促进自然资源资产高效配置建设生态文明实现永续发展

陈琛

新一轮国家机构改革，党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责。建立健全全民所有自然资源资产所有权管理体系，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），受到社会广泛关注。日前，自然资源部自然资源所有者权益司负责人就此次开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的相关情况进行了解答。

问：如何理解和把握“所有者职责”的科学内涵和核心要义？

答：完整、准确地理解和把握“所有者职责”内涵和要义，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的前提，也是开展所有者委托代理工作的重要遵循。

一是主张所有，这是履行所有者职责的前提和基础。包括摸清自然资源资产家底，开展清查统计和资产核算。对全民所有自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值进行统一调查、监测、评价，并划清边界、确认权属。通过开展自然资源确权登记，将全民所有自然资源资产产权主体在登记簿上予以记载，明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容。

二是行使权利，这是履行所有者职责的核心。主要是着力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、使用、收益、处分以及法律法规规定的其他权能。制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施。组织编制全民所有自然资源资产保护、使用规划，依法储备、管护、合理利用资产。可选择代理人行使相关权利。

三是履行义务，这是履行所有者职责的基本要求。所有者及其代理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划、用途管制要求和节约资源、保护生态环境的要求，保障自然资源合理利用;遵循公平诚信原则和市场规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实履行法律规定和民事双方约定。

四是承担责任，这是履行所有者职责的应有之义。首先，国务院或其委托的部门应当向全国人大常委会报告全口径国有自然资源资产情况及管理情况。其次，所有者职责履行主体、代理履行主体承担全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任，当所有权受到侵害时，有权依法请求赔偿或作为原告提起诉讼。最后，如所有者职责履行主体、代理履行主体违反法律规定或双方约定，也应承担相应法律责任。

五是落实权益，这是履行所有者职责的落脚点。主要是落实资产管护，实现保值增值，维护所有者权益。健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理。公平分享全民所有自然资源资产收益，履行自然资源资产出资人职责，享有相应的经济利益。建立考核评价制度，组织开展评估、评价、考核工作等。对代理人进行考核监督，当代理人越位、缺位时，可暂停代理并依规依纪依法追究相关责任。

问：此次印发的《方案》包含哪些任务和内容？总体要求和预期目标是什么？

答：《方案》明确，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。一是明确所有权行使模式，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、地市级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。二是编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责，自然资源部会同有关部门编制中央政府直接行使所有权的自然资源清单，试点地区编制省级和地市级政府代理履行所有者职责的自然资源清单。三是依据委托代理权责依法行权履职，有关部门、省级和地市级政府按照所有者职责，建立健全所有权管理体系。四是研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点。五是完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。

《方案》提出，在各省（市、区）和新疆生产建设兵团同步试点。到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，产权主体全面落实，管理权责更加明晰，资产家底基本摸清，资源保护更加有力，资产配置更加高效，收益管理制度更加完善，考核评价标准初步建立，所有者权益得到有效维护，形成一批可复制可推广的改革成果，为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。

问：如何区分对全民所有自然资源资产行使所有权与行使监管权？

答：区分“所有权”和“监管权”最根本的是要区分“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”，明确两种不同性质管理行为的内涵、差别，划清二者边界。

履行所有者职责的内容包括统一调查监测、统一确权登记、统一标准规范、统一信息平台等，侧重的是资源资产管理、市场化配置、资产权益的实现、资源的保护和利用，发挥好全民所有自然资源资产的经济价值、生态价值和社会价值，不包含用途管制、执法监察、行业监管等行政监管职责。

试点要在系统梳理、总结、提炼的基础上，进一步建立健全所有权管理的制度体系，更好地落实和维护所有者权益。

问：如何处理好统一行使、委托代理和法律授权的关系？

答：考虑到现阶段一些自然资源的行业管理与资产管理、所有者职责与监管职责还存在交织，建立委托代理机制需统筹衔接好落实“统一行使”的总体要求和尊重现行法律法规及部门职责分工。

为此，《方案》提出，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。其中，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、地市级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。自然资源部要加强对统一履行所有者职责的统筹谋划，制定统一规则，统一考核监督，统一报告国有自然资源资产情况，以体现“统一行使”。

全民所有自然资源资产所有权主体（全体人民）的全民性、客体（国有自然资源资产）的公共性、公益性决定了该所有权还承载着公共职能，不能简单等同于民法物权。可以说，全民所有自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利。与此同时，所有权委托代理的客体是“所有者职责”，是一个包含了权能、权利、责任、义务的综合概念，不宜单纯套用民事或行政委托代理规范。

因此，在试点期间，以编制资源清单的方式委托所有者职责。委托人、代理人根据有关法律法规、工作职责以及委托代理事项依法行权履职，并承担相应法律责任。

问：试点中如何落实好市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求？

答：首先，履行全民所有自然资源资产所有者职责，应当充分尊重自然资源资产价值规律、竞争规律和供求规律等经济规律，发挥市场在自然资源资产配置中的决定性作用，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的高标准自然资源市场体系。

其次，政府主要制定规则，依法推进土地所有权与土地使用权分离，推动各种自然资源资产使用权、用益物权竞争性出让，完善自然资源资产出让、租赁、作价出资（入股）、特許经营等政策，对自然资源资产使用权扩权赋能、激发活力，健全自然资源资产国家所有权权利体系。

最后，不断加强政府监管，通过宏观调控等政府公共管理手段更好发挥政府的作用，解决“市场失灵”问题。（摘编自《中国自然资源报》2022年3月25日1版）