的所有功能，包括发行、分发CBDC，以及CBDC与最终用户的交互;第二种模式是由中央银行发行，但包括私营部门公司与最终用户互动的角色，这些代理人作为CBDC的中介运营，中介角色可由金融公司、支付服务提供商等担任;第三种模式是由持有央行负债支持发行的私人公司发行，如稳定币或特殊类型的电子货币等，称为“合成CBDC”或“sCBDC”，可能被视为CBDC的替代品。目前各国央行已经启动或计划提出的CBDC发展模式存有较大差异，CBDC对现阶段的货币政策、金融稳定性和跨境使用等到底会带来多大的改变或挑战，需要国际金融机构持续跟踪和评估。IMF认为，全球首批使用CBDC的经验表明，金融稳定性和隐私考虑对CBDC的设计至关重要，同时也需要在设计和政策的发展之间取得平衡。

未来可能对国际货币体系的影响

根据环球银行金融电信协会（SWIFT）发布的2022年1月的数据，美元市场份额有所下降，从2021年12月的40.5%降至2022年1月的39.9%，继续稳居榜首，而欧元仍位居第二，份额为36.56%，二者合计份额为76.46%。IMF的数据显示，2021年9月美元和欧元的外汇储备份额分别为59.15%和20.48%，二者合计占全球份额近80%。不可否认，依托于传统的美元和欧元在国际支付结算、国际金融市场的竞争优势，数字美元和数字欧元将在其中扮演更加突出的角色，借助美元和欧元的优势能够迅速在CBDC市场占据较好的位置，而美元和欧元的深厚国际应用基础也将发挥重要作用。作为拥有主导竞争优势的数字美元和数字欧元，研发进程和未来应用将加快，可能会对国际货币体系带来三个方面的影响。

应对虚拟货币的挑战，CBDC研发和监管不能缺位。全球范围内虚拟货币（或称加密货币）大量涌现，并得到了一些市场投资者和科技公司的支持，虚拟货币交易规模和持有量大幅提升，但是剧烈的波动和投机等负面效应十分突出，“去中心化”和匿名性等特征可能对传统的国际货币体系带来新的冲击。美联储和欧洲中央银行未来如何定位CBDC，如何对虚拟货币市场进行有效监管，将在某种程度上决定国际货币体系的改革方向。如对虚拟货币采取放任态度，忽视CBDC的潜在风险，将会给金融稳定性造成较大冲击。因此，美联储和欧洲中央银行应对CBDC的应用保持谨慎，并能够在形成稳定安全的环境中加以推广，减少对金融稳定性的影响。

美联储和欧洲中央银行应承担维护金融稳定性的职责。CBDC的研发和应用仍有许多待解的难题，各国在推进CBDC方面具有很大的差异性，并无“放之四海而皆准”的模式。数字美元和数字欧元同样应遵循国际货币体系规则，获得授权支持和民意基础，而不是仅将其作为未来维护货币竞争优势的工具。BIS认为，美联储和欧洲中央银行的参与将有利于推进全球CBDC的研发进展，并在技术测试、金融监管协调和隐私保护中发挥积极作用，推动国际数字货币监管框架建设。

CBDC的平等竞争环境应得到充分尊重和有效保护。相较于其他CBDC，美元和欧元除了具备天然的优势和基础外，在强化数字货币的主权属性方面也肩负着更重的国际责任。大部分新兴国家在CBDC研发方面不具备优势，数字支付应用和相关场景比较匮乏，金融稳定性不足。国际金融机构除了要发挥政策协调、监管引导和研究支持外，还应重点关注新兴国家CBDC的技术研发、应用合作以及监管支持。CBDC的竞争也可能会随着跨境使用和国际化进程而加剧，除了技术因素和风险环境影响外，各国的货币使用习惯、现金观念和隐私保护规范等也有很大差异。因此，CBDC所构建的国际货币体系应具备包容性和稳定性，而各国中央银行应加强协调，围绕CBDC及潜在的影响和未来的监管规则调整深化合作（见表2）。

结语和展望

随着全球央行对CBDC的关注度加深以及研发进度加快，国际金融组织围绕CBDC的规则框架讨论和国际监管也将逐步开展。依据最新的进展和趋势，数字美元和数字欧元的推出将只是时间问题，更大的难题在于包括数字美元、数字欧元在内的CBDC的应用范畴、规则和对现有国际货币体系带来的新挑战。IMF在《跨境支付交易：展望未来》报告中指出，数字货币跨境支付或使央行以前所未有的速度和规模进行“数字挤兑”。因此，未来需要关注的是数字美元和数字欧元从研发到测试，再到实际应用并扩大到國际支付结算领域的这一进程中，CBDC带来的金融监管挑战、金融稳定性风险以及如何与其他CBDC、虚拟货币竞合等关键议题，同时也需要各国和国际金融机构在其中发挥重要作用。国际货币体系的变革将是一个漫长的过程，虚拟货币监管与CBDC研发推广两大议题同时进行，目前并无明确的监管规范和规则机制，而且未来的支付结算等金融基础设施、金融市场交易规则以及央行资产负债表等都可能随之发生较大的变化。

（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）

（作者单位：交通银行金融研究中心）

责任编辑：孙 爽