黄河流域地方政府协同发展合作机制研究

李 媛，任保平

(西安财经大学 公共管理学院，陕西 西安 710061)

黄河是中华文明的发源地，黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，明确将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重要战略，同时要求“协同推进大治理”[1]，无疑为黄河流域下一步发展指明了方向。2020年1月3日召开的中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记进一步强调，对黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。而推动黄河流域地方政府之间协同治理及合作发展，是推进黄河流域生态环境大保护、大治理和高质量发展的重要前提，具有重要的现实意义。

黄河发源于青藏高原，依次流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省(自治区)，共涉及69个地区、329 个县。因为我国对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，各级地方政府是黄河流域生态环境职能以及高质量发展的主要履行者，其经济发展模式和环境治理方式的选择，将直接影响并决定黄河流域高质量发展绩效及生态环境整体治理成效。因此，打破传统的地方政府基于行政区划的“碎片化”属地治理方式以及一味追求局部利益，忽视流域全局效益的“诸侯经济”发展模式，构建黄河流域生态环境地方政府协同治理以及创新合作发展新格局，对于遏制黄河流域生态环境恶化、推进黄河流域高质量发展具有重要的现实意义。

一、黄河流域9省(自治区)协同发展的政策依据

(一)国家发展全局的需要

改革开放以来，以构建区域合作体系促进经济增长的异质性区域发展战略，是中国经济在市场化改革中寻求区域经济发展的普遍选择。为推动我国东、中、西部区域经济均衡发展，改善经济差距逐渐加大的长久局面，十九届五中全会以来，党中央提出推动黄河流域生态保护和高质量发展以及建设长江经济带的区域发展新思路，旨在构建推动东西向贯穿国内全境的区域合作体系。一方面，相对于长江流域，地处北方的黄河流域矿产资源开发与生态环境承载的协同问题异常严峻[2-3]。相关研究表明，2017年黄河流域大部分省区以煤炭、石化、电力、钢铁、有色冶金、建材等为主的能源基础原材料产业在工业主营业务收入的占比均在40%以上，显著高于全国平均水平。中上游省区能源基础原材料产业的比重基本在60%以上，尤其是山西、青海、甘肃等省的比重甚至超过了70%。通过对地区工业总产值与生态承载力进行空间耦合发现，黄河流域局部地区能矿资源的粗放型开采和加工模式通过干扰和改变地质构造、破坏地表植被从而加重了地区生态脆弱性[4]。另一方面，黄河流域市场力量发展整体滞后，市场化发展程度较低[5]，其市场力量还不足以打破流域之间利益分割的限制，流域9省(自治区)之间协同治理、合作发展难以取得实质性突破。中国各省份2018年市场化水平的测算结果显示，黄河流域各省区中只有山东排在全国前10名，河南、四川、陕西排在全国前20名，其余5个省区排名都在全国偏后[6]。基于以上事实，为贯彻落实国家区域发展战略，需要尽快构建黄河流域9省(自治区)地方政府协同发展的合作保障机制，全流域建成统一开放大市场，加强流域内产业合作，推动高质量协同发展。

(二)流域能源安全与生态保护的需要

黄河干流全长5464公里，流域面积752443平方公里，流域地形地貌复杂，水能、煤炭、石油、天然气等资源储备丰富，是我国“西电东送”和“北煤南运”的重要源地，在我国的能源开发和利用中起着不可替代的作用。但是在能源深加工方面，由于长期受到加工技术限制以及水资源短缺的影响，流域沿岸产业主要以初级加工为主，能源开发的效率不高，重工业化严重。近年来，黄河沿岸城镇化和工业化快速发展，使流域耕地面积大量流失，生态环境遭受严重威胁。相关测算显示，2017年我国资源开采占加工业的比重为27.17%，长江流域为22.72%，而黄河流域为36.34%，远高于长江流域和全国平均水平。具体来看，2017年河南省高耗能工业增加值占规模以上工业增加值的比重为34.6%；甘肃省石化工业增加值占规模以上工业增加值的比重为34.9%；山西省煤炭工业增加值占规模以上工业增加值的比重接近60%[7]。可见，传统能源化工产业粗放型生产方式对黄河流域生态环境以及人的全面发展造成了极大威胁。相比之下，以新兴产业为代表的新动能对流域经济发展的支撑较为薄弱。2018年，甘肃、山西、陕西、山东4省战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值的比重分别为8.4%、9.8%、10.6%和13.9%，①而全国平均水平为12.8%。可以想象，黄河流域长期高污染、高能耗的经济发展模式对流域生态环境造成了不可逆转的破坏。与此同时，沿黄地区地方政府只重视行政辖区内流域生态环境治理，忽视流域整体性治理，“诸侯经济”发展模式长期持续，导致黄河流域环境问题突出，生态环境资源退化严重，生态系统、经济系统和社会系统之间没有相互制约，没有形成自然—经济—社会三要素的有机结合。可以看出，流域治理问题是黄河流域生态保护的本质问题，应强调流域系统性、整体性和协同性，打破“条块分割”的治理模式和“诸侯经济”的发展模式，推动地方政府协同治理，创新合作方式，转变经济发展模式，调整传统动能，实现黄河流域能源开发的高质量发展。

(三) 跨区域多链融合发展的需要

当今世界正在经历百年未有之大变局，经济衰退、逆全球化、贸易保护主义，以及新冠肺炎疫情“常态化”等等，无一不在加大全球的政治、经济和社会的不确定性。在此背景下，我国适时做出打造以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大决策。新发展格局要求在中国境内形成内循环为主体，在全球范围内以中国的相对和绝对优势形成能够与内循环相互促进的外循环，这为黄河流域因地制宜、分类施策构建产业链实现区域协调发展创造了重大机遇。黄河流域以省会城市为中心已经形成了包括呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、关中平原城市群、晋中城市群、中原城市群和山东半岛城市群在内的7个城市群。但由于沿黄9省(自治区)产业链式发展水平都较低，长期以来，黄河流域城市群与长江流域、珠江流域城市群之间始终存在较大的经济发展差距。双循环以链式发展强化我国内外经济联系的导向为黄河流域在生态环境承载范围内利用国内外两个市场、两种资源弥补产业发展短板提供了千载难逢的时机，切实推进黄河流域打破产业和地域的边界，实现产业链、创新链、供应链、信息链、资金链、人才链的多链融合。这便要求黄河流域地方政府以“链长制”为抓手，建立起有效的协同合作治理机制，依托人才链引领创新链，通过创新链提升产业链，依靠产业链集聚人才链，信息链、资金链、知识链、供应链贯穿其中，实现“多链”跨界闭环融合互动。

二、黄河流域9省(自治区)合作现状分析

(一)黄河流域9省(自治区)合作历程

1988年，黄河流域地方政府立足流域经济发展成立“黄河经济协作区”，距今已有30多年历史。协作区在成立初期被称为“沿黄经济协作带”，只包括青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、河南、山东等7个省(自治区)。1992年，随着内蒙古自治区、水利部黄河水利委员会的逐渐加入，“沿黄经济协作带”正式更名为“黄河经济协作区”，土地面积和人口分别约占全国的二分之一和四分之一。自成立起，黄河经济协作区每年召开一次联席会议，以促进区域经济发展为目的，探索区域合作的新模式。黄河经济协作区与丝绸之路经济带国内段高度重合，素有我国北方横跨东中西的“金腰带”之称。近年来，围绕生态系统建设和高质量发展，黄河经济协作区提出了新的发展要求，确定了建设生态黄河、加快基础设施互联互通、推动产业转型升级、推进文化旅游一体发展、扩大对内对外开放、推进联席会议机制创新等新的合作领域。

在30多年的实践中，黄河经济协作区在推进流域经济、文化交流合作方面取得了一定的成绩，但是黄河流域的经济发展效率整体仍然偏低，且流域上下游之间经济差距巨大，并未实现高质量发展模式，尤其在流域生态环境治理方面，缺乏省(自治区)之间合作治理的制度规范，传统的地方政府基于行政区划的属地治理方式无法实现流域生态保护的整体性和协调性。环境治理的天然外部性属性，更是让合作治理长期面临低效率的困境。因此，推动流域内9省(自治区)地方政府之间协同发展、合作治理是提高黄河流域生态环境政府治理绩效以及实现高质量发展的必然选择。

(二)黄河流域9省(自治区)合作存在的问题

1.国家层面立法支持不健全，合作保障机制不完善

一直以来，我国在区域合作立法方面盲区较大，涉及流域合作的政策、法规尚不完善，制度供给整体不足。近年来，国家规划出台了一系列关于城市群、经济带、经济区、试验区等跨地区合作的顶层建设，均涉及地方政府间合作。但对于合作过程中地方政府行为的考核、约束、绩效、监督等方面并没有明确的法律指引。在此背景下，黄河流域9省(自治区)地方政府之间的合作同样面临法律支撑不足、顶层设计缺失、地方政府行为无法监督、规范、地方政府合作绩效无法考核的局面。同时，还缺乏有效的激励与约束机制以及合作绩效考核机制，对能够积极合作的部门或企业无法给予奖励和肯定，对于地方政府合作中存在的不作为、恶性竞争、过度干预等问题也没有相应的惩罚措施，以致严重影响合作积极性。在对地方政府绩效考核过程中，缺乏合作方面的考核内容，也没有相关法律规范和支撑考核地方政府之间的合作行为和方式。再加上环境治理的天然外部性属性，容易产生“搭便车”行为，降低了地方政府合作治理流域生态环境的能动性。

2.行政区划壁垒仍存，部门冲突不断

一直以来，我国对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，但对于流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系并没有明确清晰的界定[8]。黄河流域由沿黄9省(自治区)按行政区划进行管辖，9个省(自治区)的经济发展水平差距较大。例如，2020年，山东省地区生产总值是青海省的24.33倍；山东省人均GDP为黄河流域平均值的1.44倍[9]。具体来看，2020年，位于黄河下游的山东省和河南省地区国民生产总值分别为73129亿元和54997.07亿元，在全国地区生产总值排名中位列前5。而位于黄河上游的甘肃省、宁夏回族自治区、青海省地区国民生产总值分别为9016.7亿元、3920.55亿元以及3005.92亿元，在全国地区生产总值排名中位列后5。据测算，山东省工业增加值、全社会固定资产投资、地方财政收入、GDP总量等指标比青海、宁夏、甘肃、山西、内蒙古、陕西等6个省份的总和还要多[7]。黄河上游和下游之间巨大的经济差距，使得地方政府对环境的重视和投入程度也各不相同，整个流域难以做到协调合作。另外，黄河流域生态环境管理职能分属于生态环境厅、自然资源厅、水利厅等多个部门，在实际工作中容易出现责任不明确、推诿扯皮、条块分割等问题，流域环境治理和监管困难。胡鞍钢等在对黄河水利委员会干部评价调查中发现，相较于沿黄省(自治区)间的矛盾，地方政府内部的部门冲突才是流域治理中最大的矛盾[10]。

3.流域内利益共同体尚未形成，地方合作的市场功能弱化

相对于长江流域，地处北方的黄河流域市场力量发展较为滞后，市场化发展程度较低，产业发展仍然以辖区利益最大化为原则，自由流动的区域市场难以形成[11]。流域内国有经济的占比较高，民营经济发展较为迟缓，政府对企业的控制力较强，企业的经济行为缺乏活力，市场力量相对较弱，带有明显的政府行为特征。9省(自治区)之间协同治理、合作发展难以取得实质性突破，黄河流域生态保护的利益共同体尚未真正形成，市场主体功能没有得到充分发挥，流域合作潜力没有得到充分挖掘。再加上流域环境治理具有公共性和外部性，且治理成效很难立竿见影，难以体现在地方政府官员的短期个人政绩中，地方官员在政绩考核和个人升迁的压力下，很难对流域生态环境治理投入过多，且由于流域环境治理的外部性特征，更容易出现“搭便车”心理。同时，一直以来黄河流域生态保护尚未被作为国家战略正式颁布，9省(自治区)之间合作的动力不足，缺乏权威引导和规范。

三、黄河流域9省(自治区)协同发展的逻辑机理

(一)黄河流域9省(自治区)协同发展的内涵

黄河流域9省(自治区)协同发展是一个多层次、多种类与多关系的复合系统。复合系统中各关联的子系统之间通过非线性的相互合作、协调、竞争，产生协同效应，当所产生的协同效应量变达到临界点时会发生质变，从而推动整个系统自发走向有序发展状态。流域协同发展系统本身就是一个始终处于动态调整的远离平衡状态的开放系统。正是在构成流域复合系统关键要素彼此之间的相互影响与相互制约，导致流域协同发展系统状态不断地实现从“低级”到“高级”，从“失序”到“有序”状态的升级[12]。因此，需要基于“状态”与“过程”的双重维度来理解黄河流域9省(自治区)协同发展的内涵与特征[13]。从状态的角度来看，黄河流域协同发展具体表现为生态子系统、经济子系统、社会子系统、文化子系统之间的密切合作及动态调整。从过程的角度来看，流域生态的协同发展具体表现为在水权交易的一体化建设中合作发展、流域生态保护协同、流域生态有序度不断提高等方面；流域经济的协同发展具体表现为在市场化的竞争中合作发展、区域要素投入及产出的协同、区域经济有序度不断提高等方面；流域社会的协同发展具体表现为在社会治安防控中合作发展、基层社会治理协同、流域社会有序度不断提高；流域文化的协同发展具体表现为在现代公共文化服务中合作发展、流域文化市场要素投入及产出的协同、流域文化有序度不断提高等方面。

(二)黄河流域9省(自治区)协同发展的内在机理

根据协同学理论，黄河流域是一个由生态环境、经济、社会、文化等多层子系统和次级要素组成的复合大系统。其中，协同主体包括流域沿线9个省(自治区)的地方政府、社会组织、大中小企业、广大民众，受社会变迁、经济发展、环境变化等影响，各主体间呈现出动态性、非平衡性、层次性、互制性的特点。基于协同学理论的黄河流域协同发展分析框架见图1。

图1 基于协同学理论的黄河流域协同发展分析框架

1.黄河流域9省(自治区)协同发展的动力系统

黄河流域9省(自治区)协同发展是一个包含竞争、协调、开放、动态、综合、复杂等特征的复合博弈系统，这是黄河流域生态保护与高质量发展在国家战略部署下的一个必然结果。在协同学视角下，流域协同发展处于动态有序非平衡状态，是一个复杂的非线性开放系统。黄河流域9省(自治区)协同发展的动力系统是产生流域协同的各要素之和，且内部存在不平衡状态与非线性体系，在流域生态环境治理、经济发展、社会服务提供等领域差距较大，具体包括物质熵流、人力熵流、资源熵流、信息熵流以及府际之间的制度熵流、财力熵流等。因此，在外部政策和内部非均衡的综合刺激下，协同主体具备提出推进协同发展的动力。

2.黄河流域9省(自治区)协同发展的序参量与控制参量

在协同学理论中，序参量是系统内部最小的组成单元，是影响系统能否实现协同的关键，它决定了复合系统从无序向有序状态转变的规律与特征。序参量包含慢变量和快变量。慢变量数量少，但在系统相变过程中占据主导地位，对系统的影响较为长远。而快变量则服从于慢变量，在系统相变过程中起不到关键作用，总体影响力较小。

在黄河流域协同发展的复合系统中，序参量是指构成流域生态、经济、社会三大系统的相应要素，如产业、能源、制度等，这些要素就是所谓的序参量，对黄河流域协同发展起着重要作用。具体来看，黄河流域复合系统的慢变量主要包括经济发展、发展规划、制度保障等方面。这三个慢变量之间相互依存、相互依赖，对黄河流域9省(自治区)的协同发展影响最为关键，但在该领域的阻力也最大。快变量包括生态环境协同治理、信息共享协同、人才资源协同、基础设施协同、产业协同以及科技教育的协同发展等方面。基础设施协同在流域协同中较容易达成共识，伴随着我国高铁进入快速发展阶段，继郑西高铁、兰西高铁相继开通后，首个环绕黄河流域的高铁圈即将成形。而后，人才协同、信息协同、教育协同必然会贯穿其中，实现跨界闭环融合发展。

控制参量是推动区域走向有序平衡的内在机制与外部环境之和。作为一个开放系统，黄河流域的协同发展离不开外界环境的影响。首先，流域系统主体之间的经济差距、理念出入、环境目标诉求差异、社会舆论等方面都会影响流域系统的协同发展；其次，系统内部协同合作的监督考核机制和利益协调机制的欠缺，以及保障机制和沟通机制的不完善，都会导致黄河流域主体间的冲突与摩擦，使流域协同处于非平衡状态。为了促进黄河流域协同发展，流域主体之间达到一种非冲突的平衡合作态势，就需要进行充分的顶层设计引导，建立纠偏机制，发挥市场的自动调节功能，推动各要素有序平衡发展。

3.黄河流域9省(自治区)协同发展的自组织演化

依据协同学理论，主体之间的自组织是指在系统缺乏外部指令时，系统内部各要素会遵循某种规则与秩序自发达到一种理想状态。而当系统外部环境发生变化时，系统内部也会以自我调整的方式实现自组织转变。系统的开放与非均衡是自组织发生的基础，其中的非线性作用是自组织形成的根本动力，过程中伴随着随机涨落效应。系统中的序参量和控制参量在自组织原理的作用下，通过放大涨落效应与非线性作用来控制系统的结构和功能，从而使系统走向协同、有序的状态，并进一步发展为更高阶段的协同[14]。

黄河流域9省(自治区)协同发展的自组织力量来源于黄河流域生态保护与高质量发展的国家战略、经济社会创新发展的需要，以及各主体的自身利益诉求。随着生态系统、经济系统、社会系统、文化系统之间的相互依赖与深度融合，黄河流域逐渐形成一种开放有序的状态，而当控制参量的作用达到或超越阈值时，流域协同系统会出现无序或涨落，但在自组织的原理下最终会逐渐演变为新的有序结构。在自组织过程中，涨落效应越大，系统越会趋向更高的阶段。因此，在流域协同发展过程中，9省(自治区)需要改变过去的自我分割状态，以协同治理、合作发展为目标，在政策引导与调节作用下，相互协调、融合、沟通，共同实现流域协同发展，促进黄河流域向更高阶段的协同有序演化。

四、黄河流域9省(自治区)协同发展的运行机制

(一)9省(自治区)协同发展的分工协作机制

分工协作是黄河流域生态保护协同治理及合作发展的基础，也是影响地方政府协同治理和高质量发展绩效的关键，因此需要对黄河流域地方政府生态环境协同治理和高质量合作发展做出详尽的分工制度安排。第一，完善黄河流域合作协调机制，成立超越行政区划、具有较高权威性的协调机构，编制黄河流域环境保护整体规划和高质量发展规划，协调9省(自治区)之间水源涵养、生态保护修复、经济合作、产业分工、资源能源等。同时，建立黄河流域协同发展专家委员会等高级别决策咨询机构,构建以市场为导向的流域合作决策落实的监督机制和考评机制。第二，构建分类协作的多层次合作体系，实行黄河流域合作决策层、协调层和执行层三级运作模式，整体设计合作机制，分类合作和管理，提高合作决策落实效率。第三，将黄河沿线地方政府间的合作方式规范化、制度化，建立黄河流域协同发展地方立法，以法案的形式推动流域整体环境保护和经济合作开发。同时，通过法律制度提高对合作组织的约束效力，将环境保护等重点合作项目列为固定考察项目。通过建立监督机制和奖罚机制约束合作成员偏离公平原则的权力运用行为以及对环境保护合作的干预行为。

(二)9省(自治区)协同发展的资源共享机制

黄河流域上下游之间发展极度不平衡，各级地方政府人才储备、治理能力、资源禀赋等都存在差异，环境治理和经济发展的整体效率不高。因此，只有通过人才、经验、技能、信息等资源有效整合、互通，对地方政府流域生态环境信息公开与流域经济创新发展交流做出详尽的制度安排，才能实现资源协同效应，产生聚合效应，进而提高地方政府之间协同治理以及合作发展绩效。首先，建立流域内地方政府间生态环境信息共享和经济创新发展经验交流制度，强制规定流域内各级地方政府对于所辖流域生态环境治理状况，要主动向其他地方政府公开信息，实现流域内地方政府信息公开和共享。例如，对于突发性洪涝灾害和环境污染事件，更是要做到及时通报和信息共享。对于创新发展模式等新想法、新经验，要做到积极与其他地方政府交流。其次，建立地方政府流域生态环境信息强制披露制度。流域内民众有获知流域生态环境情况的权利，因此，各级地方政府应通过专门的平台定期向流域内其他地方政府和民众发布一定阶段内所采取的环境治理措施，以及所辖流域生态环境的治理成效。最后，建立人才交流制度。建立黄河上中下游地方政府间人才交流、交换学习机制，建立信息与经验交流网络平台，以及通过召开学术研讨和经验交流等会议，促进地方政府间的相互交流与学习，实现信息、技术、经验、知识等资源的协同增效，完成黄河流域突发事件以及在日常环境治理和维护中人力资源的调配和协同。

(三)9省(自治区)协同发展的产业联动机制

黄河流域产业结构层次较低，主要集中在资源能源和重化工行业，高能耗高污染的发展模式已经无法持续，亟须推动黄河流域产业转型升级。首先，制定黄河流域产业协同发展规划，鼓励各省(自治区)立足产业发展基础和资源禀赋，尤其是黄河上游民族自治地区要充分利用区域资源，建立现代产业体系，发展以现代农牧业、高原医药、绿色生态产业为主导的特色产业集群。其次，针对黄河流域中下游地区，要以各工业园区为载体，完成新旧动能转换，壮大新一代信息技术设备、高档数控机床和生物医药及高性能医疗器械等高端制造业。同时，搭建黄河流域产业转移对接平台，通过黄河下游经济发达地区产业逐步向上游地区转移与分工合作，实现黄河流域上中下游产业联动，建立跨区域产业分工合作网络。再次，以黄河流域各级各类产业园区为依托，大力发展新能源、新材料等新兴产业。构建绿色循环产业体系，以新技术、新工艺为联结，推进黄河沿线石油化工、有色冶金、装备制造等传统制造业转型升级，着力推进产业向清洁低碳型、集约高效型转变，实现传统优势产业互动发展。最后，黄河上下游联动，持续推进现代化农业和节水农业发展，提高农业综合生产能力，打造现代农业生产基地。

五、黄河流域9省(自治区)协同发展的保障机制

(一)9省(自治区)协同发展的激励与约束机制

建立黄河流域协同合作的激励与约束机制。合理的激励和约束是确保流域系统协同合作的基础，为实现黄河流域9省(自治区)协同发展，设计适当的激励与约束机制十分关键。首先，设计“奖优惩劣”的制度法规，对积极合作的政府及部门、企业给予肯定和资金政策支持。相反，对于消极合作以及不作为的政府，或者有过度行政干预、恶性竞争行为的政府，要做出相应的处罚。其次，明确激励与约束机制的执行机构和执行方式，制定执行法规和政策为激励机制的执行提供法律保障，例如《黄河流域生态环境保护协同治理执行条例》和《黄河流域高质量协同发展执行条例》等，约束地方政府行为，提升地方政府对黄河流域生态保护协同治理的内驱动力。

(二)9省(自治区)协同发展的利益共享与补偿机制

利益融合是决定黄河流域生态协同治理和高质量发展的前提，只有保障各利益主体能够在合作中获益，才能保证合作的稳定性和持续性，这便需要协调好黄河流域地方政府协同治理的收益和成本分担补偿。一方面，建立流域地方政府间财政合作机制。按照流域内地区经济发展水平和各级政府的财政能力，各级政府按地区生产总值的一定比例抽出一部分资金成立黄河流域生态治理专项财政基金，重点用于流域重大突发恶性环境事件的应急治理和日常维护，以及黄河源头和重点生态功能区的治理和保护。另一方面，完善流域生态利益补偿机制。建立流域生态服务效益投入成本测算标准以及流域跨界监测断面污染物排放和水质标准[15]，黄河水利委员会据此对流域内地方政府进行考核，依据考核结果，黄河上下游地方政府间进行相互经济补偿。

(三)9省(自治区)协同发展的政府绩效考核机制

环境治理问题的公共性和外部性，决定了黄河流域生态环境治理过程中必然存在“搭便车”等机会主义行为。建立科学合理的绩效考评制度能有效预防地方政府在黄河流域生态保护协同治理中的责任规避和偷懒行为。首先，将黄河流域环境协同治理的相关指标纳入地方政府考评体系，构建流域合作长效机制。改变地方官员考核以GDP为核心指标，纳入政府合作绩效等更为具体性的指标，重点考核地方政府在流域合作中的行为方式及效果。其次，除了考核地方政府对本辖区流域生态环境的治理绩效之外，还要考察地方政府对流域周边上下游水域生态保护的贡献和损失，并把绩效考评结果同激励与约束机制挂钩，通过绩效考评与激励约束提升地方政府黄河流域生态保护协同治理的动力和决心。

六、黄河流域协同发展治理体系构建

(一)构建黄河流域协同发展的政府治理体系

1.完善流域地方政府合作治理机构

一是成立“黄河流域高质量发展联盟”。联合9省(自治区)工商联，制定黄河流域产业发展规划，结合流域上中下游不同地区的资源禀赋优势，主要从传统特色优势产业新旧动能转化和新兴支柱产业培育壮大两方面着手，具体规划，借助产业转移、产业集群延伸产业链价值链，推动黄河流域经济高质量发展。二是提升“黄河经济协作区”的权威性和地位。联合9省(自治区)工商联，为企业合作搭建交流平台，推动企业的创新合作以及帮扶对接，促进流域整体经济高质量发展。三是成立“黄河流域生态治理咨询委员会”。联合9省(自治区)政府咨询委员会，遴选环境治理顶级咨询专家，针对黄河流域环境问题，结合资源现状及生态条件，提供有针对性的政策建议和决策咨询。

2.完善流域地方政府合作治理运行机制

高效的运行机制是黄河流域地方政府间合作机制有效运作的关键，因此，需要进一步明确政府间合作运行机制。一是完善决策机制。搜集需要地方政府合作的相关信息，筛选甄别后形成决策议题，最终完成决策议案。二是建立强制执行机制。在前期决策议案的基础上，制定执行方案，明确界定方案执行中各地方政府的责任，并交付执行。同时，9省(自治区)政府在方案执行过程中，要定期上报执行情况。三是建立监督机制。上级部门对执行方案的信息反馈情况分析后，进行严密调查并提出协调方案。四是建立协调机制。形成以黄河流域水资源和生态环境为纽带的利益协调机制，保障各方合作治理过程中的利益协调。

3.完善流域地方政府合作治理制度保障

黄河流域生态保护与高质量发展过程中的地方政府合作，特别需要制定相关政策、章程和协议作为制度保障。第一，根据国家对黄河流域经济社会发展的定位，制定包含流域环境治理、产业协作、社会发展、文化交流等方面的合作政策。同时，在促进流域经济社会发展的基础上，提出相应的支持流域合作发展的措施，引导流域向国家战略设计的方向发展。第二，制定合作章程。提出落实合作政策的具体合作章程，如合作原则、合作内容等。在合作章程的框架下，提出职能部门的合作机制，如日常工作机制、临时协商机制等。同时，根据合作章程的规定，提出责任追究原则。

(二)构建黄河流域协同发展的社会治理体系

1.构建流域社会治理格局

首先，建立社会组织与政府协同治理的合作通道，设计社会组织参与流域政策制定的相关制度。分别在企业、高校等社会组织内部搭建平台，一方面拓宽流域内群众参与政策制定的渠道，另一方面也能依托企业和高校提升群众参与政策制定的能力以及深度。其次，确定社会组织参与流域政策制定的内容。重点推进社会组织和地方政府在生态环境治理监督、社会治理监督等领域的合作。同时，政府要发挥主导作用以克服合作失灵所带来的各种问题，通过协同合作治理来实现政府治理、居民自治和社会自我调节的良性互动[15]。

2. 建立多元互动的社会治理模式

建构适应黄河流域实际的社会合作治理体系，实现社会组织和企业的双向融合。在社会治理中引入企业管理理念、协助社会组织进行能力建设，提升其参与社会治理的能力，降低社会组织对政府的依赖，拓宽资金来源渠道，帮助社会组织改进管理理念和技能，为社会组织发展提供更多的机会和平台。同时，发挥社会组织弥补政府治理和市场治理不足的天然优势，在市场不愿做而政府又不适合做的领域充分决策，实现在公共政策制定实施过程中的政社互动。

3.完善流域社会合作治理制度保障

首先，建立黄河流域社会合作治理机制。增强推动黄河流域生态保护和高质量发展的责任感和使命感，以生态优先、绿色发展为科学指引，推动黄河流域群众参与合作治理，激活社会力量，凝聚大保护合力，树立大局意识，提高民众对流域社会治理的参与度。其次，制定社会合作治理章程。按照省负总责、市县落实的原则，设计黄河流域社会合作治理分级分类合作内容和具体章程，充分调动市场主体与社会力量的积极性。最后，培育社会合作治理思维能力。健全日常合作、临时协商、责任追究等分类机制，把合作观念贯穿到黄河流域生态保护和高质量发展的全过程。

(三)构建黄河流域协同发展的市场治理体系

1.建立黄河流域治理市场机制

首先，在流域生态治理中引入市场机制。一方面完善水权交易一体化建设。构建水权交易机制，实现水资源通过水权交易进行价格转让。另一方面，建立流域多元生态补偿机制，改变以政府补偿为主的单一模式。基于不同区域的补偿需求和特征，实现以市场补偿为主，社会补偿为辅的补偿体系。其次，在流域政府治理中引入市场机制，推进流域治理现代化。通过适当的市场竞争机制影响政府治理模式和行为，规避和约束政府治理失灵，提高政府治理效率。最后，在流域社会治理中引入市场机制。在流域公共服务供给中的城市开发、基础设施建设、公共事业等方面引入私营企业，通过企业的运行模式和规则，提高流域治理效能。

2.完善流域企业合作治理机构

一是成立“黄河流域企业创新联盟”。联合9省(自治区)工商联，成立流域企业创新联盟，实现流域上下游企业的技术对接，完成下游企业对上游企业的技术帮扶，提高营运效益。反过来，企业再对流域环境治理、社会治理、文化治理等方面提供财力、物力和人力资源方面的支持，帮助政府和社会组织改进管理技能和管理理念，保障黄河流域协同发展。二是提升“黄河经济协作区”的权威性和地位。联合9省(自治区)工商联，遴选各省重要商会组成主要为企业合作搭建的交流平台，使经济协作区发挥最大化的作用，从而更好地推动企业的创新合作。

3.完善流域企业合作治理制度保障

首先，建立黄河流域企业合作治理机制。根据国家对黄河流域经济社会发展的定位，制定包含流域生态环境治理、社会治理、文化治理等方面的企业参与合作治理的政策，提高企业对流域环境治理、社会治理、文化治理的参与度。其次，制定企业合作治理章程。提出落实合作政策的具体合作章程，如合作原则、合作内容等。最后，在合作治理章程的框架下，提出日常合作、临时协商等企业合作治理机制。同时，根据合作章程的规定，提出责任追究原则。

[注 释]

① 根据《中国统计年鉴 2019》相关数据计算所得。